新时期提升基层财政资金管理效率的有效策略

文/许冬青（淮南市财政局）

一、引言

基层财政资金为基层地方政权的正常运转、经济的发展做出了重要贡献，财政资金的使用效率一方面直接关系着当地经济效益的高低，另一方面直接决定着地方社会效益。然而目前在部分基层单位中财政资金的管理面临着一些问题，单一的财政资金管控模式已经无法解决对财政资金使用提出的要求，财政资金使用效率低下已经成为共性问题，特别是有的乡镇基层在财政资金管理中还存在资金不到位、使用不平衡的问题。一直以来我国政府都高度关注基层的建设与发展，为了促进基层发展投入了大量的财政资金，并且结合我国的国情和各地方的经济发展状况，颁布了相关支持基层发展的利好政策，以此来全面推动基层的建设和经济发展。加强对基层财政资金的管理能够确保财政资金的合理使用，确保各项政策的真正落地。因此，各基层单位必须从内部着手，加强对财政资金的管理。然而基层财政资金在实际管理过程中仍存在着一系列问题，只有加大对基层财政资金的管理力度，才能有效解决财政资金使用中存在的短板问题。本文将结合工作实践，就如何提升基层财政资金管理效率，提出一些思考和建议。

二、相关概念辨析

（一）财政资金

财政资金主要是以国家财政为主体的预算资金，也就是各级政府的财政收支、国债资金以及其他财政性资金。税收、非税收入、财政专户资金、社会保险金是财政资金的主要来源。

（二）财政资金管理

财政资金管理主要是指财政资金在收入或支出的过程中，在合规合法的基本前提下，实现对财政资金的编制、使用、分配、控制、监督以及考核的全过程，使财政资金能够按照预先设定的目标来完成。各地方政府在对财政资金进行管理的过程中所要思考的因素较多，经济的快速发展使得国家财政资金在各方面的投入都不断增加，如：城乡社区的基本建设、各乡镇的扶贫项目、教育文化科技方面的支出等，如果财政资金分配不均衡，很可能导致项目无法顺利实施，然而资金分配过多又有可能出现虚报金额、公款私用以及各种贪腐现象的发生。因此，对财政资金的管理直接关系到国计民生，稍有不慎很可能影响当地政府的管理效率、经济社会的长远发展。

（三）财政资金管理制度的基本特征

财政国库管理体制改革的深入推进是在汲取了国际经验，并且与我国的实际国情密切融合后才正式实施的，设立了专门的国库单一账户体系。经过多年的实践与发展，财政国库管理体制在理论层面、实践层面的特征逐渐凸显出来，具体而言可以从如下三方面表述：

1.国库集中支付制度

这项制度的重点就在于国库统一管理这一特征，即：无论在何种情况下都统一控制与管理财政资金的活动。例如：对预算分配、资金拨付等均已经实现了统一控制与管理。一般而言，主要是通过国库这一重要环节完成支付活动，不同部门的资金和预算统一存放在国库中，但是，这些资金分别归属于不同的部门，只是支付方式发生了变化。

2.国库单一账户制度

这项制度主要是指政府部门在指定的账户或者是财政专户中投入所有的财政资金，所有款项的拨发都是通过这一单一的账户完成。越来越多的国家和地区都是通过这种单一的账户制度来完成，这一制度的优势主要体现在：国库直接向商家支付款项，财政可以从整体上对资金进行统一调配。

3.国库集中支付制度

从性质上看，这种制度与国库单一账户制度基本相同，同样是强调必须将财政资金存放于国库制定的账户中，更进一步强调，资金的拨付、收缴等必须在国库账户中统一完成。目前，越来越多处于市场经济环境中的国家和地区采用这种制度。

三、基层财政资金管理的重要性与挑战

（一）基层财政资金管理的重要性

基层部门是我国财政管理系统中的最基础环节，是财政系统的最末端。加强对基层财政资金的管理，主要是为了确保国家财政措施能够得到有效实施、使基层财政资金得以有效运用。随着我国近年来经济社会的全面发展，加强基层财政资金管理体系的构建已经成为全面推进社会主义基层工作建设中至关重要的环节。特别是在我国农村，财政资金管理效率的提升已经成为支农惠农财政政策有效落实的基础，是全面推动我国新农村建设与发展、提高农民生活水平的基础保障。因此，尽快完善基层财政资金管理体系、提升基层财政资金管理效率对全面促进我国城乡统筹发展工作的深入实施、落实民生政策、实现中央强农惠农政策的落地有着极为重要的现实意义和作用。

