关于行政事业单位内部控制的问题探究

文/王晓飞（赛罕区人力资源和社会保障局）

我国行政事业单位内控建设相对起步较晚，仍然处于探索阶段。为深入推进行政事业单位内控建设，国家相继出台多个政策文件，营造了和谐的政策环境。2015年，国家财政部出台《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，次年出台有关内控基础性评价工作的通知，明确给出内控评价相关要求。2017年，国家财政部再次出台《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》。在多个政策支持下，行政事业单位内控建设效果明显，但仍然存在问题。对行政事业单位而言，有必要立足实际，针对当前内控建设问题进行内控的强化，完善自身内控体系，同时为国家行政体系建设及基层治理水平提升创造条件。

一、内部控制管理概述

简单来说，内部控制管理是一种过程性的管理手段，更是一种长效机制。企事业单位在法律、政策指导下，通过制度设置、计划实施、措施执行等，防范经营管理风险，保护资产安全，提高资金使用率，逐步实现阶段性发展目标，促进长期战略性目标的达成。

根据美国COSO理论框架，完整的内控框架体系包含五个要素：（1）内控环境，这是行政事业单位开展内控工作的重要基础，具体有治理结构、机构设置、权责划分、人资政策、企业文化等；（2）风险评估，行政事业单位基于对当前管理活动开展及内控目标实现中产生的风险的分析评估，制定科学合理的风险应对方案；（3）控制活动，行政事业单位以风险评估结果为参照，采取风险控制措施，实现对风险的有效规避；（4）内部监督，行政事业单位对实际内控建设与实施进行监督检查，并对其有效性进行评价，从而发现内控短板，予以改进；（5）信息与沟通，行政事业单位实时收集、传递内控信息，保证单位内部各部门、单位与外部间的有效信息沟通。

二、行政事业单位加强内部控制的必要性

无论是从国家层面还是单位层面来看，行政事业单位都有必要加强内部控制。国家层面，行政事业单位在内控中制定相应制度，积极贯彻落实《会计法》《新会计准则》等法规条例，体现出依法治国的理念，同时，从财务、预算、资产等多个方面实施国家对单位内控体系建设的多个政策，有利于促进国家行政体系建设、基层治理水平提升。而且，行政事业单位通过完善的内控体系来约束、规范行政权力使用，避免因权力滥用而产生的行政问题，能够树立良好的政府形象。单位层面，行政事业单位以管理信息化系统为依托，构建统一的内控平台，通过对资产、财务等制度的有力整合，增强财务信息的可靠性，并借助共享数据强化考核与监督，确保各项制度规范、严格执行，实现风险的有效规避，从而提高自身管理能力。

三、行政事业单位内部管控存在的问题

（一）组织构架不合理，内控环境缺失

上文提到，内控环境是行政事业单位开展内控工作的重要基础，具体有治理结构、机构设置、权责划分、人资政策、企业文化等。良好的内控环境能够促进内控制度的落实，为后续的风险评估及监督管理奠定坚实基础。但是，不少行政事业单位存在组织构架不合理、内控环境缺失的问题。例如，某行政单位在对外控制报告中表示，成立了内控领导小组与工作小组，并确定了评价、监督部门，然而实际并不存在这些情况，这是组织构架不合理的表现。内控需要由专业化的权威组织来牵头、管理与监督，而不是当作一般工作糊弄了事，这并不利于内控体系建设。再如，不少行政事业单位认识到科学管理的重要性，但对内控的认知有所欠缺，不了解内控目标，不知道如何进行有效的内控制度建设。这既是单位内控意识薄弱的表现，也从侧面反映了单位内控环境的缺失。

（二）内控制度无法落实，缺少有效执行力

内控制度是对单位内控工作的指导，表明了内控管理方法，指出了决策、执行、监督等工作的管控要点。行政事业单位结合实际需求制定好内控制度后，要积极落实，并进行分离管控执行，以保证内控工作的有序开展。但就目前内控建设与执行情况来看，内控制度无法落实、缺少有效执行力的问题普遍存在于行政事业单位。例如，某行政事业单位对制度约束予以高度重视，制定了不少制度执行规定。财务报销方面，各个报销支付业务在正式报销之前必须履行系列程序，一旦报销原始程序不合规定，相关人员有权拒绝报销。但是，实际执行过程中，单位负责人并没有采取分离管控措施分管业务，而分管领导的业务管理参与不足，有很大可能造成主要负责人权力集中的问题。而且，该单位也存在一人兼两职的情况，重要内控职务并不能保证均经过二人以上的专业人员处理，尚未形成岗位部门间的相互牵制。

（三）风险评估机制不健全，风险管控能力较弱

根据财政部相关规范的要求，行政事业单位需要完善风险评估机制。评估过程中，基于单位内控信息的全面收集、处理与分析，深入探索单位层面及业务层面存在的多个内控管理风险，如内控工作组织风险、制度建设风险、关键岗位人员管理风险、会计信息编报风险、预算业务风险、资产管理风险等，形成风险评估报告。但从宏观角度来看，相当一部分行政事业单位的风险评估机制并不健全，整体风险管控能力较弱。例如，某行政事业单位并未设计风险评估机制，思想方面缺乏风险管控意识，对风险的预见与判断不足，制度建设方面没有设定科学的风险目标，风险管控执行方面缺少风险应对措施，并未形成阶段性风险评估报告。

