党内法规建设中的人权保障理念研究

徐 翔，王姝琪

(1.西北政法大学行政法学院；2.西北政法大学人权研究中心，陕西西安710063)

享有充分的人权，是人类社会追求的伟大理想，人权保障是构建法治中国的重要原则。党内法规和国家法律同属中国特色社会主义法治体系的组成部分，共同为法治中国建设助力。2021年6月发布的《中国共产党尊重和保障人权的伟大实践白皮书》，深刻揭示出中国共产党在为人民解放和幸福而奋斗的伟大征程中，始终秉持尊重和保障人权的价值理念。

党的十八大以来，党中央高度重视对党员权利的保障，习近平总书记强调“要尊重党员主体地位、激发党员参与党内事务的热情，党内民主制度体系不断健全，推动党员权利保障工作取得重要成效”。[1]党内法规对于党员权利的保障，彰显了党内法规建设中对人权保障理念的重视和吸收，并且逐渐形成了新时代中国共产党人权学说。[2]

一、人权保障理念与党内法规建设的内在关联

(一)人权保障理念是依法治国的关键指引

党的十八届四中全会不仅提出了加强人权司法保障的要求，而且对在依法治国的其他方面和环节如何加强人权保障也进行了部署，体现了我们党高度重视人权保障问题，高度重视落实国家尊重和保障人权的宪法原则。[3]具体而言，民主立法、严格执法、公正司法、公民守法是人权保障作为依法治国的关键所在。

第一，人权保障与民主立法。法律是治国之重器，立法是法治之起点，良法是善治之前提，[4]判断一部立法是不是良法的重要指标便是对人权保障理念的吸收程度。尊重和保障人权是我国宪法的基本原则。2007年召开的中共十七大，将尊重和保障人权正式载入《中国共产党章程》。[5]在这两部具有最高权威性的国家和党的根本大法中都对人权保障原则如此重视，这是中国人权事业进步标志性的体现。[6]10

第二，人权保障与严格执法。法律的生命力和权威都在于实施。良法善治强调了人权保障的重要性。执法是善治的重要表现形式，基于良法，在执法过程中必然离不开对人权保障原则的遵循。严格执法是维护程序正义的重要环节，其中倘若出现违规执法，不仅是对善治的违背，更是对良法精神的践踏。因此，人权保障可以作为判断严格执法质效的重要参考标准之一。

第三，人权保障与公正司法。培根说过：“一次有失公允的判决，其所带来的恶性影响甚至会大于十次犯罪”，[7]85违反法律就像是污染了水流，而不公正的判决则像是污染了水源。[7]86党的十八届三中全会提出了“完善人权司法保障制度”[8]的重要改革目标。司法公正不仅要立足于推进全面依法治国有序开展，同时还要重视公正司法过程中的人权保障，重视司法实践中的权利保障问题，其中包括当事人的隐私权、知情权、申诉权等内容。

第四，人权保障与全民守法。法律的运行效果，在一定程度上取决于全民守法意识。随着近年来普法活动日益盛行，各个领域的公民法治意识逐渐增强，但在人权保障理念方面还需要进一步扩大宣传。一些公民对个人权利保障的理解绝对化、片面化，无视法律边界约束，不能正确认识公民守法与个人权利保障之间的关系。因此，在人权保障理念宣传中，需要人们深入理解人权保障的根本含义，尤其是我国宪法中明确强调的“公民基本权利保障”、“公民基本权利的限制”和“公民基本权利限制的限制”三者之间的辩证关系。

(二)党内法规建设是实现依法治国的重要方式

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”[9]关于中国特色社会主义法治体系，《决定》进一步将其内容界定为五大分支体系：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，以及完善的党内法规体系。

党内法规是依法治国和从严治党的重要依据。不仅狭义上的法律法规对依法治国具有重要作用，党内法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，对我们贯彻依法治国、构建法治中国战略目标同样具有不可忽视的作用。

一方面，党内法规可以规范执政党的行为，建设法治化的执政党。我国宪法总纲中明确规定：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。全面推进依法治国在中国共产党的领导下展开，需要明确共产党员的权利与责任，通过党内法规体系化建设，为党员干部科学执政、民主执政、依法执政提供依据，并规范违纪违法行为。另一方面，党内法规可以规范执政党对国家权力的行使，确保执政党依法执政。同时，党内法规还可以对一些国家事务直接作出规定，或者通过与政府部门联合发文的形式推动国家各项事业的改革与发展。

此外，党内法规有助于重构政治生态，[10]这也是其对依法治国的重要价值之一。目前党的组织建设和依法治国面临的一个重要问题就是如何构建良好的政治生态。政治生态涉及党风、政风、社会风气三大方面，党内法规的作用，主要在于持续推进反腐和增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性。