针对在基层财政资金管理实践中存在的种种弊病和问题，基层单位必须有针对性地构建一套切实可行的、科学的财政资金管理措施，从根本上纠正存在的问题，为全面提升财政资金管理效率保驾护航。

（二）基层财政资金管理面临的挑战

科学而规范化的管理方式为基层财政资金的管理明确了未来的方向。近年来，我国基层单位的财政资金管理水平从整体上得到有效提升，但是，潜藏其中的问题还较多，并且逐渐显现出来。例如：从根本上摒弃了在预算编制方面存在的过分依赖分配基础的问题，使得财政资金的使用效率与问责机制实现了深层次的契合；有的基层单位较为重视财政资金的分配，忽视了财政资金的管理，缺乏有力的监督。因此，在新的经济环境下，必须尽快转变观念，从思想上认识到财政资金管理的重要性，加大对财政资金的全过程监督与管理的力度，在搭建完善的、科学的基层财政资金管理体系的基础上提升财政资金的使用效率。

四、基层财政资金管理中存在的问题

（一）分配方案和发展规划很难实现协调与统一

从目前基层财政资金的整体规划与拨付情况来分析，大多数情况下是对已经确定的项目进行预算支出的拨付，个别情况下会出现项目需要根据具体的需求进行资金的拨付。例如：某行政村在制定中长期规划时应该结合项目在实施建设中存在的短板、自身所拥有的资源优势、实际情况等影响因素，该行政村结合实际建立了本村的项目数据库，并向上级部门做了汇报，然而在具体的实际工作中，并未积极申报项目的具体情况。这种情况就很容易陷入部门资金不足时无法继续实施项目的困境。

再例如：某基层事业单位实际的规划与下拨的资金之间存在较大差距，建设的项目并不多，但是上级财政拨款的数额较大，导致在项目的开发中出现了严重的资金浪费与流失现象；某行政村的环境由于基础设施的建设与发展而产生了明显变化和改善，但是在一些项目的实施过程中，占用了农村的耕地，土地和资金流失问题严重。

（二）预算管理还存在问题

目前我国大部分基层事业单位的预算编制较为及时，均能根据上级提出的时间阶段要求完成预算编制，有的还能提前报送。但是基层事业单位的预算编制缺乏准确性与完整性，基本都是根据上一年度的预算数额，按照增加10%左右的数额来填报完成的。在项目的支出上也存在一定的随意性，缺乏有效的规划，并未从根本上真正实施零基预算，导致在后期的实施过程中临时追加预算。例如：某县的财政局在预算编制中的问题主要表现在：年初的部门预算与实际支出存在着较大差异，对预算经常进行调整；并未将历年预算的追加项目纳入年初的部门预算中进行统一管理，部门决算远远超过了年初的预算；当年的预算收入中并未包含所有收入，如：附属单位的收入、房屋租赁收入，并且这些收入没有根据相关法律法规的要求及时上缴国库，而是滞留在非税收汇缴账户中；为了图方便、省事，预算编制时并未收纳专项收入，导致在后期不得不进行追加；以前年度的结转结余资金也并未纳入预算管理中，单位的真实收支情况并未得到全面、真实、客观的反映。

（三）缺乏完善的财政资金管理制度

国家非常关注基层财政资金的管理效率，加强并尽快提升基层财政资金的管控对从整体上对财政资源的管理有着极为重要的意义。财政资金管理的完善需要财政资金管理制度做支撑，这样才能确保财政资金的合理使用。然而在日常财政资金的管控中，在财政资金管理制度的建设上还缺乏完善性，导致资金在管理过程中问题百出。例如：基层财政资金的管理是建立在相关的财政制度基础之上，科学而完善的财政资金管理制度是保证财政资金管理工作效率提升的重要基石，是实现财政资金规范化使用的重要保障。但是某基层单位在财政资金的管理中，由于缺乏制度的规范和保障，该基层单位财政资金管理人员安全意识薄弱，工作态度不积极，存在一定的随意行为，最终导致该基层单位财政资金管理工作效率和质量不高。再例如：某基层单位在财政资金的管理中虽然建立了财政资金管理制度，但是由于各个资金监管部门之间尚未形成良好的协调机制，使得财政资金在管理的过程中出现了漏洞，国家财政制度和政策也无法真正落实到位。

