重庆中心城区城市道路规划建设的问题与建议

谢晓忠，晏秋萍，刘桂海

（1 重庆市市政设计研究院有限公司，重庆 400020；2 林同棪国际工程咨询(中国)有限公司，重庆 401121）

0 引言

重庆中心城区是典型的山地超大城市，常住人口已突破千万，达1034 万人。自东向西，重庆中心城区由明月山、中梁山、铜锣山、缙云山分为三个槽谷，流经槽谷的长江、嘉陵江进一步将中心城区分割为若干组团，形成典型的组团式空间结构。直辖二十五年以来，重庆城区的城市道路建设充分遵循山地城市本底特征，依山就势以“逢山开路，遇水架桥”的方式，成功突破“两江四山”的限制，骨架道路脉络已初步建成，建设规模巨大，建设成就来之不易。针对重庆中心城区道路规划建设现状问题，提出相应解决措施，可为城市道路建设的进一步发展提供思路与方向。

1 重庆中心城区城市道路发展现状与规划

1.1 发展现状

1929 年，重庆第一条城区公路干道建成，起于通远门外七星岗，经观音岩、两路口、上清寺，至曾家岩，全长约3.5km。至建国时期（1949 年），重庆中心城区已基本建成现代城市道路网络结构。直辖之初，重庆市中心城区城市道路通车里程不足2000km。经过多年的发展，截至2021 年底，城市道路通车总里程6041km[1]，为城市交通运行稳定、经济社会发展以及整体竞争力提升提供了重要的基础支撑。

（1）城市路网结构。基本形成“五横六纵一环四联络”快速路网结构，路网密度由1998 年的不足3km/km2提升至7.43km/km2。

（2）道路桥梁。2018 年中心城区拥有的跨长江、嘉陵江的道路桥梁（含路轨共用桥梁）数量已从1998 年的7 座提高到35 座（其中跨嘉陵江大桥19 座，跨长江大桥16 座），并另有在建7 座。重庆道路桥梁建设诞生多项世界第一，已成为世界瞩目的“桥都”。

（3）道路隧道。2018 年中心城区拥有的穿铜锣山、中梁山的道路隧道数量已从1998 年的2 座提高到23 座（其中穿中梁山隧道9 座，穿铜锣山隧道8 座），并另有在建5 座。重庆道路隧道建设让城市核心区与城市新区组团之间的联系变得更加紧密。

（4）建设投资。直辖以来，中心城区城市交通建设投资增长迅猛，1998—2005 年间累计完成投资约362 亿元，占基础设施投资比例维持在50%以上。2021 年，中心城区城市道路完成投资320 亿元，连续五年投资额超过300 亿元。城市道路建设投资力度之大，在全国大城市中位居前列。

1.2 发展规划

重庆不同时期城市交通发展战略充分遵循山地城市特征，与“多中心组团式”城市空间结构紧密结合，城市道路规划逐步强化了路网功能层次的完整性和系统性，规划形成“环放网格自由式”的路网结构。针对直辖时存在的道路交通功能不明确、城市快速路系统缺乏、路网结构不健全等系列问题，1998 年规划提出了“分层网格自由式”的城市道路网络布局形式，并规划构建“田”字形城市快速路系统。为继续强化城市快速路系统的骨架地位，2003 年城市总体规划提出构建“五横、六纵、一环、七联络”的城市快速路系统。2007 年城市总体规划深化构建“片区网格自由式”的道路网系统，并形成“六横七纵一环七联络”城市快速路系统。2019 版城市综合交通体系规划进一步深化城市快速路结构体系，并形成“八横七纵多联络”的城市快速路网功能结构，成为跨组团中长距离、中大量、快速交通服务的骨干。

重庆中心城区规划至2035 年城市快速路992km（包含绕城高速以内纳入城市快速路管理的高速公路）、城市主干路2187km、城市次干路3955km 及若干支路，包括55 座道路桥梁（其中跨嘉陵江大桥27 座，跨长江大桥28 座）、33 座道路隧道（其中穿中梁山隧道17 座，穿铜锣山隧道16 座）。