（四）监督管理具有滞后性，缺少合理的监督制度

监督管理能够帮助行政事业单位了解现阶段内控建设与实施的有效性，发现内控短板，从而为下一阶段内控工作的开展提供前期经验。尽管部分行政事业单位认识到内部监督的重要性，并做出相应改变，但实际监督管理工作的开展仍然具有滞后性，缺少合理的监督制度。例如，某行政事业单位设置了专业化的监督部门，定期开展了监督检查工作，并通过内部行政办公系统监督劳动仲裁等案件情况，以促进案件办理及归档，同时拓展了外部监督渠道，如公示投诉举报电话等。但是，该单位没有建立与审计、纪检监督部门联动的监督、考评机制。就权力运行监督而言，该单位并没有针对实际权力行使情况进行定期督查，缺少对现阶段内控工作的意见与建议，从而使得权力运行问题难以及时解决，影响了内控工作的有序开展。

四、强化行政事业单位内部控制的有效措施

（一）优化单位组织构架，营造良好内控环境

行政事业单位根据当前组织架构及人员构成，成立内控领导小组与工作小组，确定内控牵头部门与内控监督部门，同时开展内控专题培训，加深他们对国家内控政策、单位内控制度、内控工作开展情况、内控责任等的认识，从而营造良好的内控环境。领导小组可由单位领导层构成，如党委书记、党委委员等，主要负责组织、协调各项内控工作，挖掘内控风险点，编制风险清单及应急预案，处理内控短板问题；工作小组可由单位管理层构成，如各部门主要负责人，重点梳理实际内控流程，组织各部门学习内控知识，执行内控制度并制定相关要求；牵头部门可由单位办公室人员构成，负责引导内控工作的有序开展，收集、整理内控体系建设中形成的多种材料信息，编写与保存相关资料；监督部门可由财务部人员构成，主要监督内控工作的开展情况，并通过组织内控评价发现可能存在的风险点，形成风险评估报告；内控专题培训方面，实施针对性的培训方案。例如，单位内部对现行内控制度进行了优化整改，但是各部门人员对此并不了解，那么在培训过程中就需要增加这方面的内容。

（二）加强落实内控制度，明确管理职责

行政事业单位充分发挥内控领导小组的领导作用，加强落实内控制度，明确各方管理职责，推进内控工作的有序开展。例如，由内控领导小组定期组织召开内控会议，和各部门主要负责人共同分析内控现状、探讨内控问题，了解单位当前是否存在内控执行不到位的情况，广泛收集各部门的意见及建议，对切实有用的意见或建议予以采纳，并对相关部门或人员进行物质及精神上的奖励，以此激励全体人员参与到内控工作中，提高其内控管理积极性。同时，紧抓内控方案执行、修改、审批等内控关键环节，借助管理信息化系统优势，协调各部门的工作，促进上下级和部门间的沟通交流，合理分配工作，加强不相容岗位职责分离程度。以预算编制及批复为例，牵头部门接受预算编制通知，将其汇报给内控工作小组，而工作小组则将相关信息传达至内控领导小组，领导小组组织召开预算编制会议，向业务部门提出制定预算编制计划表的要求，牵头部门根据该表拟定预算编制草案，交于部门负责人进行初步审核，审核通过后由内控工作小组进行再次审核。多轮审核结束后，内控领导小组审议确定全面预算方案，并报送给地方部门进行审核汇总。

（三）健全风险评估管控机制，强化风控能力

行政事业单位采取多元化方法强化内控领导小组与工作小组、内控牵头与监督部门的内控意识及风险意识，如线下召开内控会议、线上直播讲座等，使其明确单位内部各方面的风险管控点，认识到风险评估机制建设的重要性。同时，坚持内控活动合规、资产安全、及时预防腐败及舞弊行为、会计信息安全、管理效率提升等原则，设定合理的内控目标，在此指导下开展单位及业务两个层面的风险评估工作。单位层面，强调对内控组织构架、制度建设、关键岗位管理、会计信息编报等风险点的评估；业务层面，注重对预算、资产、收支及项目建设管理等风险点的评估。此外，还要重视风险预警与应对，可借助管理信息化系统对已确定的风险点进行实时监控，从风险发生的事前、事中、事后不同阶段入手实施全过程管理，从而强化风控能力。

（四）完善内控监督管理体系，提升管理质量

行政事业单位通过完善内控监督管理体系，减少监督管理的滞后性，并制约监督管理部门的权力使用，让权力运行问题得到有效解决，以保证监督有效，进一步提升单位整体的管理质量。在此过程中，深入了解单位实际发展情况，明确单位权力结构的弊端，对其进行梳理，基于此按照优化后的组织架构层级来设置审批权限，严格杜绝越权审批现象的发生，同时采取制衡策略，使各部门、各岗位人员形成相互制约。值得注意的是，审计是内控监督要素的重要体现，其主要目的在于检查风险管理、内控执行的合理性，内控与内部审计互动共进，有利于增强内控效果。因此，行政事业单位还需要健全内部审计制度，制定阶段性的内部审计方案，将审计贯穿至内控全过程中，及时分析处理单位内控管理风险。另外，也可拓展外部监督渠道，通过内外监督的有效结合，促进内部监督体系的完善。例如，以微信公众号为平台搭建监督平台，定期公布单位内控成果，让社会各界人士对单位经营管理情况予以监督。

五、结束语

综上所述，内部控制作为一种管理手段和长效机制，对行政事业单位发展及国家治理有重要意义。行政事业单位加强内部控制，一方面有利于提高自身管理能力，另一方面有利于树立积极的政府形象，促进国家行政体系建设、基层治理水平提升。然而，现阶段行政事业单位内控中仍然存在诸多问题，具体有组织架构不合理，内控环境缺失；内控制度无法落实，缺少有效执行力；风险评估机制不健全，风险管控能力较弱；监督管理具有滞后性，缺少合理监督制度。针对这些问题，行政事业单位有必要优化单位组织结构，营造良好内控环境，并加强落实内控制度，明确管理职责，同时注意健全风险评估管控机制，强化风控能力，进一步完善内控监督体系，提升管理质量。