乡村振兴背景下农村土地承包经营权退出制度改革研究

2022-11-23李吉国

智慧农业导刊 2022年14期

李吉国

（山东省费县农业农村局，山东费县 273400）

1 乡村振兴背景下农村土地承包经营权退出概述

1.1 乡村振兴战略

我国在实施乡村振兴战略的重大决策部署的同时，将农村土地承包经营问题解决方案放在了党的工作的重要位置，针对“产业兴旺、治理有效、生活富裕”进行了整合，为新型农业经济主体发展营造一种良好的发展环境，实现农业农村现代化。乡村振兴战略的关键在于形成合力，需要全社会的共同参与，抓好“人、地、钱”，促进农村产业融合发展，为此要进一步深化农村土地制度改革，构建起以农民为主体，不断加强各类资源的循环使用，在原有的基础上进一步调整空间布局，以此来提高土地资源的使用效率，进一步强化协同发展路径，结合自身实际情况进行全面考量，建立起乡村振兴用地保障机制，为后续发展奠定基础。

1.2 经营权退出制度

随着现代乡村振兴战略的落实，我国农村现已经逐步形成了以多种新型农业经营为主体，各种经济竞相发展的经济结构体系，在新型农业经济主体的发展带动下，全面建成小康社会。目前关于土地承包经营权主要关注承包地的财产属性，体现对所有者的生活保障功能，从主体资格上来看，行使与集体成员资格密不可分，2018年12月新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》实施，对承包占有、使用以及利用权利进行了相应的细化，从而发挥“稳定器”功能，作为农民最基本的保障。在经营权退出制度中，土地承包经营权主体必须获得经济补偿，进一步激活土地要素、市场要素、政策要素，盘活农村闲置的宅基地和耕地，避免造成资源浪费。

1.3 农村发展建设

近年来我国对农村经济发展问题加大了关注力度。若想长期稳定地发展下去，坚持现代化发展理念是不可或缺的重要因素。我国现阶段农业发展以乡村振兴为核心，将乡村建设不断加强，为建设长期稳定发展打下良好的基础。深化发展之路主要以经济为核心，在人们安全舒适的前提下以最节约的方式节约各种生态资源，在实现现代规划建设的同时，为我国农业发展理念注入活力，将乡村发展逐步转化，进而突出乡村建设的成效。

2 乡村振兴与农村土地承包经营权退出的逻辑关系

2.1 农村兴旺的支撑

农业兴旺是乡村振兴的重点，农村土地承包经营权退出制度首先可以优化土地资源配置，遏制当前农村大量的弃耕抛荒现象，解决土地过于细碎分散的问题，突破农业生产规模约束的瓶颈，夯实农业生产能力基础，优化产业空间布局，实现农村的多功能发展。某县通过开展农村土地承包经营权退出工作，有偿退出连片土地343.85亩，对3个自然组的986亩耕地进行整合，促进了该地区的产业兴旺发展。

2.2 乡村和谐发展的保障

目前我国农民群体高度分化，由于土地具有多种功能和巨大的利益，需要关注耕地的农业生产条件，通过农村土地承包经营权退出制度，以农业生产为主获得承包经营权，兼顾各方利益诉求，避免引发农村两个利益团体博弈。农村土地承包纠纷矛盾尖锐，为此可以通过土地经营承包权退出制度实现重新分配，让“退出”后的农民依法享有个人相应的权益，这一改变对于和谐发展有着重要作用。

2.3 推动基础设施的治理

土地调整与农村基础设施供给关系十分密切，但当前大量抛荒土地的承包方多数不在农村，部分脱离农村而占有土地的农户参与积极性不高，且现阶段不可能与经营规模小的农户对接。为此农村集体通过开展农村土地承包经营权退出来回购耕地，结合基层公共设施治理，集中整理连片建设，建立起良好的农业生产生活基础设施，最终提高农村地区的基础设施治理水平。

2.4 增加农民收入的需要

土地是农村居民财富的核心，也是生存的基本需要，但农村农户由于土地和基础设施的限制，财产性收入难以大幅提升，而通过土地承包经营权退出制度，农户则可以依法退还耕地获取相应财富，将不断加快全面小康建设进程。以某地高新区为例，涉及当地农户共计12 391户40 651名农民，退地土地承包经营权的农民的收入皆有所上升，合作社股金分红在2021年达到2.2亿元，增幅为25%左右。

