建立耕地保护的土地管理新机制探讨

刘 迈

（河北润地土地规划咨询有限公司，河北 石家庄 050000）

引言

耕地问题是一个国家的基础问题，耕地的规划和保护是国土规划的重要内容。近些年，随着社会经济的发展，城镇化进程的加快，城镇地区的就业机会和工资待遇相对较高，这吸引着城镇周围的青壮年纷纷到城镇就业，农村大片的耕地便因此荒废。并且由于城镇化扩张，不可避免地需要占用土地，这就导致有很多耕地被占用。耕地安全影响着粮食安全和国家经济安全，不能随意地改变耕地的用途，这会导致耕地的使用效率和社会经济效益明显下降。因此，在传统耕地保护机制效用不明显情况下建立耕地保护的土地管理新机制是十分必要的。

1.开展耕地保护土地管理的价值

由于城市化进程的加快，越来越多农村的高质量耕地被弃耕荒废，失去其应该发挥的重要作用。而开展耕地保护和管理能够有效地解决由于经济快速发展而带来的农村耕地浪费和低效率耕种的问题。首先，开展耕地保护土地管理能够有效地提高农村耕地的整体规划水平。随着城镇化的发展，占用农村土地是无法避免的，而占用优质的耕地还是占用荒地，这需要通过科学的统筹规划。开展耕地保护和管理能够有效地优化农村土地的使用结构，使各个功能的土地能够发挥其各自的功能。其次，开展耕地保护土地管理能够有效地提高耕地的利用效率。通过对农村耕地进行有效的保护和管理，能够减少将优质耕地撂荒的行为，并且增强农民耕地保护的意识，有效避免出现耕地用途改变或因为耕地撂荒导致耕地质量下降的情况出现。最后，开展耕地保护土地管理能够有效地保障农民的基本权益。农民生产生活的基础就是耕地，因此对耕地进行有效地保护和管理能够为农民开展农业活动奠定坚实的基础。由此可见，在当前粮食安全受全球气候变化影响背景下，开展耕地保护土地管理活动，完善土地管理新机制具有实施的必要性。

2.我国建立耕地保护土地管理的不足

2.1 保护意识薄弱

大部分农民的耕地保护意识比较薄弱，为了快速地增加耕地的产量会选择大量地使用化肥农药以及不合适的耕种方式，但这些行为都会导致耕地肥力和质量的下降，最终导致耕地变得越来越贫瘠。另外，随着城镇化进程的加快，越来越多的农民选择进城务工，而原本肥沃的耕地被荒置。为了避免由于耕地的长期荒废，农民会选择在耕地上种植一些不适合当地气候条件以及会对土壤造成一定损害的作物。在耕地管理上，仍然有很多农民对耕地的产权认识不清晰，没有将所有权和承包权区分开来，导致农民对耕地认识不够全面，从而也制约着耕地保护土地管理活动效用的发挥。

2.2 耕地利用率较低

农村耕地保护和管理制度的不完善以及各地经济的快速发展会加重农村耕地与城镇化建设用地之间的矛盾，并且使耕地难以发挥其原本的功能，降低了耕地的利用率，给耕地的保护和管理带来了较大的困难。另外，随着生态环境保护力度的加强，在一些基层地区没有能够深入地了解生态建设的内涵，导致其错误地对待耕地，将一些优质重要的耕地按照低质量的耕地进行退耕还林处理，极大地降低了耕地的利用效率。此外，由于国家和地方更加重视生态环境建设，资源也向生态环境保护倾斜，从而忽略了对耕地的有效保护和管理。最后，由于城镇化的发展，大批土地资源被占用，用以开展城市化建设，但是在快速发展的过程中有很多烂尾工程的出现或者是城市规划设计的调整，导致被占用的耕地失去了实现更高价值的目标，从而导致一大批耕地被不合理的规划和征用。

2.3 耕地原本用途变化率高

当前农村地区大量的耕地趋于“非农化”和“非粮化”，部分耕地成了其他功能的土地，比如用于园林建设、生态工程建设以及其他林业建设。此举会直接导致耕地的用途发生转变，不再履行其耕地原本的耕作和粮食种植生产职能。而面对当前我国农村地区耕地“非农化”和“非粮化”的问题与耕地用途的变化趋势，并未建立起完善有效的控制和管理机制，导致农村耕地用途变化率升高，耕地的本身用途和作用难以得到有效发挥。

