民办高校治理能力现代化的三重维度探讨

李旋旗

(湖南应用技术学院，湖南 常德 415100)

“治理”已成为政府部门、企业的流行术语，也成为高等教育领域的重要话语。在当前关于民办高校治理的研究中，陈文联(2009)(1)陈文联：《构建民办高校共同法人治理结构的现实思考》，《国家教育行政学院学报》2009年第7期，第69-74页。、张文国(2012)(2)张文国：《中国民办学校法人制度研究》，教育科学出版社2012年版，第71页。、徐绪卿(2017)(3)徐绪卿：《我国民办高校治理及机制创新研究》，中国社会科学出版社2017年版，第319页。、王一涛(2019)(4)王一涛：《民办高校的内部治理与国家监管——基于举办者的视角》，中国社会科学出版社2019年版，第199页。和石猛(2019)(5)石猛：《民办高校董事会制度的治理价值及其实现》，《复旦教育论坛》2019年第2期，第15-20页。等以民办高校组织的特殊性为切入点，多视角分析民办高校内外部治理的问题与对策，为探索民办高校治理体系和治理能力研究提供了深厚的理论依据和基本的研究理路。与蓬勃发展的民办高等教育实践相比，学界对民办高校治理体系和治理能力的相关研究略显薄弱。随着“国家治理体系和治理能力现代化”的全面推进，开展民办高校治理研究变得愈发重要。

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，为完善和发展中国特色的高等教育治理体系提供了总纲。党的十九届四中全会开辟了“中国之治”的新境界，并从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度明确“支持和规范民办教育”，为推进民办高校治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循。这既是对民办教育的再次肯定与鼓励，也对民办教育提出了更高的要求，即必须推进治理体系和治理能力的现代化。因此，民办高校要按照现代化的内在逻辑，主动扫除制约民办高校发展的体制机制障碍，切实提升民办高校治理能力，真正实现学校治理从传统形态到现代形态的根本转型。基于此，本文拟以公共治理理论为依据，从治理主体、治理方式、治理价值三个维度透视当前民办高校内部治理面临的核心问题，并提出民办高校治理能力现代化的实现路径。

一、主体维度：以多元主体共治为核心基石

治理是各相关利益主体都参与的活动。不同的利益主体有不同的利益需求，利益主体参与大学治理的过程就是共同利益最大化的过程，关键是如何配置决策权力，使利益主体参与重大事务决策。当前，民办高校内部治理的问题主要在于举办者及其代表享有决策权，而教师、学生等其他利益主体不能参与董事会决策过程，以至于利益主体的权益受损。因此，推进民办高校治理体系和治理能力现代化，先要推动民办高校从“举办者单边控制的治理”走向“多元利益主体参与的共同治理”，广泛吸纳教职工代表等利益主体参与董事会，实现董事会成员来源的多样化，提高决策水平。

(一)治理主体:治理现代化的践行者

“治理”(governance)与“统治”(government)从英语词面上看似乎差别不大，但两者内涵迥异。习近平总书记曾强调：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”(6)习近平：《推进中国上海自由贸易试验区建设 加强和创新特大城市社会治理》，《人民日报》2014年3月6日，第1版。与“统治”“管理”相比，现代意义上的治理是利益主体共同参与的由共同目标支持的活动，涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。这三个问题实际上就是现代治理体系的三大要素：治理主体、治理方式和治理价值(治理结果)。一是治理主体，即“谁来治理”。“统治”的主体一定是社会的公共机构，而现代治理的主体则是多元的，既可以是公共机构，也可以是私人机构、非政府的第三部门。二是治理方式。治理涉及不同利益的公私部门和其他部门，也涉及不同的利益主体，就需要通过什么方式和机制来处理各利益主体之间的矛盾与分歧。现代意义上的治理是规则之治，而非人治。三是治理价值。治理是为了实行共同的目标，保证集体秩序和集体行动，并使集体组织利益或多元主体利益最大化。换言之，现代意义上治理的结果是寻求公共利益或共同利益，它反映了民主、科学、协商、合作等现代精神或价值追求。

