地方政府数字化转型深化路径研究*——基于贵州省数字政府建设实践

文/刘童月 安梓琪（中国矿业大学）

一、引言

随着网络、区块链等新技术的蓬勃发展,数字政府也越来越成为当前构建“数字中国”体系的关键议题。数字政府是指政府信息化、管理网络化、政务透明化，数字政府建设能够有效推动决策科学化、公共服务效率化、社会治理民主化及精准化，可以有效防止官员腐败[1]。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》中指出：“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。”许多地方政府正在积极开展各有特色的数字化转型探索，其中，贵州省已在政府数字化建设上取得比较显著的成绩。基于此，对贵州省数字政府建设实践进行深入探析对于各地数字政府建设以及新时代西部大开发创新具有一定的借鉴意义。

二、贵州省数字政府建设取得现有成效

数字治理技术迅速发展。2016年,“云上贵州”政务数据开放平台应用上线,各市(州)政府数据上云并创新数据共享交换接口服务模式,有效促进数据融合开放;2017年,作为贵州省政务服务网的唯一移动门户“云上贵州多彩宝”APP上线,借助整合贵州省各项公共服务与民生服务事项,推动了面向公众的数据共享与应用;2021年,贵州省统一移动办公平台“贵政通”推出,其与贵州省电子政务网结合为全省公务员打造一体化协同办公服务平台,促进各级政府数据跨层级、跨部门、跨业务互联互通。此外,贵州省还建立了全国首个省级政府数据汇聚、融合、共享、开放的“云上贵州”平台,形成“一云统揽”新体系,并且积极应用区块链技术进行数字治理,实现数据变动实时探知、访问全过程留痕,梳理数据标准,研制发布“一云一网一平台”标准体系。

新型基础设施水平提升。截至2020年底，贵州省信息基础设施排名已经从全国第29位上升至第15位，迈进到全国第二方阵[2]。贵州省2021年度新建2.7万个5G基站，累计基站数达5.33万个；新增16.55万公里光纤长度，累计达157.5万公里，并且贵阳·贵安国家级互联网骨干直联点宽带截至2021年已达500G，与28个城市相联[3]。许多重点项目落地贵州，苹果、华为、腾讯等一批国家级、行业级数据中心落地贵州，华为云贵安数据中心落地贵安新区并正式商用[3]，南方电网新型算力基础设施将贵州数据中心规划为三大顶层构架之一。

体制机制进一步优化。贵州省成立省长任组长、以各地政府一把手为主要成员的领导小组,并成立了贵州省大数据发展管理局,形成了统筹联动的工作推进机制,并形成有领导小组、政府机构、技术队伍、平台企业、研究智库的管理机制。省政府、市政府、贵安新区管委会重要责任人协调本体系、本区域内的大数据发展各项工作,承担主体责任,在各市州实行“云长负责制”,全面推动“七朵云”的建设。贵州省建设块数据指挥调度工作体系,健全省内块数据指挥调度中心工作机制,促进“条块结合”体系建设。与此同时,贵州省还制定并落实了《关于实施大数据战略行动建设国家大数据综合试验区的意见》等“1+8”文件精神,实现“344533”的发展思路,绘制了大数据发展规划蓝图,明确顶层设计。

数字政府数据服务能力提高。贵州省健全公共服务平台,探索“一号一网一窗口”的公共服务模式,进行“全省通办、一次办成”的改革,让数据多跑腿,人民群众少跑腿;构建了健康贵州云服务与居民健康“一卡通”、教育资源云服务、智慧旅游“一站式”的服务平台,为居民实现医疗、教育、交通、社会保障等多种民生服务。并且,贵州省建设精准扶贫云,丰富扶贫数据资源库,推进扶贫数据资源共享,推进贵州精准扶贫并为全国提供范例。除此之外,贵州省实施“万企融合”行动与“千企改造”计划,推进“互联网+”现代农业专项行动计划,依托“数博会”汲取国际数字政府与大数据发展建设先进经验,推动产业与政府数字化转型。

三、贵州省数字政府建设现存问题分析

贵州省数字政府建设取得了一定成效，但仍存在很多问题。

（一）信息孤岛，条块分割

贵州省内现已形成了完备的大数据管理系统,即“云上贵州”。然而“云上贵州”平台在各层级、多部门的数据互联互通、开发利用上存在条块分割现象，造成信息孤岛，致使大数据统筹效率低，应用水平低。

