地方预算绩效管理改革探究

2022-11-23王艳唐山市财政局

品牌研究 2022年3期

文/王艳（唐山市财政局）

在当前国际国内形势严峻复杂，叠加减税降费等因素背景下，国内财政收支矛盾日益突出，全面实施预算绩效管理,更好地提高项目资金的使用质量和使用效益，缓解财政压力，已经成为社会经济发展的必然趋势。2018年9月，中共中央、国务院下发有关意见，标志着我国预算绩效管理的全面改革正式启动。

2019年，按照中央和省级文件精神，某市按照分类探索，重点突破的原则，以绩效预算管理的体系建设为切入点，开始着手建设“五方位管理体系”的改革新模式，助推当地经济社会的高质量发展。

一、建设“五方位管理体系”地方模式

2019年，按照中央和省级有关文件精神，某市结合本地实际，开始着手建设预算绩效的“五方位管理体系”。2020年底，“五方位管理体系”的预算绩效管理改革经验入选该市市委改革办“2020年**市拟复制推广的十大改革创新经验”，预算绩效管理水平纳入全市高质量发展综合绩效考评体系，某市预算绩效管理改革正向更广范围、更深层次进行拓展。

（一）完善制度建设

一是加强制度建设。出台了市级关于预算绩效管理实施意见的纲领性文件，同时印发了有关工作方案，作为全市预算绩效管理的行动指南。先后制定了涵盖事前评估、事中监控、事后评价等12个辅助性文件，不断完善“1+1+N”政策制度体系。二是加强组织保障。成立了专门的领导小组，由市直各有关部门的局长、副局长任组长、副组长，挑选各方面工作人员和专家担任成员，形成多方环节有效协调联动的办事机构，为预算绩效改革的推进提供了强有力的领导保障。三是加强人才吸引。加强业务引导和培训，建立绩效管理智库，吸引周边地区26家第三方机构、60余位专家，参与到地方的绩效管理改革中来，不断丰富人才支撑。

（二）构建指标体系

一是构建体系框架。按照“依据充分、层次分明、讲求绩效”的原则，建立了适合本地实际的指标体系框架，其中囊括共性和个性指标共3000余条，供部门选择，将“填空题”变为“选择题”，有效提高了部门的工作效率。二是细化指标、量化标准。

对绩效指标的各个信息项进行细化，便于部门操作；同时采用定量和定性评价相结合的方式，对指标赋值，优先采用定量指标，确保了评价结果的客观公正。

（三）打造闭环管理

首先，加强前置审核关。一是部门评估。在预算编制过程中，全市66个市直部门预算项目全部编制事前绩效评估报告，由部门审核把关，出具评估意见。二是财政重点评估。对市委、市政府确定的重点项目，由财政组织专家进行评估，根据评估结果提出预算安排建议，确保市委、市政府重大项目有效落实。三是多方联审。对于社会关注的重点民生项目，由人大代表、政协委员和审计专家等组成评估小组，开展项目评估，提升重点民生项目预算安排的科学性和合理性。经统计，已进行多方联审的评估项目为57个，累计资金30.1亿元，累计核减资金5.1亿元，审减率达17%。

其次，严控事中执行关。引入“预警—调整”机制，以6月底和9月底为监控时点，开展两次绩效重点监控。对6月份结果差的，进行预警提示，督促部门整改落实；对9月份结果差的，建议调减相关项目预算规模，避免资金沉淀浪费。

通过监控，对个别部门预算执行偏离度较大的，及时予以了纠偏；列入预算调整取消项目的有54项，削减项目金额5.9亿元。

最后，做好评价效果关。一是扩展评价方式。采取“自评+重点评价”相结合的方式，开展事后评价工作。部门自评覆盖所有部门和所有项目，重点评价覆盖生态环境、产业转型升级、扶贫资金等重点领域，资金合计42.3亿元。二是建立抽查机制。自评结束后，按照随机抽查和重点检查相结合的方式，对 10个部门开展自评抽查工作，资金合计1.8亿元，抽查比例为15.2%。三是强化问题整改。建立问题整改责任制，将抽查发现的问题，及时反馈给相关部门，并落实到具体责任人和完成期限，加强问题整改工作的监督检查。

（四）强化结果应用

以评价为主线，坚持问题导向、结果导向，将评价结果作为安排预算的重要参考，着力解决资金闲置沉淀、预算安排零散、奖补均等化等突出问题。一是实行财政后补助。调整奖补类项目当年安排预算的方式，实行压年安排。2020年，将技术创新引导专项计划、重大科技成果转化等项目预算方式调整为财政后补助，当年节省财政资金3500万元。二是整合同质项目。对不同部门间相同项目、同一部门内部用途相近的不同项目进行整合，发挥财政资金聚力增效的作用，有效解决了项目执行中资金差异化需求问题。三是实行差异化补贴。调整单一的补助政策，根据企业规模和所处的发展阶段，实施差异化补助。

（五）夯实绩效监督

注重预算绩效，强化执行监督，形成线上线下、政府与社会协调联动的绩效监督体系，发挥激励约束作用，推动绩效管理向纵深推进。一是强化社会监督。将绩效信息和评价结果在政府和部门网站上公开，接受社会的广泛监督。二是实施机构监督。聘请第三方机构参与预算项目的评价和监督，规范工作程序，完善监督机制，加强对第三方评价的监督和考核。三是加强政府监督。充分发挥人大、审计等部门的职能作用，加强政府监督，督导部门及时整改审查出的问题和意见，落实监督结果。

