探讨事业单位实施全面预算管理的现状与对策

文/赵春梅（天桥区教体局）

财政拨款是事业单位最为主要的资金来源，如何提高财政资金使用效益，是事业单位发展中必须探索和应对的重难点问题。全面预算管理的有效落实，有利于单位整合内部资源，提高财政资金使用效益，是事业单位实现相关政府职能的重要保障，有利于推进社会发展，提高单位整体服务质量。

一、事业单位全面预算管理的重要性

全面预算管理的有效实施，有利于事业单位提升财政资金使用效益，加强财政资金使用风险防控，提高财政资金使用的规范性和合理性，有效减少资金浪费、闲置。同时，事业单位可以通过全面预算管理，强化项目管理，优化财政资金支出结构，减少不必要的资金支出。同时，有利于单位增强责任意识与管理理念，在有效落实预算管理工作的同时，全面提升政府管理与服务质量[1]。

二、事业单位全面预算管理实施现状

（一）预算编制的科学性有待提升

事业单位在预算编制环节主要存在以下问题：第一，预算编制时间较短。在预算编制工作开展之前，事业单位必须做好前期准备工作，全面搜集和整合各项历史数据与年度数据，选择合适的方式进行分析，同时对单位未来的发展进行整体布局与规划，确定急需开展的项目。实际上，部分事业单位前期准备工作并不充分，往往是以财政部门布置预算工作为起点开展预算编制，整体工作时间较短，在较短时间内，财务人员的工作压力一再加大。第二，预算编制方法不合理。近年来，国家大力倡导事业单位使用零基预算法开展预算编制工作，但各事业单位对其的重视程度高低不一，再加上缺少必要的培训，导致实际执行效率低下。例如，A单位在预算编制环节主要使用基础调整法，但随着事业单位改革进程的持续推进，A单位运行规模不断扩大，基础调整法已经无法满足现阶段单位预算管理工作开展需求，财政资金闲置问题加剧，经费使用效率低下。第三，预算编制内容不全面。部分事业单位在预算编制环节，虽严格执行“二上二下”流程，但由于对收支的认知不清晰，导致其在实际编制中，并未充分考虑到单位整体发展情况，过于侧重本年度经费需求，预算编制内容不全面，主观因素凸显，导致实际执行过程中频繁调整，预算编制质量过低。第四，预算编制与年度决算之间存在较大差距[2]。具体体现在以下两方面：一方面，部分单位的预、决算口径不一致，预、决算数据的衔接性较低；另一方面，在预算编制与预算执行环节，各部门并未严格落实分析与预估工作，没有充分认识到其对单位发展的意义，导致实际支出与预算存在较大差距，无法通过年度决算准确反馈预算执行效果。

（二）预算执行管控不到位

大部分事业单位在预算执行环节都存在刚性不足问题，整体执行效率低下，与预期之间的差距不断拉大，不利于单位利用预算管理实现稳健发展。具体来讲，主要体现在以下几个方面：第一，预算管理理念淡薄。受事业单位自身性质与管理体系的影响，单位对预算管理的认知不到位，具有极大的局限性，由财务部门负责预算管理相关工作，其他各部门参与效率低下。第二，预算控制不到位。部分事业单位对预算控制的重视程度较低，并未制定完善的控制机制。部分单位虽然发现了重要经济活动中存在的风险点，但由于各部门之间的沟通效率低下，导致问题无法及时予以解决，致使单位损失加大。第三，预算临时追加问题严峻。部分事业单位在预算执行环节，频繁追加预算，导致预算执行刚性不断降低。同时，部分单位并未就预算追加流程进行论证，存在因展开新项目而追加预算现象，且对新增项目的监管不到位，导致单位年度支出远高于预算支出的同时，结余资金增多，项目资金浪费问题加剧。

