职业农民制度改革试点工作的几点思考——以西昌市为例

曾溢曦，张显会，胡刚焕，龙 政

（西昌市农业农村局，四川 西昌 615000）

西昌市辖25个乡镇（街道办事处），总人口95.5万人。2020年统计，全市农村人口26.2万人，其中从事农业生产的有20.1万人，占从业人员总数的77%。农民人均收入达2.134 6万元。为认真贯彻习近平总书记关于建立职业农民制度，打造一支爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民队伍的重要指示精神，四川省于2020年启动深化职业农民制度改革试点工作，西昌市被列为15个试点县之一。主要任务是聚焦有较强带动作用家庭农场主开展试点工作，用2年时间实现10%以上村民小组有至少1名家庭农场主纳入职业农民制度试点，通过试点构建家庭农场主的教育培训、资格条件、职称评定、生产扶持、农技支撑、风险防控、社会保障和退养制度体系，基本探索形成职业农民制度政策框架和工作机制。2 a共遴选180名家庭农场主进行试点。省级财政资金下达640万元。西昌市于2020年5月及时制定试点工作方案并开展试点。通过2 a的试点，试点对象积极性提高、生产发展动力更足，荣誉感倍增，活跃在农村广阔天地，示范带动作用正浸润在现代农业发展和乡村振兴战略实施中。

1 初步成效

1.1 遴选出试点对象

结合产业发展遴选出有一定典型性、代表性的试点对象188名(其中退出6名）：其中家庭农场主138名、农场主要成员7名，专业合作社骨干（种植大户）37名。

（1）年龄结构：30岁以下20人，31～40岁59人，41～50岁87人，50岁以上16人，最大年龄54岁。

（2）学历结构：本科11人，大专49人，高中或中专88人，初中34人（其中23人有初级技术职称）。

（3）农村实用技术职称：获得者共23人，其中高级4人，中级7人，初级12人。

（4）新型职业农民称号：获得称号者共182人，其中中级称号12人，初级称号170人。

（5）城镇职工基本养老保险：47人已购买，共享受补贴20余万元。

（6）培训学习情况：参加过高素质农民培育项目培训的有49人，其他培训的有31人。

（7）家庭农场创办：145个。

（8）生产扶持：给予43户生产建设补助256万元。

（9）产业分布：经果类90人，蔬菜类40人，粮食类4人，水产养殖7人，畜禽养殖20人，种养结合21人。

1.2 初步搭建制度体系框架

制定形成以下试行办法：

（1）《西昌市职业农民制度改革试点对象遴选条件及遴选程序》。

（2）《西昌市新型职业农民认定管理实施办法（试行）》。

（3）《西昌市职业农民制度改革生产扶持补贴及验收办法（试行）》。

（4）《西昌市深化职业农民制度改革试点工作社会保障补贴办法（试行）》（鼓励试点对象购买城镇职工基本养老保险，按新型职业农民称号等级初级、中级、高级分别补贴4 000元/人年、6 000元/人年和 8 000元/人年）。

（5）《西昌市职业农民年度考核办法（试行）（考核标准）》。

1.3 运行机制初步形成

（1）组织领导方面

市级成立试点工作协调领导小组，在25个乡镇（街道）农业农村综合服务中心明确专人负责，形成以市为中心、乡镇为纽带和村两委为基础的三级联动机制。明确了工作领导小组办公室及专家组人员和职责。

（2）职业农民管理方面

初步构建“一年一考核一补贴”和动态管理（严进宽出，退出机制）管理模式，采取专项管理，从生产经营、能力提升多方面实施考核管理。考核合格作为社会保障、生产扶持等政策的扶持前提。

（3）强化考核管理

将试点工作分别纳入2020年、2021年西昌市“人才重点任务”目督考核，对实施部门、乡镇进行专项考核。

2 具体做法

2.1 制定遴选标准

经过前期摸底，结合产业发展、省厅实施意见、《西昌市现代农户家庭农场市级示范场评定办法》及285名候选人基本信息综合分析，制定遴选条件。按照自愿申报、村组推荐和乡镇初审及市局评议的程序开展遴选。