二、多措并举确保地方改革纵深推进

（一）明确责任分工

一是加强市级协调配合。按照“财政统筹，部门实施，协调联动”的原则，市级成立以市财政局主要负责同志为组长、各部门作为成员的工作专班，负责组织、指导、协调改革经验的复制推广工作。加强成员单位的沟通配合，实现预算绩效管理覆盖部门所有预算。二是强化县区工作调度。要求县区财政部门组建工作专班，明确班子成员具体负责，并将预算绩效管理纳入年度重点改革任务予以推进，确保地区改革延伸到基层。

（二）统一工作范本

聚焦预算绩效管理的关键环节，全面梳理业务流程和工作任务，编制了某市《预算绩效管理推广工作范本》，涵盖了财政资金预算绩效编制、监控、评价和应用等环节，着力促进预算和绩效管理的全面融合。

一是明确职责和业务流程。《工作范本》全面界定了财政和部门的工作职责，对重点环节设计了业务流程图，使预算绩效管理工作井然有序。二是注重全过程管理。在管理环节上，按照总分关系，分为预算绩效管理、事前评估、目标管理、事中监控、事后评价、文本管理、结果应用和第三方机构管理等8个环节，强化结果应用，打造闭环管理。三是强调统一性。对预算绩效管理的关键环节，设计了统一的报告和报表模板，规范了绩效填报的范围、内容和格式等，极大地增强了可操作性。

（三）强化监督问效

一是开展业务考核。根据绩效管理内容，逐项制定工作完成标准，不断提升管理水平。实施“日常考核+年度考核”相结合的方式，及时跟踪18个县区预算绩效管理工作的进展情况。二是组织结对子帮扶。开展预算绩效管理强县带弱县的一对一帮扶活动，帮助弱县打基础、建机制、补短板，并将结对子帮扶情况纳入考核内容，激发团队的干事热情。三是树立典型标杆。

通过考核，挖掘工作典型，在全市范围内树立标杆，组织学习推广，形成对标赶超的浓厚氛围。

三、当前地方改革实践面临的主要问题

经过一年来的积极探索，某市绝大多数县区和部门都能按照要求，开展全过程绩效管理工作，工作内容和工作质量与上年相比，均有较大提升，但很多方面还存在实际问题。

（一）县区推进进度参差不齐

由于县区主要领导对预算绩效管理的认识程度不同，个别县区还存在“重资金、轻绩效”的意识，加之人员配备不足，未单独成立专门的业务部门，对预算绩效管理工作的推进力度有待加强，全市一盘棋的局面还未真正形成。

（二）经费保障机制尚未建立

中央和省级文件规定，在绩效评估和评价环节，可引入第三方机构参与绩效管理。但“使用第三方机构的费用由谁出”的问题并没有明确，从中央到地方也没有建立相应的预算保障机制。

特别是个别县区由于财力紧张，没有安排专项经费用于绩效管理，直接制约了管理工作的有效推进。

（三）评价结果应用不够紧密

评价结果仍停留在反映情况、找出问题、提出建议的层面，评价结果的有效应用尚未真正形成，与地方年度预算安排存在脱节的情况，预算管理和绩效管理一体化的模式尚未有效建立，绩效评价的作用尚未充分发挥。

（四）第三方市场亟待规范

从目前情况看，从事绩效管理的第三方主体有会计师事务所、咨询机构、造价机构等多种机构，由于缺乏统一的市场准入和取费标准，造成市场鱼龙混杂，亟待规范；同时，上述机构从业人员的业务水平也参差不齐，直接影响到绩效评价报告的专业性和评价报告的质量，业务水平有待提高。

四、地方预算绩效管理改革的对策思考

（一）压实责任，高位推动

地方政府要对全面实施预算绩效管理的工作高度重视，强化部门和县区主体责任，将预算绩效管理纳入年度工作考核目标，不断加大此项工作的考核分值权重。建立部门和县区考核通报机制，实施奖优罚劣，充分调动各部门和各县区推进预算绩效管理改革的积极性。

（二）完善机制，保障落实

建立预算绩效管理预算保障机制，确保改革任务有效落实。一是完善转移支付制度。中央和省级在考核的基础上，可以探索建立针对预算绩效管理方面的转移支付制度。根据考核等次，实施不同的奖补标准，加大对绩效好的地区转移支付资金倾斜力度，保障工作经费有效落实。二是建立本级配套制度。在中央和省级转移支付基础上，要求本级按照比例进行配套，形成预算安排，并将此项内容纳入考核体系。对本级无配套或配套比例达不到要求的，下一年度转移支付不安排或少安排。

（三）实施挂钩，倒逼管理

加强评价结果的应用，硬化“三个挂钩”机制。一是与资金挂钩。对于同级部门，将绩效评价结果与下年度的预算安排挂钩，实施奖优罚劣。二是与考核挂钩。将绩效管理纳入干部选拔任用考核内容，作为干部升迁重用的重要依据。不断加大分值权重，对绩效管理差的，实施“一票否决”。三是与责任挂钩。部门是预算绩效管理的责任主体，将考核结果与管理责任挂钩，对结果较差的，启动追责问责，倒逼领导干部提高重视程度，激发工作热情。