治理主体是实现治理现代化的践行者，治理主体现代化过程是治理主体多元化过程。与传统意义上的“统治”“管理”相比，现代意义的“治理”是一种新的管理过程，强调形成一个多元主体的利益格局，而不再只有一个权力中心；强调多元主体间的平等协商与合作，利益主体间形成合作伙伴关系。现代意义上的治理的一个重要特点，就是治理主体的多样性。传统意义上的“统治”的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；现代意义上的治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。在组织内部，管理者已不是唯一的权力中心，而是形成了一个多元主体共同决策、参与利益分享的局面。从某种意义上说，治理主体现代化实质是打破单一化的治理主体局面，建构多元化治理主体共同参与的新常态，激发各相关利益主体的参与活力。因此，在推进治理现代化过程中，要在更广泛的层面上拓宽各类各层次治理的主体，让尽可能多的利益主体关注并参与现代治理活动。

(二)多元共治：民办高校治理能力现代化建设的核心

如前所述，现代意义上的治理是多元主体共同参与的、由共同目标支持的活动，因此，治理又被称为“共同治理”(shared governance)。多元主体共同参与是现代社会的内在要求与现代文明秩序的必然选择，也是实现“善治”目标的前提。由于各类治理主体都掌握着一定资源，享有治理的权力，主体间形成了平等、合作的网络伙伴关系。这种网络伙伴关系决定了权力是分散的，不是独立于某一主体的；利益是交织在一起的，而不是某一主体可以独享的；主体间的关系是合作式的，而不是统治、监督式的。治理活动是治理主体在“善治”框架下，通过上下互动、协商谈判的方式实现共同治理。

民办高校是一个典型的利益相关者组织。民办高校内部利益相关者不仅包括举办者，还包括高级管理者、教职工和学生等。这些利益相关者在办学活动过程中有着各自的利益诉求，并以不同方式影响着学校的发展。民办高校在治理实践中，应改变传统管理意义上的一元权力中心，吸纳高级管理者、教职工及校外人员等多元利益主体共同参与决策，合理配置高校控制权，从而形成利益主体共同治理的格局。这种共同治理模式主动回应了利益相关者的诉求，能为他们提供话语和监督平台，实现治理权力向度多元网状化，有效减少不同利益相关者间的纠纷，更好促进学校的持续健康发展；更重要的是，能充分发挥利益相关者对民办高校办学方向、发展规划和学科建设等咨询、审议、监督、决策的职能，有利于克服由投资者控制的单边治理模式所带来的弊端，使董事会的决策更加客观、全面、科学，促进决策的民主化、科学化，更好地维护利益相关者的权益，不断增进社会的公共利益，更好地实现教育公益性。“多元共治”是我国民办高校重要的发展趋势，也是推进民办高校治理能力现代化建设的核心要素。利益相关者因角色与地位不同，在民办高校决策治理中的地位和作用也是不同的。共同治理既强调决策的全员参与，又强调首要责任。在学校决策、政策执行的过程中，不是每个人都具有同等的权利、责任。对于举办者、办学者这些权威主体来说，他们是学校办学的核心主体，其权利主要体现在决策上；而其他主体享有参与决策的权利。

(三)现实困境：举办者单边控制的治理模式

与共同治理理想模式形成鲜明对比的是，举办者单边控制的治理模式在我国民办高校中普遍存在。据学者调查，“83%的民办高校举办者担任董事长或者在担任董事长的同时兼任校长或党委书记，我国民办高校的董事会可以概括为‘举办者控制型’董事会”(7)王一涛：《民办高校的内部治理与国家监管——基于举办者的视角》，中国社会科学出版社2019年版，第199页。。这一现象的普遍形成与民办高校投资办学的基本特征及其举办者权益得不到落实的窘境有着密切关系。既然是投资办学，举办者就有获取经济回报的需求。然而，公益性是国家对民办高校办学的基本要求。尽管2016年修订的《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)给予存量非营利性民办高校举办者相应的补偿或者奖励，但是“补偿奖励制度”一直未能明确，预期也存在很大的不确定性。在这种产权制度下，为了保证所投资产保值甚至增值，举办者及其代表或家族成员理所当然地成为学校董事会的核心，最终形成控制型的董事会格局。