3.建立耕地保护的土地管理新机制的措施

3.1 加强耕地保护的宣传力度

由于农民的受教育程度相对较低，接受新事物和外来信息的速度较慢，接受力相对较低，导致农民不能很好地理解关于耕地保护的土地管理制度和相关政策，对耕地保护管理的法律法规和相关的指导条例缺乏认识，极大地制约了基层耕地保护和管理机制效用的实施效率。基于此，应当大力加强耕地保护和管理的宣传力度，从上至下进行耕地保护和管理的法律法规、指导文件、政策制度以及具体的当地土地保护机制实施原则等内容的宣传，以有效地提高农民的耕地保护和管理意识，响应国家号召，对耕地实施有效的保护。

为了有效地增强农民对耕地保护和管理法规条例的认识程度，各地的基层政府和村委会等基层自治管理组织应当严格根据国家的耕地保护的土地管理制度进行农村耕地的治理。另外，村委会等还可以通过在公告栏粘贴相关的指导文件和法律政策公告的方式来为少部分青年人才提供了解耕地保护和管理机制具体内容的渠道。在对中老年人进行耕地保护和管理法律条例和政策制度的宣传时，则需要村委会的成员下乡到户，针对性地进行宣传，通过村委会广播进行统一地宣传教育以及相关宣传人员到居民家中进行一对一的宣传等方式对农民开展耕地保护宣传，从而有效地提高农民的耕地保护和管理意识。此外，为了从耕作技术层面来提高耕地的利用效率，避免耕地由于不合理耕作导致肥力下降，村委会可以组织农民集中地参与科学耕作技术及知识讲解的培训活动，以更加科学的思想观念来改变农民传统的粗放型的耕作观念和习惯。

实践是最好的宣传方式，各基层政府应当大力提高耕地保护和管理的相关政策法规践行水平，严格地监督和打击破坏耕地以及耕地非法流转、买卖等违法行为，对于非法侵占耕地的行为进行有效地打击。并且为了起到良好的宣传作用，还可以落实匿名举报机制，鼓励农民主动举报自己身边存在的破坏耕地和非法处理耕地的行为，经过核查属实后给予匿名举报者一定的奖励，从而有效地激发农民的自主监督意识。借此，能够提高耕地保护政策法规的宣传效果，动员一切积极力量参与耕地保护和管理活动当中来。

3.2 对耕地进行统筹规划以及分级管理

为了有效地提高农村耕地的使用效率，首先应当按照当地的农业发展模式对耕地进行统筹规划，充分考虑当地生态工程建设和城镇化建设的需求，合理地设计和规划农村的耕地资源，科学地统筹农村耕地，使其能够发挥出更大的效用。另外还需要根据特定的指标对农村耕地进行分级管理，将肥力、土壤类型以及地理位置等指标作为划分耕地等级的初级指标，对农村耕地进行初步合理地等级划分。而后再借助现代化的信息技术手段，包括遥感技术和智能测绘等先进的高科技设备和技术手段来建立起更加细致和综合性的耕地数据，利用大数据技术对耕地的综合信息数据进行处理和分析，以更加精细科学地进行耕地等级的矫正，从而对农村耕地开展科学的分级管理。根据现代化信息技术对耕地进行分级管理，完善不同级别的耕地的保护和管理细则，利用计算机技术对相关的数据进行整理，确保各个级别的耕地能够正确地对应相应的保护和管理细则，避免出现不同保护级别的耕地对应上不匹配的管理细则，影响耕地分级保护和管理的效率。在不同级别的耕地保护和管理过程中出现问题时，也需要根据不同级别耕地的耕作特征和保护管理要求，科学地制定针对性的解决方法，以提高耕地保护和管理问题的力度。

3.3 完善耕地保护的土地管理责任制

为了有效地分配基层的耕地保护的土地管理任务，确保耕地保护和管理活动的有效履行，应当建立起完善的耕地保护地土地管理责任制。首先，需要根据当地耕地保护和管理的实际问题以及现状确定耕地保护和管理的目标，而后再据此进行责任分配设计，明确各个职能岗位和管理部门需要承担的耕地保护和管理职责。各个政府部门应当做什么，不应当做什么都应当有明确的责任划分，以避免在开展耕地保护和管理的实际工作中出现工作职权上的混淆。其次，需要立足于耕地保护和管理的实践，完善法律法规，用强制的法律条文来规范各方责任主体的工作，以确保各个部门和各个职能岗位能够明确自身的责任，承担起相应的保护和管理责任。最后应当建立起清晰健全的问责和追责制度体系，根据耕地保护和管理的责任归属来建立溯源机制，一旦耕地保护和管理的某个环节出现问题，则需要对应地追溯责任源头，并且依据耕地保护过程中出现的不负责问题或者是懈怠、推脱责任等情况，对不同的责任主体进行批评教育、处分甚至是更加严重的处理，以更加高效率地处理相应的问题，同时保证各方责任主体能够主动地承担起相应的职责。

