排污许可制度基层实践与顶层设计优化探索

张笑然 金 镜

（阿拉善盟生态环境综合服务中心，内蒙古 阿拉善 750300）

引言

排污许可制度是我国环境管理中的重大制度改革，为了实施生态环境保护，国务院于2015年12月印发《“十三五”生态环境保护规划》，明确了我国固定污染源排污制度改革工作要求。排污许可制度是一项重大的改革，有利于强化固定污染源的管理，为优化环境建设起到改善环境质量的重要作用。2021年1月发布了《排污许可管理条例》，为了能够更好规范相关污染源单位企业能够在生产经营的过程中合法排污，从而保护和改善生态环境。

截止2021年底，全国核发超过35万张排污许可证，基本上实现全国覆盖。期间还有个别单位排污问题还未能落实解决，将继续加强督促和落实整改工作。排污许可制度应积极落实，针对基层排污许可制度实际问题，建立完善的环评、执法、监测等生态管理系统，积极使用先进科学技术对固定源排污单位进行监督管理，稳步推进排污许可制度的落实，为发展绿色生态环境做出重要贡献。

1.当前基层排污许可制度优化设计中所面临的挑战

我国针对排污许可制度的法律法规在20 世纪80年代初就有，迄今为止已有30 多年的改革历史，由于社会发展的需要和生产经营产品的不同，排污许可制度也在不断地优化完善中，当前我国基层排污许可所面临的问题还是比较突出，主要存在以下几个方面的问题。

1.1 排污许可制度与基层污染源管理手段滞后

排污许可制度与实际固定污染源在管理中主要有几点的不足：

第一，排污的检测技术和相关规范与实际应用中存在较大的偏差，在规范编制数据核算上都有一定差异，导致实际核查影响环境真正评价，从而影响企业在落实排污许可证的申报存在一定阻碍，不能完全反映真实的排污情况。在排污许可制度规范中存在顶层指导分离，由于传统的编制及技术因素影响，在不同的环境下针对不同固定污染源与现行的排污许可证规范无法良好衔接，缺乏实际应用可行性，与现实排污情况相背离。

第二，排污总量控制权及交易权无法形成有效合力。主要是排污的控制模式比较简单，与基层实际应用有很大的出入，缺乏配套措施，难以形成政策与技术联动，如果企业通过减量减产来满足环境评价标准，很容易挫伤企业市场发展的积极性和可行性，这是排污许可制度与基层污染管理的手段相对滞后的一个重要影响因素。从制度层面讲，协调的制度建设能减少不必要的经济和时间成本，有效促进企业的积极性。制度的综合性和系统性是指导企业更好地做扎实排污工作的制度保障，任何企业都愿意持续良好地发展，政府的有力引导能帮助企业高效发展。

1.2 企业排污管理中应承担的法律责任不清晰

国家出台排污许可的相关法律法规，能够很好规范和约束企业排污问题，但是事实上很多企业在执行排污规定过程中，企业自身对排污问题的重视力度不够，缺乏环保专业技术把控，需要整改的地方不到位，对于排污的申报及落实工程存在漏洞，甚至于存在偷排的现象。

其次，很多企业的排污许可证未能及时更新，排污许可证过期失效也置之不理，所排放污染物不符合排污的新标准。另外，企业所涉及的排污口不规范，没有按照现行的《排污口规范化整治技术要求（试行）》进行标准设置等问题。这些问题存在原因都应归为企业排污管理责任不明确，逃避在排污管理工作中所要承担的责任。对于管理制度的执行，应该注重动态监管和防患于未然，及时处置未按标准排污行为，杜绝这种先犯后治的管理行为。对于未达标就排放的企业，要及时处理，不留下更多的管理疏漏，造成更多的污染。同时企业也要自觉遵守相关法律，做好做足自己的本职工作，不为政府管理带来麻烦，与政府的引导相配合，发展与监管相结合，为自己营造良好的企业发展环境，打造自身持续良好发展的堡垒。

1.3 社会参与环保排污的管理监督积极性不够

虽然近几年我国一直在加大环保工作的宣传，提升群众对生态环境保护意识，鼓励社会群众积极参与环境保护的行动，对社会中企业排污等问题进行监督管理。但是实际上参与环保行动积极性不足，社会公众参与收到的效果比较小，难以发挥社会参与监督作用，失去有利监督力量。而造成这些问题的主要原因有几个方面：