（四）基层财政管理人员的综合素养有待提升

财政资金使用的有效性、管理的高效性与基层财政管理人员的综合素养密切相关，从目前我国基层财政管理人员的现状来看，专业化人才、高端人才明显不足，这也为财政资金的管理带来了困难。有的基层事业单位中的财政资金管理人员实践经验不足，缺乏项目管理经验，例如：在某行政村的财政资金管理中，相关人员在扶贫项目、住房改善项目、农业援助项目等方面缺乏经验，导致财政资金规划受到严重影响，出现了财政资金使用不当、资源浪费现象明显的问题。因此，要想从根本上提升基层财政资金管理效率，就必须对基层财政管理人员提出更高的要求，不仅要求他们掌握相关的理论知识，还必须具有丰富的资金管理经验。

五、新时期全面提升基层财政资金管理效率的有效策略

（一）全面提升分配方案与发展规划的协调统一性

基层财政在资金收支出现缺口时必须树立强烈的责任意识。在财政资金管理方面必须根据规划拨付资金，使发展规划与项目相吻合。例如：对于选定的项目应征求单位相关人员的意见并将项目公开，同时按照程序执行；基层事业单位财政资金使用的最终目的是为了实现基层基础设施建设的全面发展，确保广大人民群众的满意度，为广大人民群众谋福利，这也是促进生产力发展的灵魂，一定要确保财政资金取之于民、用之于民。另外，还必须加大对财政资金管理的绩效监控，在进行绩效监控操作时，一定要抓好关键指标的管理，对每个关键目标进行有效的评估。

（二）实施全面预算管理

在实施全面预算管理时，一定要做到预算编制有原则、预算执行有力度、预算评价有效果。

在进行预算编制时，一定要严格遵循勤俭节约、统筹兼顾、量力而行、收支平衡以及讲究绩效的基本原则，依照相关的法律法规进行预算的编制、审批与公开。

例如：基层单位应严格预算编制，提前启动预算编制的时间，使预算编制周期拉长，为后续工作预留充足的时间；在进行预算编制前，要与相关各方进行充分的研究与分析，更加真实地反映出实际需求与财政支持的高度结合；严格按照定员定额的标准完成部门预算基本支出，做到据实核定，不能超标准、超范围安排预算。

再例如：在预算执行过程中，一定要始终坚持先有预算、后有支出的原则，进一步强化预算的约束性，经过批准后的预算不经过法定程序不得随意进行调整。通过全面预算管理的实施，能够进一步加强并规范财政资金的使用和管理，预算的追加要严格按照预算审批流程来办理，从而全面提升财政资金的使用效率。

（三）以制度作保障，加强基层财政资金管理体系的规范化

加强基层财政资金的管理就必须从制度的完善着手，通过财政资金管理制度的不断完善，加强各个资金监管部门的协调与合作，有效地落实基层财政资金管理的相关制度，使基层财政资金管理体系更加规范化、科学化。

另外，在完善的财政资金管理制度引领下，不断加大基层财政资金使用的各个流程监管力度，从项目的立项、启动、实施，一直到项目的竣工验收、结算以及效益的评价等各个流程都得到规范化管理和监督，使财政资金使用管理效率得到提升。基层单位还可以借助现代信息技术等手段建立信息化的资金管理模式，加强资金的内部管理和外部管理，形成基层财政资金的网络化监管，使财政资金管理的透明度不断提升。

（四）提升基层财政资金管理人员的综合素养

为了确保基层财政资金使用效率的提升，除了其他外部条件和影响因素外，还必须加强对财政资金管理人员综合素养的提升。例如：加大对财政资金管理人员的培训力度，使他们能够尽快适应新时期对基层财政资金管理的实践要求；可以利用第三方的优质资源从多方面、多层次组织基层财政资金管理人员参加轮岗和培训，让他们在不断的实践中获得思考和学习的机会；加强对基层财政管理人员的自我教育和价值提升，这也是全面提高财政资金管理人员综合素养的最佳途径。

六、结语

综上所述，各地各级政府必须高度关注基层财政资金管理效率工作，树立全新的财政资金管理意识，在现有的基础上不断建立健全财政资金管理制度，加大对财政资金管理人员的培训力度，为实现基层财政资金管理效率和质量的双提升奠定基础。