城市企业主义的中国情境与治理叙事

李庆瑞； 伲永贵

(1.山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266200；2.阜阳师范大学 法学院，安徽 阜阳 236037)

一、问题的提出

城市企业主义是西方新自由主义的产物，也是全球化背景下西方国家对区域竞争的回应，核心理念是以企业化方式和企业家精神管理城市。后工业化时代，西方城市基础设施衰败和公共服务供给不足诱发城市治理变革，自David Harvey首次提出地方政府的企业主义转向后[1]5，西方学者多以城市企业主义的内涵、特征，以及在城市营销、城市更新等治理领域中的应用为研究重点。我国学者对城市企业主义的研究肇始于新世纪沿海城市的对外开放，随着研究的深入，研究场域从沿海城市拓展到内地，研究内容从理念引介到治理实践。学者们在引介西方城市企业主义的过程中注重理论的本土化建构。

不同于西方城市企业主义的话语内核，中国城市企业主义以中国特定的制度情境为背景。自中国开启财政分税制改革以后，地方政府自主权逐渐增多，成为城市发展的核心指挥者。不管是政治锦标赛下的晋升激励还是本级财政的客观供应，地方政府注意力分配过程中的首要考量始终是财政收益的最大化。从扶持乡镇企业到建立工业区，从土地财政到城市经营，城市企业主义虽改头换面，但核心理念——企业化方式和企业家精神贯穿城市管理始终。城市企业主义在治理实践中体现的政府高效运作、政社合作观、企业家精神等行为理念，在促进城市快速发展、重构城市空间、促进公私合作、提高效率的同时，带来诸如民生责任弱化、公共资源浪费等问题。

纵观国内外研究可以发现，多数学者以宏观视角构建城市企业主义理论，以城市为分析单位，探讨城市企业主义的内涵、特征、现实表现，缺少对治理效果的测量，少有对存在问题的深入剖析及相应发展策略研究。笔者以“城市”“企业主义”为关键词，从CNKI搜索相关文章，发现该领域成果主要集中于2012—2015年，时间上存在断点现象。在中国城镇化率突破60%和国家治理能力与治理体系现代化建设的当下，城市企业主义理念在城市治理中是否仍有体现？如有，呈现何种新的表现样态，存在哪些问题？基于此，有必要追根溯源，重新审视城市企业主义的西方话语和理论内核，并基于中国特有的制度情境，厘清城市企业主义在中国治理实践中的实施领域和范围。唯有此，才能探清城市企业主义促进城市治理的方略，才能正确处理城市发展中平等与效率、发展与民生的关系，为我国城市治理能力和治理水平现代化提供借鉴。

二、城市企业主义的西方话语

20世纪70年代石油危机后，凯恩斯主义日渐式微，新自由主义应运而生，城市政策从福特主义生产模式转向以更加开放和灵活的自由市场为基础的增长模式，放松市场管制、分权、私有化等成为资本主义国家缓解危机和发展经济的主要策略。基于这一社会背景，David Harvey提出，城市治理模式已经从注重城市基础设施和服务设施建设的公共服务效率导向型管理主义模式走向重视对外开放、适应全球化浪潮的城市企业主义治理模式[1]16。

早期学者多从政治经济层面论述城市企业主义，认为城市企业主义是按照企业化方式治理城市，以投资性项目而非改善型建设吸引投资，促进经济增长[2]155，应对不断增长的城市间竞争。城市企业主义以企业家精神[2]148和创新[3]2290为治理理念，以公共部门承担风险和与私营部门分享收益的公私合作为核心[2]160，政府职能从提供服务、强化管制转向重建城市和经济再生[2]168。作为推动地方经济发展和营销的关键角色，地方政府应建立具有地方特定性的区域性制度安排、治理策略和发展政策[4]220，这类政策包括以创新为核心[5]的人力资本投资、财政资本、税收和解除规制、基础设施建设，以及商业文化和企业主义氛围营造。中央政府则应积极实现社会经济政策和财政职责的去中心化或放权。资本主义社会的企业化城市具有三个基本特征，即以企业化创新策略维持或增加经济竞争力、以企业化方式推动明确构想的计划、以企业化表述话语描述和营销城市[4]310，冒险、创新、营销、利润动机等是城市企业主义的基本特征[6]。