第一，我国相关法律法规还不够完善，没有明确保障到公众参与生态环境保护监督的相关权益问题，没有相关法律明确保障社会公众参与人身权益，导致一些违法企业依然是我行我素，任意排污排放，对违法排污者起不到震慑作用，弱化社会公众监督力量。

第二，相关的环境信息公开内容比较模糊，配套的政策不够细化，执法不够严格等原因，影响公众参与的积极性。

第三，社会公众参与环保排污监督的认知不足。

公众缺乏环保意识，主要是环保理念没有深入民心，环保教育落实不到位，或者公众能够参与环境保护决策的机会比较少，影响社会群众参与积极性，进而影响对环保概念的认知。环境的保护关系到公众本身的生活质量，民众参与监督，能提高政府监管层面，有效杜绝企业“钻空”违法的问题。民众是一个流动的监管群体，能关注到多种污染环境的行为，民众的参与能及时揭露隐藏在政府监管力度相对薄弱区域的问题，引导政府及时打击违法行为。

1.4 生态环境部门对基层排污监管保障力度不足

生态环境部门对基层排污制度的监管力度，在环境执法中管理力度不足，主要表现在一些项目的管理力度不够大，项目的审批落实不到位、新污染源在不断增加，对于一些违法排放经整治后效果极差，违法处罚的成本低，合法合规排放的成本高，不良企业为了降低经营成本，通过偷排偷放以达到高“利润”的目的，对违法排污者起不到法律震慑作用。

其次，环保执法部门的工作人员排污专业素质不高，在日常工作中缺乏创新活力，对于新时代的排污处理问题要具备良好的专业技能，能够严格按照排污许可证监管规范进行执法检查。

另外，排污许可执法监管的信息比较落后，监控的污染源环境的数据信息实现公示的程度低，无法借助信息化力量提升监控能力，容易造成信息滞后。对于企业的违法排污行为，相关的环保部门要及时对其作出鉴定，及时处置已发生的污染行为，环保部门的处置可以提供一个处置前后的对比认定，引导民众对污染程度感知，避免民众感性地认为发生了污染行为，但环保部门认定为较为轻微。这样会使得民众误判自己的监督行为是否合理，避免监督者与行为责任人之间产生法律纠纷，引导和形成民众正常监督与法律主体担当责任的共创美好环境的氛围。

2.排污许可制度基层实践与顶层设计优化策略

排污许可制度是一项重要的工作，要做好排污许可制度在实践中的顶层设计，将优化固定污染源的监督和管理制度，将排污许可制度贯彻于整个项目建设的各个阶段，为实施排污许可制度提供有力数据依据。严格按照我国“十四五”排污许可制“一证式”监管体系执行，积极完善各个基层政策体系问题，强化提高能力支撑落实监管，不断完善相关法律法规，从而优化排污许可制度的实施。

2.1 完善排污许可制度，发挥核心制度作用

在排污许可制度基础实践中要建立完善统一的管理体系，能够将技术规范体系、管理体系、法律法规体系等不断优化升级，通过分析不同基层的排污问题并结合《排污许可管理条例》，将企业发展中一些历史遗留问题、类型等逐步分清，明确好排放标准，将严格按照排放评价标准执行。另外还要统一可排放的其他类污染物的相关排放量信息，通过统一核算准则，完善核发排污许可证和环境评价问题，通过统一排放量数据的统计和分析，能够更好明确基层固定污染源。为了能够更好激发企业参与排污许可制度的建设中，不断完善社会群体参与生态环境治理体系，形成一个自上而下，由内到外的监管体系。企业排污许可与环境治理系统有机统一，实行环境征信制度，将一些违法排污不按要求整改的企业纳入城市环境征信中，提高企业违法排污的违法成本和信用成本，有效震慑不法行为；主体监管部门应联合多个部门共同监督企业排污许可制度管理，多层面全方位发挥政府力量，有效监管企业排污行为。对一些相关部门多次要求整改的企业应严惩严罚，建立监管、监测、监察联动机制，规范依证执法，实现排污单位“一证式”管理。