举办者控制的董事会有三个重要特征：一是举办者在董事会中处于核心地位，牢牢地掌控着董事会；二是举办者往往安排家族成员或“内部人”进入董事会，使民办高校带有家族化或“内部人”的典型特征；三是举办者及其代表几乎垄断了董事会的话语权。虽然一些民办高校聘请专家或官员担任学校董事，但大多属于荣誉头衔，并未起到实质性的作用，董事会的决策权集中在“董事长一个人或以董事长为中心的少数几个人的手里”(8)徐绪卿：《我国民办高校治理及机制创新研究》，中国社会科学出版社2017年版，第319页。。举办者垄断董事会，势必会忽略利益相关者参与治理的必要性、可能性和积极性，为家族化管理提供方便。他们往往控制着学校的关键岗位，掌握着诸如财务、人事、后勤等关键岗位的核心权力，主导着学校的发展；而以校长为首的行政团队往往不能在职责范围内自主决策，甚至无法发挥作用。因此，在举办者单边控制的治理模式下，董事会与校长之间经常出现权力冲突与矛盾，制约了民办高校的持续健康发展。此外，该模式还极易导致民办高校“考虑经济利益重于考虑教育质量，考虑举办者利益重于考虑师生员工利益”，使学校决策产生偏差和失误，无法保障师生的合法权益和教育的公益属性。可见，要推进民办高校治理能力现代化，就要实现从举办者单边控制的治理模式向多元利益主体参与的共同治理模式的转变。

(四)对策建议：构建多元利益主体共同参与决策的董事会

关于民办高校董事会的多元化构成，新《民促法》第二十条有明确规定，国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院30条”)则将其进一步细化。“国务院30条”第十九条特别强调党组织负责人在学校治理中的作用，明确“党组织负责人通过法定程序进入学校董事会”。因此，从法理上说，民办高校董事会成员的多样化构成应是很清晰的。

根据新《民促法》相关法理精神以及多元利益主体共同参与的治理要求，民办高校董事会应包括以下利益相关者：一是举办者或其代表。举办者或其代表的主要职责是“筹集办学经费”“制定发展规划”，保障学校的正常运行。借鉴国外私立大学的办学经验，举办者或出资者的比例以不超过1/3为佳，以防董事会的注意力过于倾向举办者、出资者的利益以及出现董事会“举办者控制”的局面。二是校长。校长的主要职责是创造性地贯彻执行学校董事会的决定，“负责学校的教育教学和行政管理工作”。三是党组织负责人。党组织负责人兼任政府派驻学校的督导专员，“通过法定程序进入学校董事会”，其主要职责是代表党组织宣传贯彻党的教育方针，牢牢把握社会主义办学方向，发挥政治核心作用。四是教职工代表。教职工代表的主要职责是反映广大教育者的利益诉求，维护各方面的合法权益。当务之急是要通过有效的选举和选拔制度，推举那些既能代表教职工利益又具有较高治理能力的教职工进入董事会。五是社会董事，包括政府、企业界、社区、家长等校外利益相关者的代表。社会董事的主要职责是对民办高校的运行提出建议、咨询和监督，使民办高校的发展更好地回应社会需求，更好地履行社会责任。六是独立董事。2021年修订的《民办教育促进法实施条例》第二十六条明确规定，鼓励民办学校董事会“吸收社会公众代表，根据需要设独立董事”。也就是说，民办高校可以积极探索独立董事制度，聘请一些与学校举办和管理没有直接利益关系且熟悉高校运作、品行端正的社会人士作为独立董事，以提高决策的独立性、公正性、公益性和科学性。总之，民办高校董事会应由投资者、办学者、教职工等多元主体构成，从而形成利益相关者共同决策、共同治理的格局，这是推进民办高校决策能力现代化的核心要素。