（三）内部控制实施效率低下，监管体系亟须优化

第一，内部控制管理水平有待提升。部分事业单位在预算实施过程中，存在“重编制、轻执行”问题，并未建立相应的监管机制，举个例子，在进行项目支出报销审核时，部分单位只注重审核报销是否符合规定，以及内容的真实性与完整性，却忽视了审核支出是否符合预算，且未能审核项目的开展是否符合既定的目标。部分事业单位忽视了事前监督，致使在预算指标下达后开展预算控制活动，只进行事中控制与事后控制，在极大程度上削弱了预算控制的作用。此外，部分事业单位在细化各部门权责界限时，仅停留在预算编制指标分解层面，严重影响各部门对预算管理的认识，项目支出的随意性突出，导致单位无法及时发现预算执行偏差，修正纠改滞后性显著，事后责任追究难度过大，内部控制薄弱。第二，外部监督缺位。公益属性是事业单位区别于其他组织机构的显著特性，这一特点要求事业单位在运行过程中，必须积极接受外部监督，比如社会监督、第三方专业机构进行专项审计等。但在当前实际发展中，部分事业单位的管理人员过于注重项目实际开展进度、资金使用情况等问题，信息公开不到位，仅按照财政部门的要求向社会公示“三公”经费使用情况，预算监督的局限性过大，只注重单位内部监督，外部监督落实难度过大。此外，审计部门、纪检监察部门等政府部门对事业单位的监督，也是以事中与事后监督为主，事前监督不到位，整体监督效率有待提升[3]。

（四）预算考评体系不健全

第一，缺少完善的预算绩效考评体系。目前，事业单位在预算绩效管理中，普遍存在绩效目标的合理性较低以及考评体系不完善问题。事业单位的各项业务活动与民生有着密切关联，所以，事业单位在制定绩效目标考核指标体系时，既要反映项目开展的情况，又要侧重于项目产生的社会效益。但实际上，部分事业单位所制定的指标体系，能够反映社会效益的过少。部分事业单位虽然已经将预算绩效考核作为年度考核体系的一项重要指标，但并未严格制定考核标准，且考核结果与单位各部门、各职工的利益关联性较弱，绩效考核流于表面。第二，内审机制缺位。事业单位必须建立完善的预算内审机制，以进一步提高预算评价结果的科学性与合理性。实际上，部分事业单位由于预算内审制度不完善，导致其无法及时发现预算绩效管理中存在的一系列问题，比如绩效目标设置的合理性较低、财务评价工作开展不到位、评价标准不符合实际工作开展要求等，单位无法有效监管预算信息，瞒报、漏报、错报问题屡见不鲜。第三，奖惩机制缺位。部分事业单位在预算绩效管理过程中，并未制定相应的奖惩机制，难以调动职工参与热情，从而影响相关工作开展成效。

三、事业单位全面预算管理的优化对策

（一）规范预算编制，加强部门间沟通

第一，做好前期准备工作。首先，事业单位的财务人员应提前做好准备工作，合理使用各种分析方法，比如预决算差异率指标分析等，合理分析上一年度的预决算数据，对本年度预算管理工作有一个清晰认知。其次，事业单位应积极协调财务部门与其他各部门之间的协作沟通，确保各业务部门有效参与。再次，财政部门可以每年召开专项培训，或者是开展预算编制动员大会，将上一年度事业单位在预算编制环节存在的问题、财政部门与审计部门在上半年抽检中发现的问题等进行汇总，并做好讲解工作。必须注意的是，针对问题较多的事业单位，财政部门应适当地提供一定的指导与帮助，确保预算编制时间充裕。第二，合理使用预算编制方法。事业单位应积极响应国家号召，引入零基预算，并深入掌握各预算编制方法的优缺点，根据实际情况合理选用预算编制方法。第三，强化各部门之间的沟通交流。在深化改革背景下，事业单位必须确保各部门之间有效沟通，实现信息共享，只有这样，才能够提高预算编制工作的合理性与准确性，确保其符合单位实际发展需求[4]。第四，增强项目前测，加强项目的申报与评选工作。事业单位应通过全面预算管理，提前进行项目的可行性分析，在此基础上，进行项目申报与评选。

