公共警告利害关系人权利保障的基本内容

类成壮

山东师范大学，山东 济南 250358

正当发布公共警告，可以使公众提前预知风险，及时做好防范。然而，违法或不当发布公共警告，会干扰公众认知，导致公众错误估计风险危害，从而对特定利害关系人的相关权利造成侵害。沈阳飞龙公司事件就是由于政府公共警告的不当发布而使其利益遭受重大损害的典型案例。政府在发布公共警告维护公众利益的同时，也要重视对涉及的利害关系人其他基本权利的保障，而明确需要保障的基本权利的内容，是进行保障的前提。公共警告涉及的事件和主体类型不同，对利害关系人权利保障的内容也会存在差别。通过观察公共警告的实践，利害关系人受公共警告影响较大的权利主要包括：生命权、健康权、知情权、信息权、营业自由、名誉权和财产权等公民的基本权利，因此需要重点探讨对这些权利内容的保障。

一、保障生命权和健康权

现代社会各种风险事故的频繁发生，使人民的生命健康面临巨大的威胁［1］。基于个人生命健康的重要性和容易遭受侵害的特点，政府发布公共警告的行为和具体内容都要重视对公民生命权和健康权的维护保障。

（一）作为基础性权利的生命权和健康权

生命权，是自然人天生和固有的权利，它是指个体对自身生命的维护和国家对其不能非法剥夺的权利。而健康权和自然人的生命权息息相关，因为健康权的享有是维护生命权的前提之一，它包括维持健康的身体状态和心理状态。生命权和健康权内含于自然权利的基础，个体保证其生命安全和健康圆满的权利不言自明，它强调国家对其的尊重和保障义务。［2］

生命是最高法益。［3］虽然生命权和健康权并未明确写入我国现行《宪法》的条文之中，但是国家和政府始终重视对个人生命安全和身体健康的保护，在刑法、民法等基本法律中，侵犯生命权和健康权要承担最严重的法律惩罚，在其他国家亦是如此，因为生命权和健康权是具有超法律性和超国家性的人之固有的权利。公共警告是国家和政府为了防范风险，保障公民生命安全和身体健康的重要风险规制措施，面对世界范围内风险频发的现状，公众对其有更加迫切的需求，因此保障利害关系人的生命权和健康权不受侵害，是政府发布公共警告而需要承担的重要责任之一。［4］

（二）公共警告不作为对生命权和健康权的侵害

政府发布公共警告主要目的之一在于保障公民生命安全和身体健康，但如果对风险应对不及时，未发布或迟延发布公共警告，不但不能警示社会公众防范风险，反而会对公民生命权和健康权的维护造成极大威胁［5］。公共警告在食品安全领域对保障利害关系人的生命健康权益具有更为明显的作用。因为在市场消费过程中，经营者所掌握的详细的产品安全信息是绝大多数消费者无法从他们那里直接获取的，［6］基于双方掌握信息不对称的现实，导致公众要想获取更多的安全信息，就有赖于政府的信息公布行为。监督执法部门通过发布有关食品安全的公共警告，提示其产品的潜在风险，使公众及时采取措施，可以有效规避危害其生命权和健康权的食品安全事件的发生。如果政府不作为，未履行或迟延履行发布产品安全信息，公众无法获知相关产品有害与否，可能会对有害产品进行消费使用，危害自身健康甚至生命。［7］

二、保障知情权

获取信息的权利对于个体参与社会活动而言具有重要的意义，而保障知情权是维护个体这一权利的极其重要的一面，对法治政府而言，获取相关政府信息是知情权指向的基本客体。政府信息是指国家职能部门在其履行行政职责、进行管理和执法过程中获取和掌握的所有信息的总和。［11］这其中当然包括风险信息，因此政府有义务将风险信息以公共警告的方式发布出来，以保障公众的知情权。

（一）作为基本权利的知情权

知情权，在信息时代具有重要地位和作用，其权利内容主要是获知相关信息，在国家行政领域主要是指公民、法人或其他组织有权知悉政府机关掌握的信息的权利。

在处于信息化时代的当下，许多国家已经在宪法层面认可信息公开和信息获取等涉及公民基本权利的内容，并且各国宪法越来越重视知情权。根据我国现行《宪法》中的人民主权原则和对公民基本自由等的规定，政府就行政管理过程中获取的信息，只能是占有者而非所有者，因此向社会公众提供行政活动中获取的信息是政府的职责和义务。［11］公众知情权是指公民、法人或者组织按照法律规定获取信息的权利。［8］这当然包括政府信息，而公共警告的发布正是政府职能部门将自己掌握的涉及社会公众的风险信息向社会公布，因此，公民、法人和其他组织有权依法获取这些风险信息。