二、方式维度：以建设现代大学制度为实践路径

高校治理还是一种制度安排的治理，因为“高校存在不同的利益相关者，他们之间存在着权力与利益的博弈，治理就是关于他们之间博弈结果的制度安排”(9)孟韬：《高校治理的本质、机制与国际经验——高校治理及国际比较高层研讨会综述》，《教育研究》2011年第2期，第110-111页。。治理本质上就是利益相关者共同参与的制度安排。现实中，民办高校权力运行缺少有效的制度安排，治理方式上“人治”色彩较浓，因此，推进民办高校治理体系和治理能力现代化还要用制度的形式，将民办高校利益主体权利的配置模式固定下来，推进民办高校从“个人治理”走向“制度治理”，切实提高民办高校治理能力。

(一)治理方式:治理现代化的助推器

治理方式现代化是治理现代化过程中最基本要素之一。不同的治理领域、不同的治理主体决定了不同的治理方式。现代化的一个重要特征，就是科学化以及相应的规范化、制度化。治理现代化应体现民主、法治、科学的原则，政府治理方式讲求国家法规制度的现代化；市场治理方式讲求市场经济体制的现代化；教育治理方式讲求各类学校治理机制的现代化。从某种程度上说，治理能力现代化就是现代性因素不断嵌入治理的过程，其实质是变革管理方式、更好地实现组织目标。

“欲善治，首先得有良法”。相较传统管理方式，治理方式现代化的核心标志是摆脱“人治”的困扰，实现“法治”。这是因为，现代治理的核心要义是多元参与，而多元主体并存的民主社会必然存在冲突和歧见，这就需要法律法规进行规范。因此，治理还是一种“规则之治”，即“法治”而非“人治”。“法治”是“善治”的前提，也是治理现代化的本质要求，更是治理能力现代化的重要保证。任何治理成果的巩固都离不开法规支撑和制度保障，任何治理效应的持久都依赖法律规范提供的合法性基础。“法治”贯穿于治理的整个过程。没有基本的法律规范和制度机制，就谈不上“善治”，也就没有治理能力的现代化。

在推进教育治理能力现代化的过程中，需要各相关利益主体确立法治信仰，严格按照法律规范来约束自身的言行。对于政府部门而言，教育治理需要各级行政部门具有强烈的法制意识和法治精神，运用现代法治理念来制定相关制度，克服传统“人格化治理”倾向，理顺权与法、权与责的关系，保证公共权力的使用和运行是在法律框架下进行的，切实做到依法治教和依法行政。对于各类学校而言，要用法治理念去统领学校治理制度构建、机制设计与行为实施，尤其是将依法治理的理念不断内化为自己的自觉行为，严格遵守相关法律法规，规范自身的办学行为，切实做到依法办学；要破除人格化治理惯习，把学校治理行为的全过程纳入法治轨道，真正推动依法治校。从某种程度上说，治理能力的现代化实质是制度能力的现代化。实现从“人格化治理”向“法治化治理”的转变，是当前推进高校治理制度现代化的迫切要求。

(二)规则之治：民办高校治理能力现代化的关键

与其他社会组织治理一样，民办高校治理应是法治引导下的“规则之治”，而非“个人之治”。民办高校的利益相关者在办学过程中有着各自的利益诉求，并以不同方式影响着学校发展。各种利益诉求的沟通、协调以及治理活动目标的达成，均需要良好的制度安排，构建一整套有助于治理目标实现的结构体系与机制，通常被称为治理体系。从某种程度上说，民办高校治理就是一种制度安排，主要用来解决利益相关者参与办学的问题，其本质是利益相关者共同参与的“规则之治”。这种制度安排实质体现为参与主体间的权责配置。也就是说，民办高校要在举办者、高级管理者、教职工等利益主体之间建立起有关学校运营与权利配置的组织结构，并通过这种组织结构形成的责权划分、制衡关系和配套机制等一整套制度安排，主要包括民办高校的决策机构、执行机构、监督机构等组织机构以及与之相应的配套机制等。这种治理体系、治理制度的现代化程度越高，越有利于提升治理能力，治理效果就越好。一言以蔽之，构建完善的治理体系和治理制度，是民办高校推进治理能力现代化的基本要求。