（二）加强预算执行控制，积极推进信息化建设

第一，加强培训。事业单位应定期组织开展培训活动，阶段性总结各部门在预算管理各环节存在的问题，并进行指导，引导各层级人员树立预算管理精细化理念，提高部门预算执行力度。同时，财政部门也应定期组织事业单位的财务人员开展以预算管理为主题的专项培训，尤其是解读新准则，不断提高财务人员预算管理能力，以更好地满足事业单位工作开展需求[5]。此外，在培训活动结束后，单位应及时开展考核工作，确保培训活动全面落实。第二，加强信息化建设。首先，事业单位应加强预算管理一体化系统建设，并在预算编制环节，即将相关信息录入系统，如基础信息、项目库、政府采购信息等，确保其与国库支付、财务记账实现有效对接，利用信息化打破以往在预算管理中存在的局限，实现数据共享。其次，事业单位应健全预算执行预警机制，依托信息系统，实现动态化监控预算执行全过程，从而及时发现问题，并反馈至相关人员，为财务人员工作开展提供依据。最后，事业单位应加强安全维护工作，做好信息数据的储存与备份工作，避免因系统问题导致数据不全或者是遗失。同时，加强安全保护，有效降低信息泄露风险。第三，编制预算执行明晰。在预算管理实施过程中，各部门需要每月编制下月的预算执行方案，包含但不仅局限于预算执行计划项目、详细说明、拟使用金额，及时提交至财务部门，由其进行审批。各部门在制定预算执行计划时，必须严格遵循财务部门的有关要求。

（三）完善内控制度，加强预算监管

第一，完善内控体系。将预算管理与内部控制有效结合，建立完善的内控体系，有利于事业单位解决预算随意支出问题，提高资源整合效率，减少资源浪费。所以，事业单位应全面整合预算管理与内部控制的管理要素，确保内部控制贯穿预算管理的各个环节，细化各部门、各职工的权责分工，确保预算工作与内控工作同步推进。第二，健全内审机制。事业单位应从内审依据、内审内容、内审分工、内审流程等方面切入，建立健全预算管理内部评审机制。从依据来看，事业单位必须以国家出台的相关政策规定为依据，遵循行业政策、行业标准与行业规范等。从内容来看，事业单位需要财务部门监督预算执行情况、预算指标下达的及时性、项目立项流程的规范性等。从分工与流程来讲，事业单位应在内部设立专门的预算管理工作领导小组，各执行部门需要及时提供内审工作开展所需要的各项材料，并做好解释，由内审人员进行审批，并将审批结果反馈至预算管理工作领导小组，由其进行最终审批，将审批结果及时反馈至有关部门，为单位提升预算执行成效提供保障。第三，加强外部监督。事业单位应做好信息公开，为外部监督工作开展提供依据。同时，使用预算管理报告公开制度的方式，要求审计部门、纪检监察部门、第三方专业机构出具预算管理审计报告，并及时将其公示在网站上，做好预算公开，加大社会监督力度。此外，财政部门应积极利用信息技术建设监督平台，或者是开设预算公开反馈专栏，确保公众信息反馈渠道畅通，充分发挥外部监督作用。

（四）健全绩效考评机制

第一，健全指标体系。首先，事业单位应正确认识在深化改革背景下自身职能与性质的变化，在设置绩效目标时，必须以发挥单位职能、提高服务质量、完成项目既定目标为核心，注重社会效益的提升。其次，在注重业务评价的同时，提高对财务评价的重视程度，综合使用定性分析与定量分析，建立完善的绩效评价指标体系。第二，审计部门预算执行绩效。事业单位在进行绩效评价时，通常会选择内部评价这一方式，但这种方式的使用，却不利于单位发现指标体系不健全的问题，无法保证绩效结果的公允性与准确性。所以，事业单位应基于自身实际情况，选择是否引入第三方评审机制，从多个角度综合进行预算绩效审计。此外，事业单位还应及时公示绩效审计结果，为社会监督工作开展提供依据的同时，为单位构建完善的预算评价机制奠定基础。第三，完善奖惩机制。建立完善的奖惩机制，是事业单位通过绩效考核有效约束和规范预算管理工作的有效措施，有利于单位调动各部门、各职工参与热情。所以，事业单位应加强奖惩机制建设，以考评结果为依据，从精神和物质双层面加大奖惩力度，确保单位充分发挥预算考核结果，提升管理质量[6]。

四、结束语

综上所述，全面预算管理的有效实施，对事业单位发展而言有着极其重要的意义，事业单位必须高度重视，持续探索提升管理水平的有效措施，确保单位进一步发挥预算管理价值，实现健康发展。目前，事业单位在预算管理实施过程中存在较多问题，比如预算编制的科学性较低，难以发挥其对后续工作的导向性作用；预算执行控制效率低下，实际执行效果与预期的差距不断拉大；预算监督流于形式；绩效考评不到位等，影响单位运行。针对上述问题，事业单位必须提高预算编制环节的科学性、加强预算执行刚性、健全预算监管机制、落实预算考评工作等，推动单位持续提高内部管理水平，提升整体服务质量，更好地履行职责。