司法改革背景下基层法院执行工作的思考——以某市L区人民法院为例

景一博 柳紫琪 张展硕

西藏大学，西藏 拉萨 850000

一、在司法改革背景下民事执行工作取得的成绩

（一）基本解决执行工作中人员配备和物质保障的问题

2016年至2019年最高人民法院在解决“执行难”的工作中，多次要求各级法院执行局工作人员必须达到本单位编制人数的15%以上，并将此项内容作为社科院考核法院解决“执行难”工作的一项重要标准。此背景下，法院执行部门在人员配备上有了极大改善，案多人少的问题在一定程度上得到了解决。最高院在解决“执行难”工作中明确要求法院负责人分管执行工作，对执行工作考核不合格的问题，直接向法院首长问责，这让各级法院更加重视执行工作，使执行工作在人、财、物需求上得到了较好的保障，并使其在质效考核中也得到了一定程度的重视。

（二）规范结案标准和程序

现在，法院对查无可供执行的财产的执行案件可以以终结本次执行程序的方式结案，在发现有被执行人有可供执行财产时可以恢复执行。在“基本解决执行难”的评估考核中对终结本次执行程序案件的认定做出了严格的标准：首先，依托网络查控系统对其名下以登记为要件形式的财产进行核实；其次，通过线下对其可能存在的其他类型财产进行核实；再次，同申请执行人进行第二次约谈工作，告知其前面的执行情况并询问其能否提供新的财产线索；最后，对被执行人采取限制高消费措施，甚至纳入失信名单。综上，穷尽以上执行措施以后才能对该案件终结本次执行程序，使案件的结案标准进一步规范。

（三）建立执行信息化系统

从2016年开始，最高人民法院先后推出了执行办案系统、执行指挥中心系统、中国执行信息公开网，通过加速执行的信息化、智能化建设，极大地节约了执行资源，提高了执行效率。执行查控“总对总”系统由最高院牵头对接了几十家全国性银行，同时对接了交通运输部、民政部、工商系统等相关部门，由各地区法院协调地方性银行、地方不动产登记、自然资源等部门接入查控总系统实现了执行查控点对点定向查控。执行指挥中心系统建立的各级法院协调调度的联络机制，实现了异地执行案件线上委托功能。将涉诉信访案件纳入系统各级督促办理，确保了各级法院指示要求及时落实。

二、现执行工作中存在的问题

（一）执行人员业务素质的不足

执行人员业务素质的不足体现在以下两个方面：

1.法院执行工作核心成员学历不高，由于执行工作有一定的强制性，所以执行工作以前大多由本单位的司法警察负责具体实施。如今，这批人仍然是法院执行工作的主力。这种人员安排方式解决了执行工作中司法警察实施强制执法的威慑性问题，但却无法满足新时代条件下执行工作更专业化、精细化的需求。

2.基层法院司法辅助人员流动速度快，在司法改革背景下，法官遴选采取入额制，规定一个单位的入额法官应占本单位编制的33%左右，这是符合司法审判执行工作本质规律的合理安排。2017年某市L区人民法院开始招聘聘任制书记员，至今执行局书记员已经换了三批，几乎每年更换一批。每来一批新的书记员都要投入一定时间成本去学习和适应执行局的工作，导致执行局年年都是教新人、带新人，长此以往不利于执行工作的顺利开展。

（二）执行信息化建设的不足

近两年最高人民法院推出了执行办案系统，建立了人民法院执行指挥中心、中国执行信息公开网等系统平台。从全国法院执行信息化系统来看，各地的办案系统可能有所不同，但就L区执行办案系统来说，执行办案系统一定程度上为执行工作提供了便利，但也为执行工作增加了负担。比如，最高人民法院为防止发生“抽屉案”在办案系统中为每件案件设置了时间节点，一件执行案件从立案到执结最多可以有37个节点，从执行通知书的制作发出到银行、证券、保险、车辆、不动产等的查控，再到扣押财物的评估、拍卖等等措施，都需要承办人在每个案件系统中一一完成，稍有疏忽就会超期被通报整改。但是系统查控措施反馈的结果存在很大的不准确性，外加系统建设的不全面，很多工作依然要通过线下实地查控、委托异地执行等手段来推进，而通过以上传统执行实施措施执结到位的案件不足10%，这样的信息化建设在一定程度上易出现执行工作形式主义，反而增加执行工作量。