2 规划建设中存在的主要问题

2.1 路网结构先天薄弱

重庆受山水分割，地形高差大，建设成本高，城市交通体系相比平原城市先天较为薄弱。中心城区道路系统建设主要利用自然地形，依山就势布设，与武汉、南京等平原城市方格式布局不同，因地制宜形成“环放网格自由式”布局路线，由于绕行距离较长，道路间落差大、间距小，瓶颈路段多、通达性差，极易造成交通拥堵，结构性矛盾突出，整体可靠性较差。根据统计,重庆中心城区道路网密度6.9km/km2[2]，处于全国中上水平，高于南京（5.6）、武汉（6.2）等长江经济带城市，而高峰行程延时指数1.900[3]，却高居全国第二位（远高于南京、武汉）,高密度路网结构并未实现高效率的交通运行。重庆作为国内少有的山地超大城市，由于国家标准或规范适用广泛性，重庆地方标准标准化程度低、标准缺项，以及规划前瞻性不足、建设管理“边界”不清等问题，导致路网结构矛盾突出，如“快速路不快”[4]“断头路”较多等等。

2.2 建设成本明显偏高

跨江桥梁、穿山隧道及复杂立交是重庆城市道路的关键组成。中心城区城市快速路跨江桥梁、穿山隧道占比高，平均达到30%以上。跨江道路桥梁平均间距3.3km，对比武汉5.8km、南京5.7km 平均间距，跨江桥梁分布密集；穿山隧道规模更是远超武汉、南京等城市；受地形限制，路网连通性相对较低，干路节点转换交通量大，因此主要干路相交多采用立交。主城区内环以内立交115 座，建成区内立交密度0.58 座/km，相较于平原城市0.25～0.3 座/km，立交密度近两倍于平原城市。结合近年来城市道路建设项目投资情况统计，跨江道路桥梁、穿山道路隧道建设项目总投资占城市道路总投资35%以上，加之山地地形条件限制导致路基填挖高度、土石方量、防护边坡面积大以及支挡结构物多等因素，直接导致基建投资相比于平原城市再提高40%～50%。重庆中心城区城市快速路（含桥隧）单位公里造价3.66 亿/km，相比于平原城市快速路单位公里造价1～2 亿/km，建设成本约2～3 倍。

2.3 投融资压力逐步增大

重庆中心城区城市快速路、跨江大桥、穿山隧道、大型立交以及重要的主干路等重大交通建设项目，大多采取市区共建模式，即由市级资金负担全部或部分工程建设费用，属地区政府负责征地拆迁费用。近年来，通过不断创新投融资模式，重庆逐步形成了以政府融资平台公司融资、政府债券融资两大模式为主体，PPP 模式为有益补充的投融资模式，为城市道路建设资金提供了强有力的支持。政府融资平台公司依靠“经营土地”，同时通过银行贷款，作为项目工程建设费用的主要资金来源；政府债券以政府财政、信用支持发行债券，扩大对城市道路等交通基础设施的有效投资。近年来，PPP 模式在城市道路建设领域的成绩显著，包括已通车的曾家岩嘉陵江大桥、白居寺长江大桥、歇马隧道以及郭家沱长江大桥、红岩村嘉陵江大桥等项目，是对传统投融资模式的重要补充，对缓解非经营性城建项目建设资金压力提供了重要的支持。目前，全国各地均已逐渐进入基础设施举债还债的高峰期，资金缺口逐渐拉大。重庆现有城市道路的PPP 项目的回报依靠“影子收费”，即由政府按其交通流量大小定期向社会投资主体支付使用费，根本来源依然是政府财政。地方财力对交通的投入本来就受收入限制，由于中心城区路桥年费改革，加之中央政府清理隐性债务、严控“表外融资”、叫停政府平台公司利用储备土地融资和为公益性项目融资等防范金融风险措施的影响，城市交通建设资金筹措越发困难，亟需寻求新的突破口。