民办高校治理是制度化的治理。“民办高校治理能力指治理主体在一定制度环境中管理民办高校事务、实现治理目标的能力。”(10)石猛：《民办高校治理能力及其现代化》，中国海洋大学出版社2017年版，第66页。制度能力是治理能力的本质特征，制度能力越强，治理效果往往越好。制度能力的现代化本质上要求民办高校构建完善的制度体系，其核心就是：依法完善董事会形式及议事规则，健全校长负责制以及制衡监督制度，明晰董事会、校长、党委各自的职责及权力边界，推进专家治校和民主管理，将学校的决策权力、行政权力、政治权力、民主权力及学术权力科学地配置于不同的治理主体之中，进而形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的治理体系与治理机制。这种治理体系的架构，充分发挥了各利益相关者在民办高校内部治理中的独特作用，为依法自主办学提供了制度保证。从“个人之治”走向“规则之治”，是现代治理的本质要求，也是当前民办高校推进内部治理体系和治理能力现代化的迫切任务。

(三)现实困境：民办高校治理制度体系的缺失

当前，我国民办高校已经基本建立起决策、执行和监督机构，但治理能力偏弱，主要是因为组织结构或权力运行缺少有效的制度安排，治理方式上“人治”色彩较浓。这集中体现在董事会、校长、党委、教职工以及专家学者等各利益主体的工作机制存在缺失，是民办高校治理能力未能真正走上现代化发展之路的症结所在。

其一，董事会运行程序不规范。当前民办高校董事会制度规范性不高，缺乏必要的透明性。据调查，“约有60%的民办高校一年召开1—3次会议，大都流于形式……约30%的民办高校董事会多年不开会，处于‘有组织无会议’的状态”(11)王一涛、刘继安：《中国民办高校董事会规范结构和行为结构偏差的实证分析》，《复旦教育论坛》2015年第4期，第75-81页。。关于董事会的表决方式，60%以上的民办高校董事会采取“民主协商、董事长裁决”或“董事长个人说了算”的方式(12)王一涛、刘继安：《中国民办高校董事会规范结构和行为结构偏差的实证分析》，《复旦教育论坛》2015年第4期，第75-81页。。董事长的意志代表了董事会的意志，董事会成为举办者控制学校和实现个人权力的工具。

其二，校长负责制得不到落实。学校的财务、人事及其他重大事务管理权均由举办者所掌控，校长往往被授予某些具体且十分有限的教育教学和行政管理工作。这样的权力结构会导致董事会与校长之间矛盾的激化，其结果往往是校长离职或甘愿为举办者所控。比较典型的情况是校长频繁更迭，有的民办高校一年换一个甚至几个校长(13)徐绪卿：《我国民办高校治理及机制创新研究》，中国社会科学出版社2017年版，第316页。，直接影响到民办高校的办学质量和社会形象。

其三，党组织的政治核心作用得不到充分发挥。当前，民办高校党组织书记配备基本到位，党组织参与决策渐成共识，党组织政治核心地位凸显，但是“党组织政治核心作用发挥受限，党组织参与决策的内容、程序和路径亟待明晰完善，党组织监督权的实现尚无保障”(14)姚遥：《论民办高校党组织政治核心作用的发挥》，《国家教育行政学院学报》2020年第4期，第66-71页。。可见，进一步健全党组织有效参与决策和监督机制仍是提升民办高校治理能力的重要方面。

其四，民主监督制度不健全。当前绝大多数民办高校都建立了监事会，但监事会往往是摆设或董事会的附庸，并未与决策机构、执行机构形成彼此独立、相互制衡的关系。此外，教职工民主管理制度形同虚设的现象也比较普遍，表现在教职工缺少知情权和发言权、沟通渠道不通畅。上述问题均抑制了教职工参与民主管理和监督的积极性。

其五，行政权力泛化现象十分突出。与公办高校相比，民办高校行政权力与学术权力关系失衡现象更为突出。学术委员会作为教授治学实现的载体，在一些民办高校治理实践中或者泛化为行政组织，行使某种行政职能，或者作为“虚位”组织，处于“不好决策的时候就用一用，方便决策的时候就不用”的状态。可见，学术委员会作用的发挥与理想的制度设计之间还有很大距离。