3.4 公开耕地使用和流转的全过程

耕地不是农民的私有财产，而是集体财产。因此，当地基层政府部门在对合法回收的耕地进行处理以及农民在流转耕地时都需要做到公平公正以及全程透明，从而为农民提供可直接监督的渠道。公开耕地使用和流转的全过程，需要完善从上至下的耕地使用和流转的审批制度体系，以提高耕地管理指导指令上传下达效率的提高。另外，基层政府部门还需要构建完善的耕地评估机制，确保相关部门能够根据公开的耕地信息数据做出正确的耕地考察和评估。上级部门需要定期按照耕地施工和流转的财务信息对当地的耕地保护和管理状况进行全面地调查和监督管理，一旦发现耕地的实际使用和流转信息与当地相关部门所记录和公开的信息数据不符，则需要及时地派遣测绘和评估队伍到现场进行精准正确地测量以及评估，从而及时地控制农村耕地不合理、不合法的使用和流转情况。最后，当地相关的政府部门应当建设门户网站，通过在网站首页设置专门的耕地使用和流转公开信息的访问渠道来为广大的民众也提供透明的政务信息，并且定期推送关于耕地保护的最新策略、指导文件以及耕地保护的程序和流程，降低农民搜寻耕地保护相关信息的时间成本，直接为其提供便利并且可参考的规范指导文件，大力推动相关政府部门耕地保护和管理工作能力的提升。

3.5 完善耕地占用补偿机制以保障农民权益

耕地与农民的基本权益息息相关，在对耕地进行保护和管理时也需要密切关注农民的基本权益，将保障农民的权益列入耕地保护的土地管理新机制建立所需要考虑的内容。耕地作为农民收入的主要来源，对耕地开展保护和管理可能会损害到农民获取收入的权益。因此，在对耕地进行重新规划，并且涉及耕地的占用问题时，需要制定完善的耕地占用补偿机制，创新耕地占用补偿的形式和内容，以传统的赔偿金的赔偿模式转向更加多样化的赔偿模式：在传统的模式下，土地补偿在各地的标准有所差异，在给予农民土地补偿时通常就是按照固定的标准来计算相应的赔偿金，没有针对性地考虑各个农民的家庭情况以及该土地对农民的重要性。因此，在原有的耕地占用赔偿机制基础上还需要建立起更加多样化的赔偿选择体系，比如提供给农民一些市政工程基础设施建设的工作岗位以及其他的一些工作岗位，调换耕地等补偿方式，更加有效地满足农民的需求。

3.6 合理协调农村土地利用和保护之间的关系

农村地区经济发展水平有限，和城镇地区始终存在着一定的差距。而农村耕地作为农村经济发展的重要载体，在近些年的乡村振兴和建设中发挥出了额外的价值和作用。部分农村耕地不仅单纯地作为农民生产生活的来源而存在，还作为农村农业科研土地而存在。另外，不同用途的耕地在实施保护时所需要关注的重点也有所不同。因此，建立农村耕地的保护管理新机制需要科学合理地协调农村土地利用和保护之间的关系，在保证其价值的基础上适当地开放耕地的用途，在此过程中增强对农村耕地的保护，有效地保障农村地区各项振兴和建设活动的开展。比如说，在农村耕地实施农作物科研和培育时应当要合理控制实验耕地的面积，避免大范围占用农村优质耕地，影响正常的耕作活动。其次，在协调农村耕地利用和保护之间的关系时不能以当下的投入产出比作为衡量指标，而应当以更加长远的目光来评价耕地的价值，提高耕地的使用率和价值。

4.结束语

综上所述，耕地在整个国土结构中占据着不可替代的重要地位，不管社会经济发展到何种高度，耕地永远都是一个国家发展的基础。因此，在城镇化进程进一步加快，社会经济快速发展的时代，如何实现耕地的高效利用以及可持续发展成了耕地保护所需要考虑的主要问题。从绿色、可持续和高效益的目标角度出发，构建更加科学合理的耕地保护管理机制，从国家层面推行强有力的耕地保护政策，将耕地保护政策作为国家的基本战略国策。基于此，才能够有效地保护耕地资源，为国家粮食安全奠定基础，从而为社会经济的可持续发展提供有力的保障。