3 城市道路建设发展的客观形势

3.1 未来城市道路建设任务量依然巨大

随着城市规模的不断扩大，中心城区发展突破两山两江屏障，城市建成区面积由1998 年的162km2扩大至2018 年的762km2（增长近5 倍），城市道路建设里程由1998 年750km 增长至2018 年的6041km（增长8 倍）。在城市道路建设的带动下，城市格局从有机分散、分片集中逐步向平行带状形式转变，城市道路建设与城市发展的互动关系明显。按照2019 版综合交通体系规划明确的交通干路规划目标，除在建7 座跨江道路桥梁和5 座穿山道路隧道，中心城区规划未建跨江道路桥梁20 座、穿山道路隧道10 座以及超过400km 城市快速路、1000km 主干路，未来建设任务依旧繁重，资金需求巨大。基于“成渝地区双城经济圈”“双核”的战略部署与重庆主城都市区区域互联互通的建设要求，交通基础设施正谋划新布局，城市通勤范围向外拓展，居民出行距离拉长，城市交通拥堵趋势将向外扩展，交通基础设施建设的规模将进一步外延。

3.2 既有交通发展模式难以满足发展需求

重庆中心城区近三年汽车保有量累计增加42.3 万辆，年均增长11.4%，而同期城市道路通车里程累计增加719.6km，年均增长5.2%，不足汽车增幅的一半。经济的高速发展和城市化进程的加快，使重庆的交通基础实施建设承受着巨大压力。近年来，由于人民生活水平的不断提高，城市道路建设速度始终无法跟上机动车增长的速度，主城区车辆运行速度下降明显，城市道路拥堵路段、拥堵里程逐渐增加，拥堵范围持续扩大，依靠城市道路建设缓解城市交通拥堵难以为继。同时，城市规模的不断扩张也导致交通出行呈现高强度、长距离、网络化态势，加上交通出行结构单一、公共交通系统不健全，城市道路依旧是交通出行选择的主体，以致于跨组团桥、隧及干道拥堵突出，片区内干道节点交通压力巨大。以道路建设为主体的发展模式，边际效益逐渐递减，难以支撑高强度、长距离、快速化的交通出行需求。

4 对策与建议

4.1 深刻认识本底条件，规划引领城市高水平建设

强化城市道路规划控制深度，提高建设部门在规划预控阶段参与力度，减少后期道路建设中的矛盾；建立健全城市建设决策机制，突出强化建设部门统筹协调的职能；建立健全项目管理运行机制，强化建设管理综合效能提升。树立“窄马路、密路网、小街区”的城市道路规划布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的路网系统[5]。严格管控快速路与主干路等重要功能路段沿线开口设置，提高快速通行效率。优化干路衔接通道，保障互联互通，提档升级区域道路，构建适应车流均衡、支撑片区整体发展的路网结构。重视次支路网建设，盘活背街小巷，打通未贯通道路，畅通交通微循环。

4.2 探索构建可持续的城市道路基础设施投融资机制

城市道路属于基本公共服务项目，缺乏使用者付费基础，项目自身没有收益，难以实现市场化融资，但具有显著的正外部性，政府投入仍然是主体。适应城市基础设施建设投融资新特点、新形势，应从立足项目规划、建设、管理全生命周期视角，牢牢守住地方债务和项目风险防范底线，积极把握国家政策，加大融资力度，探索新的融资模式，研究利用金融资本的措施，通过发行企业专项债、直接融资等方式，形成政府市场协同发力的城市建设投融资主体多元化格局，解决城市道路建设资金问题，形成期限匹配、成本适当、可持续、全周期的城市建设投融资机制。同时，还可以积极探索，通过多种渠道增加城市非经营性项目投入，如建立非经营性项目与经营性项目统筹发展机制，健全停车资源、轨道交通、场站综合开发等项目合理回报机制，研究探索利用城市道路敷设水、电、气等公益性产品的合理价格形成、调整和补偿机制，反哺城市道路基础设施建设。

4.3 统筹城市道路与轨道交通的复合建设与发展

坚持轨道交通引领城市发展格局为根本出发点，注重城市道路沿线的拉伸带动与通勤服务作用，推动城市道路与轨道交通的复合建设与发展。一方面，核心区城市道路改扩建与轨道交通同步建设，同时避免道路二次开挖；城市新区城市轨道交通沿既有或规划城市道路布设，综合考虑城市环境、空间布局、技术经济等因素，实施“路轨共建”，既减少占地，又节省投资[6],并可进一步提升周边土地利用价值。另一方面，促进城市道路建设与轨道交通建设的点、线融合，轨道交通换乘点周边接驳道路同步规划、同步设计、同步实施，可推动交通出行由个体交通向公共交通转变，从根本上促进道路交通拥堵治理方式转变。