随着城市企业主义理念在资本主义国家行政实践中的不断普及，学者以更广阔的视角研究城市企业主义的实践策略。David Harvey提出城市企业主义的四个基本实践策略，即积极投资新产品和新服务，以突显特殊优势，以消费空间分配提升竞争地位，以中央财政支持和基础设施获取竞争优势，中央政府通过对剩余产品的再分配促进城市复兴[1]15-17。Bob Jessop强调国家的竞争取决于国民经济和技术问题，应通过形象再造、经济治理模式再设计和资本重组等措施建设企业化城市，并重点打造城市的竞争优势和比较优势。前者通过政治、经济和社会创新，提高产出；后者通过中央政策、放松管制等吸引流动投资[7]。Brian Doucet研究鹿特丹地区产业群和格拉斯哥港大型工程，从目标、政府角色、愿景三个方面考察企业主义理念导向的政府和不同利益主体在大型工程建设中的作用[8]。

近些年，学者们开始呼吁城市发展的可持续性，强调经济、社会、文化等多重发展目标。J.M.Yu认识到单纯追求经济增长的企业主义倾向带来的危害，认为在企业主义理念下城市发展以经济增长为导向，大兴土木工程、建设大型基础设施或工业项目，非但不能解决主要的城市问题，反而对改善社会经济生活收效甚微，且容易忽略城市贫困群体，主张应从发展型城市、企业主义城市走向正义的城市[9]。Linjun Xie等认为，通过协调纵向行政治理和横向部门机构之间的城市企业体系，形成三种不同类型的城市企业主义，即可扩展的初创城市企业家精神、资产替代型城市企业主义和城市扩张型企业主义，在经济发展和环境保护中寻求可持续发展路径，寻求城市企业主义与可持续发展之间的平衡[10]。

可见，西方话语下的城市企业主义产生于国家经济社会发展的需要。理论层面从关注政治经济转向关注企业精神理念，实践层面从重视竞争与合作的外向型经济增长策略走向重视人力资本和城市正义的可持续发展政策。未来城市企业主义的发展方向是努力寻求城市可持续发展与城市人居属性的合一发展。

三、城市企业主义兴起的中国语境

在经济转轨和社会转型的双重压力下，中国城市发展呈现出的企业主义不仅是对国际国内环境变化的积极回应，也是具有中国特色行政管理体制的必然表现。

(一)经济全球化和新区域主义是城市企业主义理念兴起的土壤

经济全球化促进生产要素在全球范围内自由流动，国家、区域、城市互动频繁，城市竞争从传统的以企业为中心的全球在地化(glocalizaion)转向基于城市战略行动主体的全球城市化(glurbanizaion)[3]2300-2303，城市的核心竞争力从资源存量集聚扩张能力转向资源优化配置能力。在尺度重构和国家空心化视角下，城市政府角色从市场经济的直接调控者变为参与者。城市面临改善投资环境、吸引投资的巨大压力，必须采取主动的地方性策略，积极争取、合理配置流入中国的大量外资，促进本地区经济发展。因此，城市政府必须转变治理理念，积极主动构建良好的营商环境、开阔的资源优化平台和完整的产业集群，以创新要素驱动发展模式实现高效的城市治理，这是城市企业主义理念兴起的现实要求。

随着经济社会发展，人口不断膨胀，交通、信息技术的发展客观上打破了国家之间的边界，改变了传统的府际关系和央地权力配置，区域治理成为国家治理的主旋律，大都市治理从传统区域主义转向新区域主义[11-12]。传统区域主义是大都市区内仅有一个政治决策中心和一个统一的政府组织结构的单中心体制，新区域主义打破单一政府机构合作的传统，强调政府与企业或社会跨部门合作治理，网络化、开放、信任、赋权、多边界、区域等是其核心治理理念。新区域主义以复合性合作网络优势成为20世纪90年代以后城市治理的金科玉律。在此背景下，中国着力建造城市战略联盟，通过城市群、区域经济一体化等区域合作优化资源布局，提升城市竞争力。