2.2 强化企业依证排污，落实主体法律责任

排污许可制度的优化设计就必须强化企业排污管理，提升企业排污主体责任意识。排污许可制度中排污许可证的应用，就必须严格依法进行排污管理，相应的排污单位要严格按照相关排污证实施“持证排污、合法排污”，严格按证排污，以确保排污中的种类、浓度、排污量等达到许可标准。排污企业应规范建立环境管理台账，明确环境管理台账的记录内容，将排污单位的基本信息和生产设计运行管理信息以及污染防治设施运行情况进行准确有效记录。应注重台账保存和备份，要进行纸质存储和电子存储，并由专人定期检查和维护管理。从而完善排污证据链并公开排污监测分析数据，落实排污企业的主体法律责任，不断提升企业的社会责任。对于企业本身的排污行为，如果能实行电子监管系统，对企业所排污染物设置相应的参数，形成电子报警系统和溯源系统，就能第一时间处置企业的排污行为，提高政府监管效率和打击频率，强化打击力度，杜绝违法行为。

2.3 推动社会积极参与监督，提高排污许可实践应用

要推动和发展社会公众积极参与基层排污监督工作，首先社会参与的权益得到保障。健全排污相关信息，提高群众获取信息的渠道。要积极推动企业公开环境信息，能够将排污的相关监测数据公开，对环境信息的审核，提高信息准确性和科学性。

其次要积极完善社会公众参与排污监督的决策机制，提升社会公众参与的效率，在社会各界的参与中得到不同声音不同角度的看法和意见，提高社会群众参与的积极性和主动性。

另外，要积极搭建和拓宽公众对排污环保意识提升平台，发展全面参与环保监督工作中。要加强校园环保宣传教育，还要加大社区环保教育宣传，从不同角度不同方式出发，鼓励群众参与排污环保工作，提高社会群众参与的积极性和有效性。

2.4 加大监督管理力度，提高管理技术手段

排污的监督是需要全面科学监督检测管理，排污许可证实施的技术管理是顶层优化设计的重要核心能力支撑。结合信息管理技术将各个基层排污环境质量进行科学划分，排污单位的排污量及环境影响问题程度，科学划分管理层级，实施差别化优化排污设计进行分层管理，做到精准排放达到减排少排的目标，将排污单位的排污量及环境影响问题程度减少。此外，不断完善排污许可信息平台，就共享排污管理平台，针对各个排污单位进行移动执法管理平台、监控系统平台、环境统计信息平台等，将各个平台所检测的数据进行共享分析，融合多个平台数据分析排污企业情况，结合大数据信息技术提升排污许可信息的现代化管理手段。要积极加大相关部门的排污许可监督力度，提高监督部门工作人员积极性，加强排污事后监督环节管理流程，将监督情况纳入政府绩效考核中，对事后排污问题进行动态监督，应不定期不定时突击检查，以确保持证企业合法规范排污。以信息平台为监管手段依托，提高基层执法力度，为排污证后监管提高效率，从源头上杜绝排污行为，有效提升排污管理水平。

2.5 建立联审核查机制

审批部门在首次申请、重新申请、变更申请排污许可证核发过程中，应按照排污许可证申请与核发技术规范，并根据职责分工开展联合审查，重点针对执行标准、排放总量、监测要求等的准确性、规范性。加强现场核查。审批部门应在排污许可证核发前开展现场核查，重点关注污染治理设施、排放口、在线监测设备安装情况等，并结合现场核查的问题，帮扶企业做好排污许可证申领工作。加大技术评估。审批部门可以委托技术服务机构对排污许可证申请材料、填报情况进行技术评估，并对技术评估报告意见负责。建立标准库。生态环境部应定期汇总国家生态环境政策、排污许可证申请与核发技术规范、排污单位自行监测技术指南等信息，并推送至全国排污许可证管理信息平台。加强执法监管联动。强化排污许可审批、环境监测、执法监管联动，加强信息共享，实现排污许可日常监管、环境监测、执法监管全闭环。强化线上监管。依托全国排污许可证管理信息平台，以在线数据、执行报告数据为主，进行非现场执法，减少现场检查次数。

结语

综上所述，随着国家重视环境发展问题，优化排污许可制度的顶层设计，提高相关部门监管力度，加大宣传环境保护教育，推动全民参与环保活动，提升环境保护质量。此外强化排污单位依证排污，积极落实排污单位责任意识，还应结合信息化科学技术手段不断优化。构建一个立体的排污制度引导、行为体系和监管体系，全面提升排污管理水平，创造美好环境。