制度与治理：提升国家治理效能的宪法逻辑

郑 峥

(郑州大学 法学院，河南 郑州450001)

中国特色社会主义进入新时代，我们党提出坚持依宪治国、依宪执政，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，这是全面依法治国，提升国家治理效能的重要途径。党的十九届四中全会明确提出，要把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。就是说，通过全面依法治国来提升国家治理效能，需要在“制度”和“治理”之间进行，即通过对国家制度体系的法治建构，实现国家治理效能的切实提升。《中华人民共和国宪法》(以下简称宪法)作为国家治理体系和治理能力现代化的总基石，为制度体系和治理效能之间的互联互通提供根本法治支撑。

一、宪法作为制度体系的法治基础，为提升国家治理效能提供基本规范

党的十九届四中全会审议并通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第一次完整论述了坚持和完善中国特色社会主义制度在各方面必须牢牢坚持的根本制度、基本制度和重要制度，深刻阐释了“中国之治”的成功密码在于“中国之制”[1]。正是中国共产党领导中国人民进行“制度之治”，才创造了经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，成就了今日的“中国之治”。

“制度之治”的前提是具备能够覆盖社会各领域的制度体系，这是一切国家治理工作的制度依据。在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的实质内容是，通过构建中国特色社会主义制度体系推进国家治理体系和治理能力现代化，以提升国家治理效能。宪法作为国家根本法和治国安邦总章程居于制度体系的核心地位，是党和国家中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在法治领域的最高体现，反映全体人民的根本利益和共同意志，凝结着中国共产党领导中国人民开辟的中国特色社会主义道路、理论、制度和文化的发展成果，是新时代治国理政的总依据。习近平强调，要依据宪法治国理政，更好地发挥宪法在治国理政中的重要作用，将宪法实施提高到一个新水平[2]10-11。

首先，以宪法为统领的中国特色社会主义法律体系确立了我国的根本制度、基本制度和重要制度，为提升国家治理效能提供规范基础。社会主义制度是中国共产党领导各族人民建立起来的根本制度。宪法总纲第一条明确规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”党的集中统一领导和全面领导制度等构成党的领导制度体系，人民代表大会制度是我国根本政治制度，坚持马克思主义在意识形态领域指导地位、发展社会主义先进文化是文化制度的内容，共建共治共享是社会治理制度，党对人民军队的绝对领导是军事制度等，这些制度在宪法条文中均有体现。我国基本制度主要包括政治、经济、文化和社会生活中的基本制度，如中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本制度；如公有制为主体、多种所有制共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。这些基本制度在宪法中同样具有较为明确的表述。我国重要制度内容较多，涵盖经济、政治、文化、民生、社会治理、生态文明建设、法治体系建设、党的建设等诸多领域，在宪法中基本上都得到了不同程度的体现。个别具体制度虽然没有在宪法规定中予以直接体现，但能够在宪法解释和依宪立法中被涵盖进来[3]。宪法通过为中国特色社会主义制度体系提供法治基础，为提升国家治理效能提供基本规范。

其次，以宪法为统领的中国特色社会主义法律体系，构成中国特色社会主义制度体系的基本规范，是提升国家治理效能的重要基础。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”国家治理的制度体系在一国政治和社会生活中最鲜明的体现是法律制度和法律体系。在现代国家治理中，一切国家制度最终都需要通过国家立法的形式予以呈现，通过国家立法呈现出来的制度，由于具有国家强制力保证其实施，因而更有约束力和稳定性，更能获得较好的实施效果[4]。宪法是国家的根本法，具有最高权威性，其他法律的产生和执行都要以宪法为根据，不得违背宪法和宪法精神。因此，遵守宪法和法律是提升国家治理效能的重要基础。

最后，以宪法为统领的中国特色社会主义法律体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础，也是提升国家治理效能的重要基础。党的十九届四中全会提出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现[5]。国家治理体系和治理能力所需要的法律体系涵盖的范围极其广泛，涉及法治建设的各个环节和领域，包括法律规范体系、法治实施体系、法治保障体系、法治监督体系等诸多内容。以宪法为统领的中国特色社会主义法律体系的内容合理化、程序规范化、运行有效化能够保障国家制度体系得到切实落实，使中国特色社会主义的制度优势转化为治理效能。因此，通过法律体系建设推进国家治理体系和治理能力现代化，与提升国家治理效能之间具有内在一致性。可见，提升国家治理效能的关键是治国理政要全面实现“宪法之治”，正如习近平所强调，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政关键要坚持依宪执政”[2]187。