(二)分税制及住房和土地利用制度的改革赋予城市政府自主权

1978年以前，政府间的财政管理体制在集权与分权、高度集中与财政包干之间反复调整[13]115-118。改革开放以后，分权和市场化改革为财政包干制度提供了良好的政策空间，一定程度上调动了地方政府的积极性，但也出现棘轮效应、税制繁杂、藏富于民、藏税于企业等弊端。1994年分税制改革使地方政府截留税收的做法难以为继，面对事权和财权的严重不匹配，地方政府不得不另辟财路，主动吸引流动资本。随后的住房制度改革将住房商品化确定为新的经济增长引擎[14]56。2002年，国土资源第11号令首次明确经营性用地的使用权必须以招拍挂方式出让，市场配置土地资源的制度确立土地利用的市场化发展，有效遏制土地投机行为，开发商不再拥有特殊的协议价格，所有的经营性土地必须以市场化方式公开竞价，且土地出让收入绝大多数归市县政府所有。此后，商品住宅市场繁荣发展，住宅用地大幅攀升。面对有限的土地资源，城市政府通过囤地、推迟开发等方式控制土地供应，提升土地价格，增加土地对城市经济运行的影响，通过大力投资制造业和发展房地产业以获取高额利润。

可见，分税制是地方政府广开收入渠道、增加地方收入的外在压力和内在动力，住房和土地制度的改革则是地方政府通过土地快速增加财富的主动性战略，体现了城市企业主义的鲜明特征。值得注意的是，这种企业主义行为仅能实现短期市政收入，而忽视城市公共服务供给和服务业发展，对于城市的长期整体性发展极为不利。

(三)压力型体制下的政治锦标赛和官员结对竞赛是企业主义的体制根源

除行政权分配和财政分税制改革外，政治锦标赛是理解城市企业主义的微观视角。政治锦标赛是同级政府或者不同辖区的地方官员之间为了获得政治晋升而相互竞争的博弈[13]162。当前，决定政府官员晋升的依据仍是GDP、招商引资、公共财政收入等可量化的指标。在行政发包体制下，韦伯式等级行政级别奠定了发包人的绝对权威，执行权的下放则赋予地方政府自由裁量权。于是在中国上下一致、职责同构的行政体制下，政治锦标赛和行政发包制的双重动力推动政治锦标赛逐级推进、层层加码。下级官员为了能够拿到晋升门票，不得不绞尽脑汁，提升本地区的GDP排名和个人业绩，由此产生一系列企业式行为，如以土地财政获取短期高额收益，以政策吸引人才、资本和技术等优势生产要素获得发展先机，通过政府流程再造、提升成本意识、改进服务效率等方式吸引外资。

最新研究表明，因治理绩效难以衡量，对城市基层治理效能的考量则更依赖于“印象政绩”，由此出现基层治理场域中的上级“条条”与下级“块块”结对竞赛的新机制[15]。于是依靠创新创造政府治理亮点、提升印象政绩的做法层出不穷。这种创新突出体现在两个方面：一是通过在同级中工作表现突出而获得上级良好印象，这一点同政治锦标赛如出一辙；二是在贯彻执行政策中表现出较强的执行力和创新意识。自2000年中国开展首届“中国地方政府创新奖”评选和奖励活动以来，各省区市纷纷推出政府创新创优评审工作，这些活动客观上增强了各级政府或部门的创新动力。

四、城市企业主义的中国叙事

中国学者对城市企业主义的研究稍显单薄，且主要集中在城市宏观层面：一是诸如城市发展模式[16-18]、城市营销现象[19]等城市企业主义策略及其影响；二是城市企业主义对城市郊区化[20]、新城空间开发[21]、城乡空间变迁现象[22-23]等城市空间结构的影响。少数学者另辟蹊径，从较小的切入点分析城市企业主义理念下的中国特有现象，如大城市保障房策略选择[24]、地方政府财税制度[25]等。已有研究对城市企业主义的态度各有不同：或认为企业逻辑会引发政府设租、寻租行为，忽略居民需求[26]，造成地区市场分割、财务风险等弊端；或认为城市企业主义可以节约开支、提升效率[27]、增加城市竞争力[28]。本文并不聚焦城市企业主义对城市发展的促进或阻碍作用，而是在“城市企业主义对城市发展产生影响”这一共识的基础上分析中国特有的现象，认为城市企业主义在中国主要表现为城市空间变迁、城市营销策略和公私合作的治理观。

(一)城市空间变迁

中国城市的空间变迁是政府主导下土地财政和城市经营的客观产物。政府以城市企业主义的积极主动性和战略整体性为理念，通过制定城市发展规划、主导城市更新等方式，将大量土地出让金投资于城市建设，大兴基础设施建设以吸引制造业投资，使制造业、房地产市场和城市空间三者相互促进，推动城市空间变迁[14]53。而城市空间扩张、城市空间分化、城市空间碎片化等则是城市空间变迁的外在表现。