综上，党内法规建设是实现依法治国的重要方式，对全面推进依法治国、构建法治中国起着重要作用。人权保障理念和党内法规建设都是助推依法治国的关键动力，二者不仅单独对依法治国有积极效能，而且还能相互融合形成合力，共同推动全面依法治国的开展。作为中国特色社会主义法律体系一部分，党内法规建设过程中必然离不开人权保障理念的贯彻和落实。

二、现象梳理：人权保障理念在党内法规建设中的具体体现

截至2020年6月，由中央颁布的党内法规共计102部。通过归纳整理，发现其中有27部涉及权利、人权保障等内容，权利保障受益者以党员为主体，涉及党员的选举权、被选举权、知情权、教育培训权等。此外，某些党内法规的权利保障条款还涉及党外群体的权利，群众、无党派人士、农民以及军人等主体都是这些党内法规中明确强调要予以权利保障的对象。人权保障理念在党内法规体系中具体的表征如下：

(一)党内法规制约权力以保障党员和其他主体的权利

列宁曾经说过，宪法是一部写满了权利的保障书。[6]12宪法除了通过对各项基本权利明确规定的方式来保障权利以外，还有一种主要方式，是通过限制权力以保障权利。

党内法规，作为中国共产党规制权力的重要方式之一，其立法精神与宪法一样，也是通过各种方式规制权力，凸显人权保障理念。例如，《关于党内政治生活的若干准则》中明确规定，各级领导干部都是人民的公仆，只有勤勤恳恳为人民服务的义务，没有在政治上、生活上搞特殊化的权利。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第六条规定，任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。这些规定都充分体现出党内法规对“权力”的制约，以期更好的保障“权利”。尤其关于禁止“特殊化的权利”的规定，体现出党内法规对党员领导干部的约束，在赋权的同时予以“限权”，继而实现对普通党员以及其他群体权利的保障。

(二)党内法规精准保障党员权利

党内法规对党员权利的保障是人权保障在党内法规建设中的主要表征。党内法规虽然不像国家法律法规具有普遍约束力，其主要约束的对象是共产党员，但党内法规中的相关主体同样也是集权利和义务于一身的。因此，党员权利始终是党内法规建设中关注的重要问题之一。

人权观念的衍生与发展是从道德性权利向法律权利、政治权利的演变。格奥尔格·罗曼在一次关于人权主题的讲座中谈到“人权——从历史上种种不义经历——是法律上的权利，它们由政治所驱动并由政治所构建起来，它们提出了道德上的正当性要求”。[11]由此可见，人权的道德性、法律性和政治性面向显著，而我们的党内法规中关于党员权利的内容也同样具有这些特征。1.党内法规的权利主体必然是指中国共产党员，党员既具有自然人属性，符合人权的主体资格，又具有政治身份，体现出政治性。2.党员权利的客体也与人权的客体一致。人权的客体即人权的内容，指的是人可以和应当享有的权利。[12]党员权利的客体由党内法规予以明确，其中党员的政治参与权、选举权、被选举权、批评权和建议权等权利都是与人权的客体重叠的。

中国共产党员的权利第一次被写入党章，以党内根本法的形式将党员权利确定下来是在中共七大会议实现的。[13]其中明确赋予共产党员享有政治参与权、选举权被选举权、批评权和建议权等四项民主权利。随着时代进步，党员权利的内容也日益丰富。进入新时代，依据《中国共产党章程》《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规的规定，党员又增加了党内受教育权、检举权、揭发权、罢免权等权利内容。2021年1月，《中国共产党党员权利保障条例》进行了最新修订，作为一部保障党员权利的专门法，该条例将党章规定的党员8个方面的权利明确细化为13项，对党员权利的保障更加具体和系统化。

(三)对其他特殊主体的权利保障

众所周知，党内法规与国家法律最大的区别就是其适用范围不具有普遍性，仅适用于中国共产党党员群体。因此，提及党内法规和人权保障的关系，一般都会直接联想到对党员权利的保障。然而，经过对党内法规的仔细梳理，可以发现，党员并非党内法规依据人权保障理念进行保护的唯一主体。党内法规权利保障除党员外还涉及群众、军人、农民等主体，这些主体在国家法律体系中属于一般主体，但在党内法规体系中便成为特殊主体。

第一，群众和无党派人士。由于公民范围广泛，并非所有公民都是共产党员，群众和无党派人士的权利同样受到了党内法规的保障，并且具有较为丰富的权利内容。例如，党章第三十二条明确规定，党的基层组织基本任务之一就是维护群众的正当权利和利益。这就说明，党内法规并非仅保障共产党员的权利，同样对公民普遍的正当权利和利益予以保障，并且是在党内法规体系的根本法中予以规定。另外，《中国共产党支部工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规中也明确强调“密切联系群众，维护群众的正当权利和利益”。《中国共产党统一战线工作条例》第二十二条还专门规定：“尊重和保护公民信仰宗教和不信仰宗教的权利。”该规定和宪法关于宗教信仰自由的规定一致。