不同层级垂直管理的政务数据为条数据，地市级数据和分平台为块数据。在设想上，云上贵州致力于实现“横向到边、纵向到底，条块结合、环环相扣”的系统结构，实现政务数据“聚通用”。但在实际应用过程中，部门各自为政现象频发或是跨部门协同工作效果差。横向上，各部门数据难以完全互通，这也是技术水平对于数字政府建设的限制。纵向上，“云上贵州”政务数据平台至今没有真正实现四大基础数据库等服务公众范围广、实时数据更新速度快、数据数量大的应用系统迁入[4]。因此，贵州省目前面临着条块分割、数据孤岛问题，阻碍着数字政府建设。

（二）企业垄断，协同困难

对于地处西南内陆，经济基础相对薄弱的贵州来说，大数据企业是稀缺的。2016年，中国第一个国家级互联网综合实验区得到多个部委发函批准，国家大数据（贵州）综合试验区建立。2018年，经贵州省政府批准，云上贵州大数据（集团）有限公司成立。作为一家省属国有企业，它建设、维护了云上贵州系统平台，承担起全省政府信息整合储存和国家大数据（贵州）综合试验区建设的任务。然而，云上贵州公司受到政府支持，作为贵州省大数据龙头企业，占有大部分市场，使得中小大数据企业生存空间及用户市场遭受挤压，出现企业规模效应，即强者愈强现象，中小企业更多只能依附于头部企业[5]，难以形成多元化、全流程的市场，大数据产业生态链不健全[6]，造成对政府数据价值挖掘利用层面的企业协同困难；中小企业力量薄弱，也不利于省内数字经济发展。

（三）人才缺乏，结构失衡

据有关数据表明，截至2021年，中国大数据从业人员仅有30万左右，但在未来3—5年至少180万左右的大数据人才才能满足中国发展需要。另外，由于大数据相关行业人才的标准也在不断变动，许多大数据人才跟不上时代前进的步伐。而仅在2016年到2019年期间，贵州对于大数据人才需求量每年增加了160%。贵州省对大数据相关人才需求缺口大，再加上多山地、无平原的地势条件，深处内陆、“三不沿”的地理环境，经济发展受到严重制约，吸引和留住大数据人才的竞争力落后于其他地区。在人才结构上，贵州省的创新资源相对薄弱，人才结构失衡，不足以支撑“十四五”期间新一阶段的大数据发展战略，需引进更多的创新型、复合型、技术领军型等高层次人才[8]。

政策的制定和执行往往受到政府领导者个人意志的制约。因此，负责大数据战略工作的政府官员对于数字政府的认识水平和大数据素养也影响着大数据战略的落实和进一步推进。部分政府官员的数据互联互通、信息统筹协同的思维尚未完全建立，顶层设计层面的人才空缺也亟待补充，规划有待健全。

（四）需求缺乏，利用不足

在数据利用上，基层群众对于政府数据公开缺乏认识与需求，公开数据利用程度低。贵州省政府数据开放平台中，有22个主题，划分九个场景，共13874条数据，其中访问量最高的“全省户籍人口”仅有6271次，1705条数据无人问津。

数据的方向和终点是利用。然而普通群众与政府原始数据直接关联度不高，个体既不具备开放利用的能力，也没有主动利用的动力，往往是数据被开发出来后才在群众中使用，如便民服务App查询、交费、挂号等常规操作[5]。群众的需求仅在一定程度上推动政府数据开放利用与数据价值挖掘，其并未形成上下协同的合力。

四、地方数字政府建设深化路径

只有解决上述政府数字化转型过程中的困境，才能进一步推进大数据战略，深化地方数字政府建设。根据贵州省的经验和问题，本文针对全国政府数字化转型提出以下五点建议。

（一）加强顶层设计与政策支持

顶层设计是指从上到下的系统战略布局，对于地方政府而言，“最高层次”即指省级政府，对于数字政府建设而言，则指在数字政府建设方面省级政府的政策安排与战略规划[7]。一方面，加大政策支持力度，提高施政重视程度。官员们需要全面掌握数字政府具体定义，并分析各个阶段的政策发展重点；高度认可了政府数字化变革的战略价值，并肯定了它对增加民众获得感、提高国家综合国力和全球竞争力的重要性；深刻认识转型要求，认识到在日常工作中如何实现转型。只有思想认识提高了，才能精准施政，加强顶层设计。