2017年，中国城市建成区面积为56 225.4平方公里[29]。据《2019中国城市空间开发简报》称，近五年来，全国建成区面积增加8765.7平方公里，建成区面积扩张率约为13.5%[30]，各种类型的开发区、新区等层出不穷。城市新增建成区为了赢得财政支持和优惠政策，随国家政策的变化不断调整功能，大学城、科技园、保税区等多功能区域层出不穷，形成不断扩展的城市空间形态。住房商品化和级差地租催生城市封闭社区、城中村等碎片化的城市空间形态。封闭社区一般统一规划，有良好的居住环境和治安环境，能提供优质的教育、医疗等公共服务，与城中村或城市老旧社区匮乏的配套形成鲜明对比，由此造成城市空间分化、社会隔离等问题，公民不能平等享受城市权。另外，快速城镇化带来城乡二元分化，加剧城乡经济差异和贫富差距，社会阶层利益固化亦形成城乡之间的空间隔离。

需要说明的是，资本主义国家城市发展的实质是资本在空间范围的积累和扩张，中国城市空间变迁则是制度、资本、体制等各方要素共同作用的结果。中国虽在城市发展过程中出现隔离、碎片化等问题，但就整体发展趋势而言，趋向以人为本的均衡发展，城市企业主义的作用取向更加强调兼顾企业家精神和公共价值，平衡城市发展和生态保护，实现良性的空间发展和成果共享。

(二)城市营销

20世纪90年代以来，“经营城市”运动席卷全国。经营城市由地方政府主导，以撬动土地价值和盘活城市资产为核心[13]4，基本营销策略包括兴建城市基础设施、城市形象宣传、城市更新改造、大事件营销、发展文化创意产业等。2019年12月5日发布的《中国城市营销发展报告(2019)》中，中国社会科学院财经战略研究院通过文化品牌、旅游品牌、投资品牌、宜居品牌、品牌传播5个主题层20多个二级指标和近百个数据项目，综合评估与测量全国288个城市、30个省和20个主要城市群的品牌发展[31]。中国城市营销、品牌化进程和城市化加速发展同步进行：城市基础设施建设和更新改造运动可以有效改善城市环境，推动城市公共基础设施和创新创业生态体系建设；城市形象宣传、大事件营销可以提升城市形象，增加城市活力和吸引力；文化创意产业与其他产业相互补充，能形成产业发展与经济增长的良性互动，优化城市网络体系。城市营销在为城市发展提供新动力的同时，满足了居民对基本公共服务的需求。

然而，城市发展如果过于强调企业化营销方式，则容易陷入一味迎合目标顾客而忽视地方文化脉络的倾向。如在城市更新过程中，地方政府为了增加附着在建筑上的附属物的经济价值，以求快比高的心态优先发展CBD和制造业，造成千城一面的单调城市格局。又如作为城市振兴策略的古城更新，若一味强调企业化营销方式，使古城中的旅游业和服务业过度商业化，则会出现保护与发展、公共性与商业性、规划美学与生活需求之间的矛盾，更遑论古城更新的本质和文化传承的初衷[32]。因此，城市治理中的企业主义不能单纯强调短期经济发展成效，应以传承地方文化脉络和打造城市独特名片为目的，采取适度的营销策略吸引资本进行城市营销，真正让企业营销策略成为城市经济增长的方式而非目的，最终满足人们对美好生活的需求。

(三)公私合作

中国的公私合作治理模式侧重体现政府和私人组织在公共产品、公共物品领域的合作。哈维认为公私合作是城市企业主义的核心。在他看来，公私合作是地方政府通过投资集体企业和吸引外资以增加就业的城市发展策略，是包裹在服务公众和增进公共福利外衣下的资本主义逐利行为[33]。据财政部数据显示，目前中国PPP项目入库数量共计9036个，入库项目总金额达到13.64万亿元，2019年上半年全国PPP管理库净增项目投资额前五位分别是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护[34]。公私合作有利于与社会资本建立利益共享、风险分担和长期合作关系，在未来很长一段时间内，将是政府转变职能、增强经济增长内生力的有效方式。