(四)对策建议：抓住民办高校治理制度建设的着力点

为了实现治理体系与治理能力现代化的目标，民办高校需要建立健全“董事会集体领导、校长行政治理、书记政治治理、教职工民主治理、教授学术治理”的多元参与的新型治理模式，并用制度规范各方权力边界，明确各自所辖的权力范围和相互之间的制约关系，进而实现办学治校权力的有机融合和相互制衡。这是当前民办高校推进治理制度建设的着力点。

其一，加强董事会制度建设，发挥决策核心作用。为提升董事会决策能力，当前民办高校迫切需要加强董事会制度建设，规范权力运行机制。比如，从制度上明确董事会的人员结构，赋予相关利益主体参与决策的权利；健全董事会的议事规则，实现董事会决策的规范化、科学化；完善董事会的组织制度，实现董事会决策的专业化；完善董事会运行的监管机制，对权力主体进行有效监督；建立董事的激励与约束机制，促使董事尽职履责。

其二，完善校长工作机制，发挥执行核心作用。以校长为首的行政团队是民办高校治理结构的核心，要完善校长的工作机制。当前，民办高校要明晰董事会与校长的权责边界，赋予校长充分的治校权，避免出现校长有职无权或有权无责的现象；要加强校长团队建设，健全校长选任制、工作责任制以及激励机制，提高其决策执行力；要确保校长的管理权，使其能依法自主办学，引领学校持续健康发展。

其三，健全党委工作机制，发挥政治核心作用。民办高校要积极探索有利于激发党组织书记履职热情、提升履职水平的长效机制，建立健全党组织有效参与决策机制和监督机制，完善党组织与董事会、校长的沟通协商制度和联席会议制度，进而逐渐实现权力制衡、组织效率、办学绩效和政治责任的有机统一。

其四，完善民主监督机制，发挥教代会和监事会的作用。一方面，民办高校要建立健全党委领导教代会的工作制度，明确教代会的职权，规范教代会的运行，保障教职工参与民主管理和监督的权利，激发教职工参与学校治理的积极性。另一方面，要落实新法新政精神，建立监事会制度，明晰监事会的权力配置、成员结构、职权范围、资格聘任、激励约束等事项，使监事会独立行使监督权力，真正发挥监督效力。

其五，构建行政权力与学术权力和谐共生的发展机制，充分发挥学术委员会在学术治理中的作用。民办高校要以大学精神为引领，积极培育学术组织，健全学术委员会制度，充分发挥学术委员会在学科建设和学术治理中的作用；要积极探索教授治学的有效机制，强化教授在教学和科研活动中的自主权，确保教授有效参与学校治理，防止学术权力异化、行政权力泛化，真正把教授治学落到实处。

三、价值维度：以教育公益性实现为目标取向

治理的结果是要寻求公共利益或共同利益。最大限度地增进公共利益，促进教育公益性的实现，是推进民办高校治理体系和治理能力现代化的目标指向与价值旨归。如何保障教育公益性，还需要具体的制度设计。完善法人共同治理机制，是实现民办高校公益性的重要保障。现实中，部分民办高校法人治理体系及其运行机制有悖于公益性要求。在举办者单边控制的治理模式下，办学公益性难以保障。因此，民办高校在推进治理体系和治理能力现代化时，要坚守公益性办学理念，并将这一理念贯穿治理体系和治理能力现代化的全过程，将实现教育公益性作为提升治理能力现代化的目标指向。

(一)治理价值：治理现代化的目标指向

“价值取向反映了治理客体对于治理主体的需要满足关系，是治理实践预期达到的理想状态和目标愿景。”(15)俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第5-6页。高校治理也是在坚持一定的价值取向下进行的，是治理主体按照未来蓝图、理性规划和现实需求对治理客体加以改造的实践性活动。价值维度取向不仅是高校制定治理规则之所需，而且是高校治理创新发展的基本动因。在当前经济多元化发展的背景下，利益追求上的多层次也必定导致价值观念的多元化。因此，采取何种“价值理念”维度的治理就显得尤为重要。从某种程度上说，选择何种价值理念，决定了治理全部活动的性质、方向、质量与效益。推进高校治理能力现代化，必然需要与之相适应的价值理念的引领。

