一策解两难——浙江省江山市盘活闲置宅基地实践探索

王玉庭

浙江省江山市地处浙闽赣三省交界，农户数14.89万户，农业人口48.51万人，当地素有外出经商的传统，外出劳动力9.51万人，宅基地和农房闲置情况比较突出，比例达到17.5%，其中，非集体经济组织成员继承的农房比例达4.6%，这部分农房大多数由于长期无人居住，已成为空倒房（有安全隐患、影响村容村貌的危旧房和空置房），丧失了正常居住功能。

随着乡村振兴战略深入实施，很多在外人员想重返江山老家，支持乡村发展。但这部分返乡人员最关心的居住、产业用地问题亟待解决。江山市作为新一轮农村宅基地制度改革试点地区，将闲置宅基地和农房盘活作为吸引人才、资本回乡的重要载体，出台了《关于利用闲置宅基地和农房推进“两进两回”（科技进乡村、资金进乡村、青年回农村、乡贤回农村）的实施办法》，鼓励村集体盘活利用闲置宅基地和农房，阶梯式、多途径保障返乡创业人员居住和产业用地需求，有力推动乡村振兴。

明确“两回”人员认定程序。

“两回人员”是指回江山发展产业、参与乡村振兴的青年人才，和有一定资金技术实力、愿意回归故里、为乡村振兴和基层治理贡献力量的乡贤（在职公务员、国家事业单位人员除外）。其中，乡贤要求投资农业类项目、农村范围内服务业类项目、工业类项目或对农村教育、医疗、养老、慈善、文化等事业作出突出贡献。为了严格“两回人员”认定程序，江山市专门成立了由市农村宅基地制度改革试点工作领导小组牵头，市农业农村局具体落实，市委组织部、市委统战部、发改委、文旅局等8个部门为成员单位，市纪委、监察委负责监督的江山市“两回人员”审定委员会。“两回人员”的认定程序为个人提出申请，村集体初步筛选、经公示后上报乡镇（街道），乡镇（街道）负责初审，市“两回人员”审定委员会最终审定。村集体筛选上报保障了人才引进的精准化，而市“两回人员”审定委员会的最终审核也对“两回人员”进行了质量把关，防止“两回”政策标准简单化、范围扩大化。“两回人员”采取分级认定。江山市根据技术、资金、年限等标准对“两回人员”依次认定为A、B、C三类，赋予不同的权利。

保障“两回”人员居住需求。一是允许非集体经济组织成员继承的农房有条件重建。允许A、B类“两回人员”通过继承的方式，占有与使用农村宅基地和房屋。在符合“一户一宅”及相关规划的前提下，“两回人员”可以持不动产权证，向村经济合作社或村民委员会申请对继承农房进行原址拆建或异地新建。审批占地面积A类人员最高不得超过125平方米，B类人员最高不得超过105平方米。异地新建需要符合村庄规划，一般在本行政村存量建设用地范围内异地新建。允许这部分群体对继承的农房进行有条件地翻新重建，既是以人为本、尊重历史、尊重产权的体现，也有利于化解空倒房无人居住的问题。二是开展合作建房。对于没有农房继承的“两回人员”，可在符合相关规划的前提下，申请与符合宅基地建房审批条件的农户合作建房用于居住。宅基地使用权和房屋所有权登记为农户，宅基地使用权（租赁）和房屋使用权登记为“两回人员”。此外，江山市制定了《江山市农村合作建房协议书》，约定使用年限到期后，在同等条件下，“两回人员”可优先续约。

保障“两回人员”产业用地。在利用途径上，村集体与“两回人员”可以通过租赁、入股、合作等方式发展休闲农业、乡村旅游等产业项目，壮大集体经济组织实力。“两回人员”与村集体合作建房用于发展产业，项目审批参照村级物业经济用房程序执行。集体建设用地使用权和房屋所有权登记为集体经济组织，集体建设用地使用权（租赁）和房屋使用权登记为“两回人员”。此外，市财政对该项目前三年地方综合贡献部分给予全额奖励。

江山市利用闲置宅基地和农房推进“两进两回”，将闲置宅基地和农房作为吸引人才、资本回乡的重要载体，既化解了宅基地和农房闲置问题，特别是当地大量非集体经济组织成员继承农房的闲置问题，又破解了返乡创业人员无房可住、无地可用的居住与发展困境，意图是“一策解两难”，为乡村振兴带来人才、资金增量。调研发现，“两回人员”通常对乡村怀有深厚的感情，既具有“衣锦还乡”的意愿，又具备了“兴业”的知识才能和经济、人脉资源，是农村发展需要引进和留住的重要力量，而江山市正是利用闲置宅基地和农房让返乡人员在农村“落得下、留得住”。