另一方面，加强对大数据企业成长的支持。贵州省扶持云上贵州大数据产业发展有限公司，打造省内大数据龙头企业，发展数字经济。贵阳贵安成为全世界超大型数据中心数量最多的地区之一，数字经济占比达34%、增速连续6年占据全国第一[8]。可见，贵州省的探索取得了一定成效，建设企业的方式给全国提供了新经验。综合贵州省中小企业力量薄弱的问题来看，地方政府应该扶持龙头企业，同时帮助中小企业开辟市场，以期形成完整的大数据产业生态链。

（二）健全数字政府建设法律法规

数字政府建设需要法律法规的规范和保障。目前数字政府法律体系以行政法规为主，还远远不能满足数字政府建设的需要。自2016年起，贵州省和贵阳市政府相继制定了《贵州省大数据发展应用促进条例》《贵州省大数据安全保障条例》等和《贵阳市政府数据共享开放条例》《贵阳市大数据安全管理条例》等地方性法规。截至目前，仍旧在进行新的立法调研准备工作。

对于政府数据“汇聚、融通、应用”中的各个环节，法律法规可以规范数据质量，保障数据真实性、完整性；可以规范各个平台统一标准，保障平台间数据互通，提升利用率，避免数据壁垒；还可以规范国家秘密、商业机密和个人隐私等涉密信息的使用，保护信息安全。因此各地区政府应当汲取贵州经验，积极推进立法。

（三）加强利用激发群众需求

近年来，群众对于大数据应用的感受逐渐增强。尤其是新冠肺炎疫情暴发后，大数据技术实体化为健康码、行程码参与新冠疫情精准防控，大数据就这样走入了大众视野。政府数字化转型也应该依靠群众力量。政府应进一步加强大数据应用宣传，同时推广大数据在群众日常生活中的实际应用，如手续办理部门信息共享、线上预约挂号和用户数据联网等可以压缩等候时间、减少携带材料的办事流程，使群众真正感受到生活“上云”，意识到大数据在个人生活中的广泛存在和积极作用，才能激发更多使用需求，才能产生来自人民群众的强大发展冲动，进而促进来自底层的力量与顶层设计形成合力。上有一只手，下有一只手，共同推进政府数字化转型和大数据战略的进一步深化。

（四）完善大数据人才支撑体系

首先，加大人才培养力度，政府与本地高等院校合作培养人才，推进高等院校专业设置与培养方案顺应政府数字化转型需求和时代潮流。定期对政府工作人员、政府干部开展大数据教育培训工作，培养一批有数据思维的干部人员队伍。其次，支持人才引进，政府部门应完善人才引进相关政策，适当放低数字人才的准入门槛，为人才引进来留下充足空间。加强与科研院校、工会组织、厂商企业的协调互动，通过担任外聘专家、提供兼职岗位等方式降低政府雇佣与转换成本，提升政府工作人员与数字技术的耦合性[9]。最后，提升大数据人才的待遇福利，让人才能留下能发展，具体可对薪资待遇、住房保障、子女教育等方面进行完善。建设人才服务中心，为其提供政策咨询、政策落实监督、人才引进跟踪服务等一站式保障[6]。

（五）提升数字政府建设技术能力

首先,通过升级数据采集技术,升级相关移动设备、爬虫技术、运算能力使得数据分析更加精准。开发应用ICT技术，推进核心元器件、集成电路等环节实现突破，提升自然语言处理、模型构建、海量技术处理等技术工具与分析方法[10]。其次，推进数据融合，统一接口标准与数据格式，构建数据信息共享平台，让其他政府部门、公众及时获取数据。建设全国性大数据交易中心，促进政府非涉密数据无偿向市场开放，企业、社会数据有偿规范流转利用[5]。同时，应用区块链等技术极大保障数据安全，建设数据安全保密体系，培育国产数据安全产业，推动应用国产芯片与云平台。最后，推进数据创新应用，利用多方数据建设决策数据平台，推进政府决策科学化，建设政府公共服务平台以及数据公开平台，推进数据的民用和商用。