（二）公共警告不作为对知情权的侵害

随着社会的进步，获取信息的权利愈发重要。政府机关向社会公众发布公共警告，公开其获取和掌握的风险信息，是满足公众知情权的基本要求，《政府信息公开条例》中明确规定，政府信息以公开为原则，不公开为例外。随着风险社会的到来，公民知情权的内容，也不仅限于“知”的权利，应更加注重对公民“参与”的保障，对公民来说，获取知悉行政机关相关信息不是其最终目的，而是参与社会管理和维护自身利益的基础性和程序性的保障。然而，公共警告作为越来越重要的公众获取信息的途径，其行使主动权掌握在政府手中，如果没有急切的权利保障需要，往往处于一种滞缓的状态。在实践中更为常见的是，政府机关往往从有利于自身管理的角度而有意不发布或拖延发布公共警告。而政府对于信息公开的不作为行为不仅会误导公众、侵犯公众知情权、引发社会不必要的恐慌，并且会降低政府公信力、损害社会信任基础［9］。

三、保障信息权

（一）作为基本权利的信息权

信息权兴起于20世纪中叶以后，是伴随信息时代快速发展而出现的基本权利主张，作为一种新兴权利，关于个人信息权的内容我国学者尚未形成统一的意见。［10］

信息权作为新兴的基本人权内容之一，对其具体权利内容的确定，开始于《世界人权宣言》，其第十九条中规定人人享有主张和表达自由的权利，包括主张信息持有和个体信息交流不受干涉的自由。我国《宪法》虽然并未明文规定有“公民信息权”，但明文规定有国家尊重和保障人权，公民的通信秘密和自由受法律保护的内容。［11］并且，我国越来越重视对个人信息的保护，不断探索通过相关立法来保护公民的这一基本权利，在最新通过的《中华人民共和国民法典》人格权编中，特意增设一章“个人信息保护”的内容强调自然人的个人信息受法律保护。

（二）违法或不当发布公共警告会侵害信息权

政府在社会和市场监管过程中，对个体信息的收集和公开发布是不可避免的，但此种权力的行使必须遵守法律规则。在公共警告中，政府将利害关系人的具体信息公之于众，往往是出于维护公共利益的考虑，但要充分考虑个人信息权益与社会公共利益的平衡问题。［12］

“公共利益”这一概念具有很大的不确定性，政府在涉及公共利益与个人信息权益的冲突事件时要十分谨慎，做好权力与权利的价值衡量，不能以“维护公益”的借口而肆意突破信息权利的边界。面临突如其来的重大社会风险，各级政府为了监控风险、掌握情况，以便更好警示公众防范风险引发的危害而统计相关人员信息，在各种场合以多种方式发布相关的风险警示，可能会泄露相关人员的具体住址、身份证号等个人信息。此时，公共警告无异于以一种极度“曝光”的方式将利害关系人信息暴露于社会公众面前。［13］如果个体信息权被公共警告违法或不当作为所侵犯，其不愿他人知晓的个人信息会被行政机关强制公布于众，对个体心理尊严会造成极大伤害。因此，政府发布公共警告时如果只考虑公共利益而不顾及对个人信息权益的保护，可能会对社会公众的信息利益造成重大侵害。

四、保障营业自由、名誉权和财产权

（一）作为基本权利的营业自由、名誉权和财产权

营业自由是个人自由在经济生活中的一种体现，是个体拥有的基本自由的构成部分。［14］全球经济的交融流通，当前经营自由的基本权利地位已经被大多数国家所确认，并在宪法中予以明确。同样财产权在近代西方宪政发展历史中一直深受重视，大思想家洛克称财产权是三大自然权利之一，18世纪资产阶级革命时代，启蒙思想家也均认为财产权是天赋人权之一，是人与生俱来的、帮助人立足于现实社会和促进个体发展的重要权利。对名誉权的保护在维护市场经济秩序方面具有重要意义。

（二）违法或不当发布公共警告对营业自由、名誉权和财产权的侵害

通过近些年实践中发生的典型案例不难发现，政府在规制市场秩序过程中发布的公共警告虽然并没有直接针对相对人的权利义务产生直接的法律效果，但仍然可能会对利害关系人的营业自由、名誉权以及财产权等基本权利产生实际的影响。［10］因此，如果政府发布公共警告违法或不当，就会侵害个体营业自由、名誉权和财产权。因此，政府违法或不当发布的公共警告对涉事个体的经营自由、名誉权和财产权具有极大的“破坏力”。虽然可能会因为政府发布相关公共警告目的的正当性而对公共警告利害关系人的上述权利有所限制在法律上是合理的，对利害关系人来说在一定范围内也是可以接受的，但作为公民的基本权利不能因为公权力行使的目的正当性就要承受政府无限制的侵犯。［15］如果政府发布的公共警告信息不准确，甚至是错误的，就会误导公众，导致其不再信任公共警告中涉及的公司或个人，不仅是警示中涉及的产品受到公众抵制，也会因名誉的丧失导致利害关系人的其他产品社会评价降低，销售困难。

五、结语

贝克曾预断：“风险是永恒存在的。”［16］风险无处不在，政府应当依法履行公共警告的责任。公共警告不作为会对公众的生命健康权和知情权造成侵害，违法或不当发布公共警告，会对特定利害

关系人的信息权、营业自由、名誉权和财产权构成侵害。因此，政府发布公共警告，需要注重对利害关系人的生命权、健康权、知情权、信息权、营业自由、名誉权和财产权等基本权利进行保障。如何在公共利益维护与个人基本权利保障之间寻求平衡点是一个不断变化和发展的进程，应当根据风险的大小和紧迫程度调整公共警告发布的时间和内容。