二、维护宪法权威，能够凝聚制度共识、树立制度权威、坚定制度自信

习近平指出,“宪法是党的主张和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的国家根本法”[2]188。宪法是党和人民制度共识的产物，维护宪法权威能够保障党和人民意志的实现，同时能够凝聚制度共识、树立制度权威、坚定制度自信，从而提升国家治理效能。

第一，维护宪法权威，凝聚制度共识。宪法本身就是制度共识的表现，这种共识不应该只是以静态的文本形式来呈现的，宪法不是制度单纯的“宣言书”或“记录簿”，宪法作为国家治理依据的最高规范，具有强烈的规范效力。这种规范效力集中表现为宪法具有价值整合和观念统一的功能[6]。发挥这些功能是维护宪法权威的重要表现。现代社会具有价值多元化和观念多样化的特征，不同的价值观念和政治主张之间会发生冲突，如果任由各种价值观念自由发展，社会共同体则有被撕裂的危险。维护宪法权威能够整合国家主流的价值观念，促进社会的稳定与合作；规定国家根本制度和道路，能够凝聚制度共识。可见，通过宪法整合价值观念、形成制度体系的过程也是凝聚制度共识的过程。宪法在时代发展中不断与时俱进，不断更新相应内容，将党和人民在不断实践中形成的理论智慧和制度成果确立下来，通过维护宪法权威凝聚制度共识是一个动态过程。因此，宪法不仅是制度共识的规范载体，而且是凝聚制度共识的重要平台，维护宪法权威是凝聚制度共识的重要途径。只有凝聚制度共识，才能促进国家治理体系和治理能力现代化，才能提升国家治理效能。

第二，维护宪法权威，树立制度权威。充分发挥中国特色社会主义制度体系在国家治理中的作用，不能停留在制度共识层面，还要进一步树立制度权威。制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性。我国宪法在深刻总结我国革命、建设和改革实践经验的基础上得以形成和发展，其一经诞生就为社会主义革命和现代化建设提供了根本法治保障。中国特色社会主义进入新时代，宪法构成治国理政的总依据。全面依法治国需要各项制度，各项制度有没有权威的关键和根本是宪法有没有权威。宪法权威得到树立和维护，宪法所规定的根本制度、基本制度和重要制度也就获得了权威，即获得国家根本法和最高法的保障。一方面，宪法通过对相关制度的确认，以宪法权威增进制度权威；另一方面，宪法为制裁违反制度的行为提供根本法依据，从而达到维护制度权威的目的。2018年第五次宪法修订将党的领导载入宪法，在宪法序言确定党的领导地位的基础上提出新的规定，规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这一新的规定增强了党的领导这一领导制度的权威，宪法规定“禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”，这一新的规定自然内在包含“禁止破坏党的领导”的规范要求，从而强化了根本领导制度的权威[7]。现代国家治理主要通过制度来实现，树立制度权威有利于国家治理效能的提升。

第三，维护宪法权威，坚定制度自信。充分发挥中国特色社会主义制度体系在国家治理中的作用，需要把制度共识和制度权威长久保持下去，这就需要把制度共识和制度权威内化为中国人民的制度自信。对中国特色社会主义制度体系的自信是思想文化层面的。宪法为国家治理提供一套规范制度，宪法及其所承载的制度是一个现代国家历史文化不断发展衍化的结果。宪法自诞生之时，就拥有独属于该国的文化特质。中国宪法是中国共产党领导中国人民在革命、建设和改革中探索出来的独特道路、治理模式的法治结晶。维护宪法权威能够体现出对中国特色社会主义道路、理论、制度、文化以及治理模式的自信，是制度自信的根本内容。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入宪法，坚定了中国人民坚持党的领导、坚定不移跟党走的道路自信。习近平新时代中国特色社会主义思想被写入宪法，确立为国家指导思想，彰显了党和人民的理论智慧，进一步坚定了理论自信。道路自信和理论自信要落实在制度自信上才能获得实在性，维护宪法权威也是维护中国特色社会主义制度体系的权威，体现对制度体系的自信。制度自信还可以构成文化自信的重要内容之一，只有在文化层面对中国特色社会主义制度体系保持自信才是稳固的制度自信。自觉维护宪法权威体现制度自信，也是坚定制度自信的重要内容。现代国家治理不仅依靠公共权力部门的积极工作，更需要普通公民的认可与支持，坚定制度自信是提升国家治理效能的重要环节。