公私合作涉及公共部门和私人部门。公共部门的优势在于可以调动各种资源，集中力量做大事。但论及创新能力、灵活性和执行力等方面，私人部门则更胜一筹。政府部门受技术、信息、人力等资源的约束，难以成为社会各领域的专家。私人部门多关注政治经济领域，追求效益最大化，具有城市企业主义一直突出和强调的分工、高效、快速等优势。将准公共服务或公共物品的生产交由私人部门，依赖私人部门的专业化分工和前期经验积累，能不断改进生产技术，以低廉、高效的方式取得预期效果。

同时，公私合作突出表现了城市企业主义的企业化经营方式和创新要求。2014年，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)要求公私合作按照项目储备、项目遴选、伙伴选择、合同管理、绩效评价等企业化方式，采取使用者付费、外包、特许经营等多种方式规范运作，并鼓励各地根据实际情况和项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作的效率[35]。2017年2月28日国家发展和改革委员会、住建部联合印发《关于进一步做好重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》，公布开展PPP创新工作的43个重点城市名单；《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告(2017—2018)》明确提出创新驱动中国PPP模式规范发展的思路。

五、结语

20世纪70年代末，凯恩斯福利国家的失败和经济全球化的冲击促使新公共管理运动兴起，西方国家通过政府职能变革、城市治理创新等方式积极应对城市发展危机，城市企业主义、企业家城市等理论应运而生。同一时期，中国开始实施改革开放，中央积极探索同地方政府的权力再分配，20世纪90年代开始的中国分税制改革、住房和土地利用制度为城市企业主义的发展提供了制度保障，而中国特有的压力型体制和官员晋升机制则成为城市企业主义的主要动力。追根溯源，分析城市企业主义的西方话语，联系实践，审视城市企业主义的中国范式，是当前及未来城市治理的重要议题。

第一，本文所述城市企业主义与企业家政府、政府企业化等概念有明显区别。企业家政府滥觞于新公共管理运动，主张借鉴企业的成功管理经验以提升政府效率，其理论前提是政府和企业的管理并无二致；政府企业化是政府以追求自身利益最大化为目标的城市经营行为，从某种程度来说是政府职能的异化；城市企业主义更加强调企业经营理念下的政府城市治理策略选择。本文仅探讨城市主义的特征及其在中国的特殊表现形式，认为政府与企业的本质区别决定政府不能完全按照企业方式运作。

第二，城市企业主义是理解中国现象的重要而非单一视角。经济全球化的潮流、市场化改革的深入和新区域主义理念的兴起，促进地方政府的主体意识和竞争意识觉醒。地方政府在城市治理中多少带有企业主义倾向，但中国目前城市空间结构变迁、城市营销、政府逐利行为等现象是多种因素共同作用的结果，如果全部冠之城市企业主义的逐利行为，难免有失偏颇，应以宽广的视角，从政治、经济、文化、制度等多角度反思中国现象，探究背后的深层原因。

第三，企业主义在中西方城市发展中的表现不尽相同。西方国家的城市企业主义主要体现为创新、公私合作、增长导向的发展模式等，但无论其外在表现如何，本质都是资本的投机性逐利行为。由于中国特有的行政管理体制和政府行为模式，其城市企业主义更多体现在三个方面：一是从管理型政府到服务型、创新型政府转变；二是追求效益和竞争优势的城市发展实践；三是塑造实体形象和文化形象的城市营销，以及积极调整以适应全球化影响的发展战略。另外，城市企业主义是实现中国经济增长的方式而非最终目的，中国城市发展最终是要实现人的全面发展。

第四，未来城市企业主义的研究应是对经济全球化的回应。尽管城市企业主义在中西方不同语境下表现不同，但企业主义是人类城市发展中的必然选择。作为企业主义实施主体的城市：不仅指城市的发展历程，还包括城市治理模式的转变；不仅是城市政府的企业主义行为，还包括城市内各利益主体的合作共治行为；不仅涉及单一的城市领域，还包括城市群、区域组织等其他空间尺度的企业主义。因此，未来城市企业主义的研究应扩展理论内涵，超越单一主体，突破治理僵局，重构空间界限，从更广泛的理论视野和实践经验来审视城市企业主义。

中国的城市企业主义的产生既有全球化、新自由主义等外部因素的影响，也是中国社会结构深刻变迁下的必然产物。面对西方舶来的企业主义，不应全盘否定或全部拿来，应树立正确的政绩观，辩证认识城市企业主义，明确其实施领域与适用范围，避免城市公共资源过度商品化。向社会和企业借力，注重公民参与，正确处理城市发展中平等与效率、发展与民生、风险与稳定的关系。