（三）协助执行单位的联动配合问题

2018年在四川、重庆、上海等地的异地执行中，其各单位办事大厅、政府市民服务中心窗口都设有司法工作专柜，专柜工作人员长期办理涉及司法类业务，对相关法规较为了解，操作流程更为熟悉，极大地提高了执行工作效率。而L区除银行外很多单位都没有落实以上配置，需要协助执行时通常得先找人、后排队、再办事，这极大地降低了工作效率。非固定的业务人员不熟悉相关法律法规和业务操作流程，导致拒不协助法院执行工作，甚至对抗法院执行工作的问题屡屡发生，以上种种情况给执行工作的正常开展带来极大的不便。

（四）执行工作未实现全面规范化

执行规范化是指具体案件的执行应该采取哪些执行措施，对穷尽执行措施应有哪些具体的标准和要求等等。比如现阶段针对终结本次执行程序的案件要求通过查控系统线上采取调查以外，还要对被执行人的理财产品、收益类保险、证券、公积金进行线下调查，这项要求虽然明确了调查内容但是对调查的范围没有做出具体规定。就理财产品来说，各家银行都有各种理财产品，为了达到以上要求，承办人则选择就近一家银行调查被执行人的理财产品。这样的调查方式是没有穷尽执行措施的，单独一家银行是无法查控到另一家的理财产品的。在全国法院努力解决执行难的工作中，很多法院都在创新执行措施，加大执行力度。比如对失信被执行人电话设置失信彩铃等，还比如部分法院借助公安技术手段，对被执行人进行定位布控抓捕等等手段，这给法院执行权力的边际带来了挑战，即法院如何在既保障当事人实现法院生效法律文书确定的权益前提下又保障被执行人合法权利的问题。

（五）不合理的绩效考核机制

在司法改革背景下，要求法官的绩效工资的60%分摊到每月工资当中发放，余下40%要在年底考核评级后定级发放。同时要求法院领导必须是员额法官并且必须参与案件的审理，而考核办法是由各法院自行制定的。

就L区法院制定的考核办法来说，为了照顾到院领导的绩效考核达标将全院员额法官办案达标的平均数量定为70件左右，庭室负责人及院领导在此基础上再逐级递减。而70件的平均数远远无法消化全院的收案量，普通员额法官甚至要达到400多件的收案量才能完成工作。而在绩效考核当中办400多件与办70多件案件的绩效考核都属于考核达标，年终绩效工资差距并不大，这让司法改革没有突出以审判为中心的考核。执行工作当中依照以上考核办法，执行局的员额法官可以多少拿到年底绩效工资，而对法官以外的司法辅助人员而言什么补偿都没有，很长一段时间这些司法辅助人员从事着与执行法官相同的工作，这一机制严重影响了司法辅助人员的工作积极性，不利于执行工作高效稳定地开展。

三、进一步解决执行难的思考

（一）要在配足执行力量的基础上配强执行力量

由于执行工作本身的繁杂和直面当事人的种种压力，使得执行局成了大家都不愿去的部门，曾有同事在“基本解决执行难”考核评估工作中被安排到执行局工作，半年内后就以抑郁为由要求调离执行岗位。执行工作是一项具有高度专业化和艺术化的工作，要求敏锐的洞察力和娴熟的执行技巧；执行工作人员的执行判断过程是一个很复杂的过程，这个过程需要运用法律知识和社会经验，涉及各方面的知识，因此十分复杂［1］。要切实解决“执行难”，在配足执行力量的基础上还要配强执行力量，就是要把业务能力强、素质过硬的员额法官配到执行部门。