第二，军人。党内法规体系极其庞大，涉及军队的党内法规亦是关键组成部分。党的十六大以来，中央军委、总部着眼在新的历史条件下提高党的建设科学化水平，认真贯彻党要管党、从严治党的方针，与时俱进地推进党内法规制度建设，先后修订和制定颁发了90余部党内法规和规范性文件，为确保党对军队的绝对领导、有效履行我军历史使命提供了可靠制度保障。[14]军队党内法规在约束军人行为规范的同时，也注重保障他们的合法权利。例如，《中国人民解放军政治工作条例》第十四条规定，坚持和健全民主集中制，实现和维护军人民主权利是中国人民解放军政治工作的主要内容。该条例于2021年2月完成了最新修订，与时俱进地细化了军人在党内法规中的权利与职责。

第三，农民。在社会主义中国，农民是工农联盟的基础，因此，党内法规建设中专门关注了农民群体的利益。2019年颁布的《中国共产党农村工作条例》将农民作为权利保障的主体纳入到了党内法规体系之中，其中第四条规定，“党的农村工作必须坚持以人民为中心原则，切实保障农民物质利益和民主权利”。在党内法规体系中凸显对农民群体权利的重视与保障，是人权保障在党内法规建设中的重要表征。

第四，法官、检察官。法官、检察官群体的权利，在《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》等专项性法律中已经得到专门保障。同时，在党内法规建设中，也着重对他们予以保障。例如，在《保护司法人员依法履行法定职责规定》第十三条中，规定“调查核实对法官、检察官履职的举报、控告和申诉过程中，当事法官、检察官享有知情、申辩和举证的权利”。这便是通过党内法规赋予了法官、检察官在受到举报、控告和申诉时享有知情权、申辩权和举证权。

三、价值揭示：人权保障理念对党内法规建设的积极意义

中国特色社会主义法律体系于2011年初步形成，中国特色社会主义法治体系的构建则于2014年正式开启，[15]这一新的法治体系所包含的五大体系都与尊重保障人权密切相关。因此，人权保障在完善的党内法规体系形成过程中具有极其重要的价值。

(一)有助于全面贯彻落实习近平法治思想，强化党内人权保障意识

习近平法治思想的核心要义之一，便是要把坚持以人民为中心作为全面推进依法治国的力量源泉。这凸显了习近平法治思想中的人权保障理念，即依法保障人民的权益是全面推进依法治国的根本目标。党内法规作为中国特色社会主义法律体系中的重要一环，是推进全面依法治国的重要媒介。党内法规建设中对人权保障理念的重视和落实，有助于更好地体现习近平法治思想的重要指导作用，彰显习近平法治思想在中国特色社会主义法律体系中的全覆盖。人权保障理念在党内法规中得以延伸，有助于党员干部了解自身权利与义务，避免越权、违纪、违法，同时也有利于普通党员提升权利意识和维权意识。

(二)有助于提升党内民主，提升党的创造力

由于中国共产党的先进性本质，党内民主应当比一般的社会民主更充分和全面。而人权保障理念在党内法规建设中得以重视，势必会有效实现党员权利的平等，继而提升党内民主的水平。基于此，党员在讨论决策党内事务时，勇于讲真话，提实策，集思广益，发挥党员集体智慧的优越性，不但有利于增强党的创造力，还能从根本上保证党在科学执政的正确道路上大步前行。

(三)有助于监督抑制腐败，永葆党的生命力

选举权、被选举权、批评建议权、检举揭发权等权利不仅是普通公民享有的权利，党内法规也赋予了党员这些权利。这些权利的赋予，一方面，是对普通党员的权利保障；另一方面，是对领导干部权力的制约，避免领导干部权力滥用、滋生腐败。由此可见，党内法规在重视人权保障的同时，在反腐倡廉中也具有不可替代的效能，可以敦促监督抑制腐败，永葆党的生命力。

(四)有助于彰显我国在国际舞台上的人权大国形象

人权保障的理念不仅在国内受到重视，更具有国际性，世界各国在国家治理、社会治理中都对人权保障倍加重视。我国在国际舞台上作为人口大国、法治强国，对人权的重视程度始终受到其他国家的关注。党内法规狭义上是规范管理中国共产党的规章制度，广义上是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。在党内法规的建设中融入人权保障理念，有助于彰显我国在国际舞台上的人权大国形象。