“善治”包含了人类社会共同的价值追求，治理的逻辑导向就是“善治”。“善治”一词由俞可平引入国内，被看作是治理的衡量标准和目标取向。这是因为，“治理需要在一个既定的范围内运用权威维持秩序，其目的是在各种不同的制度关系当中，运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”(16)俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第5-6页。。“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。“善治”是高校治理能力现代化的内在逻辑，也是高校治理能力现代化追求的目标，对于转型期的高校治理尤其是民办高校治理的改革与创新，具有极为重要的价值意义和推动作用。因此，推进民办高校治理能力现代化，必须坚持公共利益最大化的治理理念，把满足求学者学习需求作为学校治理的出发点和落脚点，规避办学逐利性，将不断增进教育公益性、实现公共利益最大化等理念融入学校治理精细化过程，建立健全与社会经济、高等教育发展要求相适应的现代高校治理体制，不断推进学校治理体系和治理能力现代化，最终实现学校“善治”。

(二)教育公益性实现：民办高校治理能力现代化的价值旨归

就民办高校而言，“善治”要最大限度地促进教育公益性的实现，这是推进民办高校治理体系和治理能力现代化的目标指向与价值旨归。民办高校的办学资金虽来源于市场，但这并不妨碍其公益性事业属性。新《民促法》重申了“民办教育事业属于公益事业”的定位，“国务院30条”也强调“无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校，都要始终把社会效益放在首位”。因此，民办高校办学者必须保持清醒，强化高等教育主体的公益责任，坚定公益办学信念。

不断增进教育的公益性，是民办高校治理能力现代化的内在诉求。民办高校在推进治理能力现代化的过程中，要将教育公益的价值追求嵌入学校治理体系，这就要求治理体系的构建应以促进受教育者的身心健康发展为根本目的，以增进教育公益性为价值旨归，而不是追求经济利益的最大化。以董事会为例，民办高校董事会制度的根本价值在于通过多元决策，提高办学质量，保障其公益性办学目标的实现。这要求学校董事会彰显“共同治理”的特点，能保持一定的规模，注重各方的代表性，能够代表内外部利益主体的利益；董事的产生有一定的选聘程序，能够保证董事会的决策能力；董事会有严格的议事程序，采用少数服从多数的原则，董事能够对自己的决策负责；董事会有清晰的职责，明确自身与校长的权力关系；董事会的决策首先是为学校的公益性负责，而不是为举办者个人及其家族负责，决策活动能突出教师的主体性，重视维护广大受教育者的切身利益。总之，教育公益性的价值追求决定了民办高校董事会应吸纳各方利益相关者，实现共同决策、共同治理。履行公共责任、增进教育公益性，是民办高校治理能力现代化追求的目标取向与价值旨归。

(三)现实困境：治理结构的异化导致对教育公益性的漠视

坚守教育公益性导向是民办高校办学的目标取向，为此，须构建相应的治理体系与治理制度。民办高校法人治理制度的根本价值在于通过多元决策、共同治理，提高办学质量，保障自身的公益性。现实中，绝大多数民办高校实行举办者单边控制的治理模式。在这种治理模式下，相当部分民办高校董事会出现了利益相关者结构失衡、运行程序不规范、内部权力冲突频现等问题。特别是举办者及其家族成员，在决策、执行、监督等环节中享有主导性话语权。以校长为首的行政团队，其管理权被弱化，不能在职权范围内决策；师生等核心利益相关者，其诉求遭到忽视，难以保障合法权益。学校董事会作为决策机构，不是对教育的公益性负责，而是对投资者负责，甚至作为监督机构的学校监事也是如此(17)张文国：《中国民办学校法人制度研究》，教育科学出版社2012年版，第61页；第71页。。这说明，一些举办者控制董事会的目的是保证自己的投资利益。