（二）推进执行裁判和执行实施团队办案模式

民事诉讼中，当事人地位是平等的，法官居中裁判。而执行工作中当事人地位是不平等的，一方申请执行，另一方则被迫接受执行，法律保障申请执行人的权益实现，迫使被执行人履行生效法律文书确定的义务。

在执行部门设置执行裁判团队和执行实施团队也是大多数法院采取的通行做法，很多地方法院多采取裁判团队和实施团队分离工作的模式。这里的分离不是裁判和实施脱钩，而是裁判和实施工作由不同的执行团队去完成，这样做的好处一是在一定程度上化解了案件承办法官直接与当事人直面对抗的矛盾；二是流水化的工作模式一定程度上防止了抽屉案、人情案的发生；三是防止承办法官出现既当裁判员又当运动员且常能“自圆其说”的乱执行行为，规范了执行程序。

（三）推进执行实施的警事化

因为执行实施人员常常会直面执行当事人，故其应该具有外在形象上的威慑力，而普通民事法官不具有这种外在形象和威慑力［2］。

执行实施工作应该向警务化推进。现实的司法实践中，执行法官带着械具、开着警车去执行，显然不是执行法官的职责，也不符合法律规定，与其身份、形象、职权更不相适。如果将执行实施人员的身份变更为司法警察，使执行实施工作警务化，这能增强执行实施的威慑力的同时也能保证实施工作的顺利推进。执行法官立足于执行裁判，不再涉足执行实施，执行实施由具有司法警察身份的警察承担，也有利于执行执法行为的规范化，这是从形式到实质上的审执分立。

（四）推进高效的智能信息化建设

现行的数字化法院办案系统，将所有的司法案件纳入司法统计监管，在司法公开、审判监督等方面起到了积极作用，有效解决了司法案件在体系外恶性循环的不良局面。执行办案系统对接了执行查控系统、失信惩戒系统、执行指挥中心系统，并还在不断建设完善中。这让执行工作非常依赖执行办案系统，办案系统的不稳定和瘫痪直接导致执行工作无法正常开展。另外办案系统的开发升级应该紧密结合法律程序和执行办案需求，比如执行办案系统完全可以做到根据执行立案的信息自动生成完整的执行通知书和财产报告令，但是实际工作中每份执行通知书、财产报告令都要通过手动编辑完善后才能使用。所以在信息化建设过程中办案系统要紧密结合办案需求，要推进以节约执行资源、提高执行效率为中心的智能信息化建设。

（五）制定并落实合理的执行绩效考核机制

司法改革推进过程中的几次年终绩效考核，都是主要围绕员额法官的工作绩效考核，所以执行部门的考核都参照法官的考核办法落实，这导致很多执行实施工作人员日常开展着同法官相同的工作，年底却不能像法官一样拿到绩效工资。因此，应该制定关于执行工作的绩效考核机制，解决执行工作中非员额法官工作人员的绩效工资问题，这样才能让负责执行实施的司法辅助人员工作有标准，惩戒有依据，才能更好地调动工作积极性。

四、结论

2016年最高人民法院周强院长在全国两会上承诺用“两到三年基本解决执行难”的问题。这不仅说明党中央对执行工作的高度重视，同时，也反映了法院的执行工作亟待认真地研讨，全面科学客观地分析认识，至少在执行主体上需要加大改革的力度。人民法院的执行工作必须引入竞争机制，向改革要效率，以改革促执行，不改革就没有出路。在全国法院不断加大执行力度，创行执行措施，推进执行改革的努力下，2019年十三届全国人大二次会议第三次全体会议上周强院长向全国宣布了基本解决了“执行难”工作。但是改革下沉到基层法院是否真的彻底有效？“执行难”问题还有无进一步的解决之道？这都值得我们深思。