四、人权保障理念指引下党内法规建设的完善路径

随着时代发展、法治进步，中国特色社会主义法律体系不断废旧立新。2014年，通过对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查，梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件共计1178件，经过审查清理，废止322件，宣布失效369件，继续有效的487件。[16]党的十八大以来，中央出台或修订的党内法规超过70部。在党内法规推陈出新的过程中，必须继续牢牢把握人权保障理念对党内法规建设的指引，方可构建出更加科学完善的党内法规体系。

(一)秉持宪法至上、党章为本的原则

宪法作为根本法，在法律体系中具有核心地位；而《中国共产党章程》在党内法规体系中具有和宪法一样的根本法地位，是其他党内法规制定的重要基石。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》中特意强调，只有坚持宪法至上、党章为本，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，才能进一步保障党内法规的建设工作。2018年，主体发布的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》强调，在贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的基础上，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系。

秉持宪法至上原则，就是要毫不动摇地保障宪法的根本法地位。我国的宪法是中国共产党和人民意志的高度统一，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，宪法是实现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本依据。(1)参见《中华人民共和国宪法》序言的最后一自然段。尊重和保障人权，是秉持宪法至上原则的重中之重。宪法不仅对公民基本权利有专章规定，同时还通过严格约束公权力，即“把权力关进制度的笼子里”的方式进一步保障公民的基本权利。

秉持党章为本的原则，就是要求我们必须坚持以党章为母法，积极与时俱进地修订和完善党内法规，保障党员及其他相关主体权利。在秉持党章为本的原则下，我国已经于2021年修订完善了《中国共产党党员权利保障条例》，未来仍将继续制定和出台相关党内法规，继续规范党员领导干部依法行使权力，以推进党内法规体系的完善。

(二)进一步加强党员权利的保障和救济

对党员权利的重视和保障，是人权保障理念在党内法规中的重要表征。一方面，要提升党组织对党员权利的保障力度。党员权利与一般的公民权利有相似之处，但也存在差异。其重要区别之处便是，党员权利不同于普通公民的权利，党员权利的行使只限于党组织内，不得脱离党组织行使。党章第三十一条，规定了基层党组织对党员权利保障的诸多义务。因此，只有加强对基层党组织的建设，才能使党员权利得到党组织的有效保障。另一方面，还需要进一步完善党员权利的救济，重视对党员权利的物质保障，并与时俱进地扩大党员权利内容。例如，《西班牙共产党党章》就明确了党员的个人信息权，即“党员个人信息只能由西班牙共产党根据现行法律，为了政治活动的正常开展而使用；对该信息的获取、更正、删除都有相关权限要求，要注意党员个人信息的保密”。[17]这些问题的解决，需要秉持宪法至上、党章为本的原则，逐步建构起完备的党内法规体系。

(三)利用新媒体渠道，扩大党内法规宣传平台，推动树立人权保障意识

当前，党内法规宣传工作已经逐渐步入正轨，全国各地都在定期举办党内法规宣传工作。一方面，利用基层党组织开展有关党内法规的学习活动；另一方面，则是面向党外人士和群众开展党内法规宣传工作。《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划(2021—2025年)》专门规定，要扩大党内法规的宣传范围和力度，要求“以党章、准则、条例等为重点，深入学习宣传党内法规，注重党内法规宣传同国家法律宣传的衔接协调。突出学习宣传党章，教育广大党员以党章为根本遵循，尊崇党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章。把学习掌握党内法规作为合格党员的基本要求，列入党组织‘三会一课’内容，在考核党员、干部时注意了解相关情况，促进党内法规学习宣传常态化、制度化”。[18]

新形势下，党内法规除了通过传统方式进行宣传外，还可以通过微信公众号、微博、抖音等自媒体进行文字和短视频类型的宣传，利用各种喜闻乐见的传播形式，让广大党员和群众深入了解党内法规。党内法规中不仅有涉及党员权利保障的内容，还有涉及群众、无党派人士等其他主体的权利保障内容。通过宣传让大家认识到，我们不仅在国家法律层面对人权保障予以重视，在党内法规层面，同样重视人权保障。

进入新时代，人权保障理念已深入植根于党内法规建设，在诸多党内法规中都体现了人权保障思想。凸显人权保障理念，对全面贯彻习近平法治思想，升华党内人权保障意识，提升党内民主，增强党的创造力，监督抑制腐败，永葆党的生命力等都具有推动作用，同时，也有利于彰显我国在国际舞台上的人权大国形象。因此，党内法规建设在未来的道路上，需要继续重视人权保障理念，将人权保障与党内法规建设有机结合，全方位促进依规治党和依法治国，进一步书写中国共产党尊重和保障人权的伟大篇章。