办学寻利性的不断膨胀，往往造成对办学公益性的漠视。部分举办者在经营民办高校时不是以立德树人、人才培养为着眼点，而是以成本为参照点，不愿意在基础设施、教师队伍等方面加大投入，其结果是质量难以提升、人才培养水平较低。有的举办者将办学校与办企业等同起来，甚至用办家族企业的思维来办民办高校；有的举办者片面追求办学规模的扩张而忽视教育质量的提升，公益性目标往往在趋利的要求下被弱化；个别举办者追逐短期利益，通过不正当关联交易将办学结余转移到校外，导致学校资金链断裂。过度的家族控制或内部人控制，强化了民众对民办高校举办者谋利的认知。张文国(2012)指出，在举办者单边控制的治理模式下，教育公益性是难以保障的，因为很难避免出资人为增加个人收益而以损害教育质量为代价降低教育成本；而且，这种治理模式势必会强化民办高校的营利性色彩，为民办高校从公益性向营利性的变异提供组织条件(18)张文国：《中国民办学校法人制度研究》，教育科学出版社2012年版，第61页；第71页。。

(四)对策建议：坚持公益导向，推进治理体系和治理能力现代化

最大限度地促进教育公益性的实现，是民办高校治理体系和治理能力现代化的基本原则，也是民办高校“善治”的价值旨归。为了推进治理能力现代化，民办高校不仅要在办学实践中体现公益性办学理念，强化自身的公益责任，还要将公益性办学的理念贯穿于治理体系和治理能力现代化的全过程，不断健全治理体系。

其一，坚守公益性办学理念，强化自身的公益责任。民办高校要淡化逐利思想，彻底改变片面追求办学规模而忽视教育质量提升的办学思路，坚持“育人为本，质量至上”的原则，加大教学投入，完善教学管理，提高教育质量，努力在激烈的高校竞争中站稳脚跟。要树立以教师为本的办学理念，重视教师的利益诉求，完善学校治理机制，切实维护好广大教师的合法权益，充分保障教师参与学校内部治理。要树立“以生为本”的管理理念，构筑有利于学生全面成长、全面成才的各项制度，切实维护好广大学生的合法权益。

其二，做到三个坚持，健全法人共同治理体系。为实现办学公益性，民办高校在推进治理能力现代化过程中要遵循三个坚持。一是坚持“公益导向”。民办高校在健全法人治理体系过程中要考虑到学校法人的公益性原则，确立取之于社会、回报于社会的价值理念，坚持走公益性办学的道路；在价值追求上应以促进受教育者的身心健康发展为根本目的，绝不能把学校和学校教育作为谋利的工具。二是坚持学校法人的“教育属性”。由于大多数民办高校是由民营企业投资举办的，必须注意区分办企业和办大学的差异，在学校治理上遵循高等教育的一般规律；重视师生等核心利益相关者的诉求与关切，充分发挥他们的治理作用；着力构建行政权力与学术权力相协调的运行机制，充分保障学术话语权。三是坚持“共同治理”。民办高校在治理过程中要高度关注利益相关者对学校的价值诉求，吸纳教职工、党组织负责人等群体的代表参与学校治理，构建起利益相关者参与的共同治理模式。

四、结 语

现代治理是多元利益主体共同参与的由共同目标支持的活动，主要包含三个层次：谁来治理、治理的方式是什么、治理的结果是什么。从治理主体来看，民办高校治理是多元利益主体共同参与的活动，而不应是以往的举办者单边控制；从治理方式来看，民办高校是制度化的治理，而不应是个人治理；从治理结果来看，民办高校应以实现教育公益性为治理的目标取向，而不应有悖于教育公益性的要求。当前，民办高校要实现治理体系与治理能力的现代化，就要从举办者单边控制的治理模式转向利益相关者参与的共同治理模式，从个人治理转向制度治理，以实现教育公益性为治理能力现代化的目标指向，将公益性办学的理念贯穿治理体系和治理能力现代化的全过程。当然，推进民办高校治理体系和治理能力的现代化是一项涉及校内外利益相关者的复杂工程，不仅要求民办高校在治理主体、治理方式和治理价值等维度革故鼎新，构建起利益相关者共同参与的治理体系和治理机制，也有赖于政府充分运用自身的优势和能力弥补市场的不足，为推进民办高校治理体系和治理能力的现代化提供良好的制度基础及公共治理环境，着力健全法规保障机制、财政扶持机制、管理监督机制、宣传引导机制，共同推进民办高校治理体系和治理能力的现代化，最大限度地增进公共利益。