三、宪法全面实施保障制度执行，提升国家治理效能

制度共识、制度权威和制度自信的生命力在于制度执行，制度优势转化为治理效能的关键是制度执行。习近平高度重视制度执行，指出各项制度制定了，就要立说立行、严格执行。制度执行与宪法实施存在着内在一致性，党的十九届四中全会强调“将制度优势转化为治理效能”，同时要求“健全保证宪法全面实施的体制机制”。在全面依法治国的实践中，通过宪法全面实施来推动和保障制度执行，是实现国家治理体系和治理能力现代化，提升国家治理效能的必由之路。

第一，提高宪法在国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用，在宪法全面实施中优化制度执行，提升国家治理效能。提升国家治理效能的途径在于国家治理体系和治理能力现代化，在于通过宪法全面实施优化制度执行。因此，宪法全面实施就成为其中最根本的环节。宪法作为坚持和完善中国特色社会主义制度体系的规范基础，是国家治理体系和治理能力现代化的国家根本法依据；宪法在全面实施中凝聚制度共识、树立制度权威、彰显制度优势、坚定制度自信，为系统治理、源头治理、综合治理和依法治理提供国家根本法依据，为提升国家治理效能提供基础性和根本性内容。为此，应当继续在全社会广泛开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法和运用宪法的宣传教育，不断增强社会公众尤其是领导干部的宪法观念和制度意识，不断健全宪法全面实施的体制机制，将宪法全面实施提高到一个新的水平，更好发挥宪法全面实施在国家治理体系和治理能力现代化中的作用，全面提升国家治理效能。

第二，宪法全面实施可以加快中国特色社会主义法治体系建设，营造国家治理体系和治理能力现代化的法治环境，提升国家治理效能。宪法全面实施有利于“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”，是全面依法治国的重大时代课题。以宪法全面实施为统领，党的十九届四中全会要求，要“完善立法体制机制”“健全社会公平正义法治保障制度”“加强对法律实施的监督”。这是加快中国特色社会主义法治体系建设的举措，其中强调法治思维、制度思维。在宪法全面实施中加快中国特色社会主义法治体系建设，有利于营造国家治理体系和治理能力现代化的良好法治环境，有利于提升国家治理效能。通过宪法全面实施提升国家治理效能，内嵌在我们党依法治国、依法执政，依宪治国、依宪执政的逻辑链条中，是国家治理体系和治理能力现代化的根本内容和主要目标。

第三，宪法全面实施可以推动中国特色社会主义根本制度、基本制度和重要制度的执行，促进国家治理体系和治理能力现代化，提升国家治理效能。宪法全面实施是党的十九届四中全会提出的新要求，宪法全面实施在实施主体、实施范围、实施力度、实施方式、实施效果上要求全面性。这种全面性对制度执行的意义集中体现在推动和保障两个方面。在推动作用上，宪法全面实施蕴含制度全面执行，因为只有宪法规定的根本制度、基本制度和重要制度得到全面执行，宪法全面实施才能实现。反过来，只有健全相关体制机制，推动宪法全面实施，才能有力推动国家根本制度、基本制度和重要制度的全面执行。在保障作用上，宪法全面实施要求坚持宪法至上、维护宪法权威、遵守宪法和宪法精神，一切违反宪法和宪法精神的行为都必须予以追究。制度执行同样要求“没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性”，宪法权威和制度权威之间具有密切联系。因此，宪法全面实施在权威维护和责任追究的意义上为制度执行提供法治保障。宪法全面实施内在蕴含中国特色社会主义根本制度、基本制度和重要制度的执行，舍此宪法全面实施将成为一句空话。在宪法全面实施中执行国家制度所达到的结果必然是国家治理体系和治理能力现代化，必然是国家治理效能的提升。

四、结语

全面依法治国、国家治理体系和治理能力现代化是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。其广泛性在于法治改革和建设举措遍布治国理政的各个部门各个领域，其深刻性在于新时代通过法治体系和法治国家建设的全面推进，以完成国家治理体系和治理能力向现代社会转型的历史使命。这种重大转型的目的是，适应当今世界现代国家发展的形势，以及中国特色社会主义进入新时代的要求，解决新时代中国社会主要矛盾，全面建设社会主义现代化国家。实现这些目的需要提升国家治理效能，而转变国家治理方式、提升国家治理效能，则需要始终围绕宪法逻辑这一根本线索而不断展开。中国宪制秩序处于历史变迁之中，从《共同纲领》到五四宪法，再到八二宪法，由宪法实施到宪法全面实施，依据宪法治国理政不断深化，国家治理效能不断提升。中国特色社会主义进入新时代，正在谱写依宪治国、依宪执政新的“中国之治”图景。