2.2 开展资格认定

根据省厅认定管理暂行办法修订形成《西昌市新型职业农民认定管理实施办法（试行）》，一是对2019年获得新型职业农民称号的人员进行资格确认，二是对新列入的人员进行认定评议。

2.3 实施考核管理

按“一年一考核一补贴”管理原则，制定《西昌市职业农民试点对象考核标准》，采取日常监督与年度考核相结合的方式进行考核管理。年度考核通过市级全覆盖入户走访、个人述职和乡村评价三者结合综合确定考核等级（优秀、合格、基本合格和不合格4个等级）。合格及以上者享受社会保障补贴、教育培训及生产扶持等，优秀者另奖励1 500元。

2.4 强化指导培训

一是普及性宣传指导。优先向试点对象发放主导产业生产技术规程等手册、技术资料；通过入户走访和微信群等信息平台，优先帮助指导和解决生产发展中的问题，宣传农业法律法规及指导如何规范财务管理等，促进试点对象更新生产经营管理理念和方式，提升职业化水平。二是开展专项技能培训。选送49人参加省、州级新型职业农民培训基地举办的15 d以上的农业产业领军人、职业经理人及新型经营主体带头人等专项培训班学习。

2.5 规范生产扶持

依据中央、省级项目资金管理要求，制定生产扶持补贴标准、方向及申报和验收程序等，组织专家组深入实际进行可行性建设考察，综合研定补贴方向和资金，扶优扶强。已向43户补贴256万元（每户2～10万元），还将投入210万元补贴。

2.6 社会保障补贴

鼓励试点对象购买城镇职工基本养老保险，一经考核合格即按新型职业农民称号等级初级、中级、高级，分别补贴4 000元/人年、6 000元/人年和8 000元/人年。已补贴47人，资金20余万元。

2.7 申请后续资金

为充分调动和稳定试点对象的积极性，切实发挥示范引领作用，市政府批准同意，持续7 a（不含试点年度），每年从市级财政中提供100万元资金用于考核管理和城镇职业养老保险购买补贴。

3 存在问题

职业农民制度建立涉及面较宽，政策性较强，特别是在制度、政策的系统性、精准性和相互衔接以及培育实效等方面存在不少问题。

3.1 遴选标准精准度不够高，操作性不够强

一是学历和年龄成为影响遴选的重要因素。从业人员年龄偏大、学历不高（初中生及以下较多），遴选难度较大。已遴选试点对象学历达到高中及以上的占81%，从目前我市农村实用人才来看，2019年获新型职业农民称号的有1 873人，初中及以下1 221人，占65%；有农村实用技术职称1 716人，初中文化961人，占56%。面对全市农业从业生产者，文化初中及以下的占比会更大；年龄方面，初中文化大多集中在50岁左右，若试点条件控制在50岁，遴选难度加大。若高于55岁，从社会保障养老政策来看，购买社保的积极性不会太高。二是遴选标准主要从年龄、文化程度、生产经营年限、规模、技能水平能力和示范带动性等方面制定，但执行中存在学历遗失无法查证、技能水平和生产经营年限支撑依据缺乏与人为评价较多等问题。

3.2 扶持政策吸引度不够，农户认识有限，参与度不够高

一是扶持政策涉及面不宽，补贴标准不高。仅在养老保险、生产扶持和教育培训等方面建立初步制度并落实，特别是社保补贴标准还比较低；二是农户小农意识较重，思想局限，对职业农民制度建立重要性和深远意义认识不到位，大多仅停留在争取资金扶持意识，对管理要求理解不够，怕麻烦，积极性、稳定性不足，先后有10人自愿退出。

3.3 教育培训资源选择受限，不利于推动人才培训

受教育资源和管理方式制约，教育培训主要依托本地院校和民办机构，拓展种（养）植思路、提升综合能力和提高生产能力方式亟待转变。

3.4 管理方式较单一，难度大，政策兑现责任重

国家资金和扶持政策必须在规范管理和监督下才能兑现。这就要求务必建立专门管理机构、配套工作经费来履职，并建立健全各项管理制度。为确保试点扶持政策如实兑现，我市对182户试点对象进行全覆盖入户检查考核，专门租用1辆车辆，每天派出考核人员5名，近2个月时间才基本完成，工作量巨大。在考核方式上仅采取现场考核、市乡村综合考核结合的方式，评价不够精准，方式也较单一。

3.5 有限的经费保障难以建立长效机制

目前，省级试点经费仅支持2 a，虽本级财政给予每年100万元的支持资金，但支持力度有限，农民基数较大，一旦扶持政策种类增多，标准提高，地方财政捉襟见肘，将不堪重负。

3.6 试点对象数量少，产业结构分布不均衡

目前，培育182名职业农民仅占全市农业生产人数的0.09%；受种植农户趋利性影响，产业主要集中于葡萄、蔬菜等经作类，粮食、畜牧养殖产业对象较少，主导产业生产发展引领作用不足。

4 思考建议

建立职业农民制度意义重大，作用深远。做好顶层设计、规划，完善机制、创新方式，在深度上下功夫，在成效上求突破势在必行。

4.1 提高认识，强化职业农民发展规划设计

各级党委政府和业务部门务必提高职业农民发展重要性认识，将其纳入乡村战略实施重要工作内容，制定培育建设规划，立足于全面培养、整体优化和重点扶持，实现建立1支数量适当、结构合理和素质优良的职业农民队伍。

4.2 进一步调整优化遴选条件，严把入口关

加大对现有农业从业人员年龄、文化程度、产业特点和技能水平等的调查和扶持政策分析，制定适宜本地实际，动静结合、精准度较高和操作性更强的职业农民标准，把好培育入口关。

4.3 推动职业农民支持由资金补贴向综合扶持转变，提高吸引度

以社会保障、生产扶持、能力提升、风险防控和人才使用等为重点进一步进行探索研究，逐步构建系统、全面的职业农民建设发展制度体系，将其纳入地方人才发展管理和资金支持范畴。加大政策资金扶持力度，构建财政、土地、金融和技术等系统性综合扶持体系。设立培育专项扶持资金，向现有新增的强农惠农资金和涉农项目向职业农民倾斜。加强土地承包管理，引导农村承包土地向职业农民流转。创新信贷品种，简化信贷手续，给予利率优惠。突出指导职业农民推广应用先进适用农业新技术、新品种和新模式，开展标准化生产。

4.4 推动职业农民由“知识培训”向“人才培育”转变

注重从“培训”到“培育”创新，实施人才培育工程，从政治素质、职业道德、专业技能和经营管理等全方位提升。注重全过程和跟进式培育。加强在线教育培训、技术指导和认定管理等互联网远程化建设，实现从传统培训到现代化、信息化和数字化多方位培育的创新。

4.5 进一步健全完善考核运行机制

因地制宜建立健全生产建设发展综合考核标准和奖优汰劣动态管理制度，采取日常监督和年终考核相结合、抽查考查与基层考核推荐相结合、自我评价和社会评价相结合等多种考核管理方式，全面、客观、公正地反映职业农民生产发展、能力提升及示范带动等良好职业形象，为兑现政策扶持提供依据。

4.6 加大职业农民发展重要性和先进典型宣传

通过多种渠道、采取多种方式，宣传职业农民制度建立重要性和各种扶持政策，坚持把正在从事或真正愿意从事农业规模化生产经营的家庭农场主、农民合作社负责人、返乡创业大学生、返乡创业农民工及种养大户等当做培育对象，让广大试点对象有更全面的了解，增强农民职业化信心，加大试点工作效应和优秀试点对象、事例宣传报道，营造良好的职业农民制度建设工作氛围。