3 农村土地承包经营权退出制度相关分析

3.1 整体特征

稳定是土地承包经营权变迁的主要特点，政府允许土地进行调整，强调确权颁证。土地承包关系农业生产和社会稳定，中央“调地”政策采取渐进实施方式，各个阶段的政策内容随着时代发展变化而作出相应的完善，为农村经济乃至国家经济的持续增长作出了贡献；为地方的政策制定留出了调整空间。我国目前对于集体成员权的取得和退出均未作出明确的制度安排，随着城乡户口性质区分的取消，农民可以自由进入城市经商务工，但城市居民想迁往农村一般是不被允许的。

3.2 结构调整

在乡村振兴战略下，重视土地承包经营权退出制度尤为重要，每个步骤都有着很强的专业性和技术性，在执行中需要注意收集和整理数据，以评价指标构建现代化农业体系，保证所有环节的关联性，使评价体系可以切实发挥出实际效果，做到土地资源利用最大化。在整治的过程中需要将多个目标囊括其中，改善农业基础设施，在乡村振兴战略下转变农业土地结构，以此提高农民的经济收益。目标定制可以缓解土地资源紧缺的问题，改善当前农村的地质地貌，为农村精神文明建设提供坚实的基础，以此提高社会效益[1]。

4 乡村振兴背景下农村土地承包经营权退出制度改革现状

4.1 承包地退出缺乏层次

在政绩驱动下，有的试点基于集体经济组织利益的考虑，强制推行“组合退出”的方式，这是对农户权力的一种“绑架”，如某地区的退地即退房屋、退组织的规定，看似避免了可能出现的土地纠纷，但一旦发生农户进城失败现象，会因无法回到农村而出现“贫民窟”，进而引发更大的社会矛盾问题。

4.2 过分强调产权明晰

明晰产权的根本目的在于对土地所有权进行确认，以往的农业土地存在细碎情况，即一块土地多方共有，产权边界模糊不清，如在此基础上进行确权颁证登记，由土地产权不明晰变成了产权碎片化，抬高有意承包退出土地的农业经营主体的交易费用，最终可能会引发“反公地悲剧”，为此后续应进行相应的优化。

4.3 补偿标准不合理

农村土地承包经营权退出补偿标准多是在参考各地的征地补偿及土地流转价格的基础上来确定的，这种内在价值的评估方式无法彰显土地的市场价值，也不能体现土地资本要素属性；以政府借款、集体流转土地获取收益来还本付息的做法理想上可行，但土地流转收益无法弥补资金的缺口，经济补偿难以兑现。

4.4 土地所有权主体虚位

土地所有权主体分为村农民集体、村内2个以上农民集体和乡镇农民集体3种，造成所有权主体不能直接对所有的土地行使直接经营、管理的权利，当前多数村民原始凭据都有缺损，且村政府部分档案破损严重，使得土地承包经营权退出过程中所变动的一系列权利义务无所依归，降低了土地确权工作开展的效率。

5 乡村振兴背景下农村土地承包经营权退出制度改革优化与完善

农村土地承包经营权退出制度关乎着我国农村地区的发展建设，现如今已经影响土地所承载功能的发挥，为此必须结合当前现状进行优化和完善。

5.1 注重层次性渐进

土地承包经营权退出制度坚持“农民主体、政府主导”，进一步加强政策宣传力度，引导“自愿、有偿”地退出土地，实际执行中结合地方情况，制定改革方案与推进计划，实现农业规模化经营，发挥新型农业主体的引领作用。改革开放后我国土地制度的变迁都是渐变的模式，这一过程给予了农村地区实际调整空间，以此紧跟乡村振兴战略实施的步伐降低政策风险，稳妥推进农村土地承包经营权退出制度，避免因制度落实不当而引发大规模的社会矛盾。

5.2 强化与激励约束

经济激励需要对符合退地条件的群众依法给予一定的经济补偿，也可以在此过程中给予农业规模经营补贴，提高政策推广的积极性。当前要加快实施乡村振兴战略，建立城乡一体化的社会保障体系，提高非农收入水平，并降低退地风险。要防止土地承包经营权退出制度的“异化”，明确规定各区县农地的具体农业用途，出台新的政策或法规进行约束，支持集体经济组织的发展。我国农民群体分化现象在农村较为普遍，对于担任国家公职人员的离农农户，可以在政策实施中作为表率，非国家公职人员考察其个人情况进行约束，防止在利益的驱使下强行推进。

5.3 完善退出补偿机制

补偿的标准及依据是补偿机制的基础，要以保障农民的土地发展权和收益为着力点，明确农民退出土地承包经营权补偿的依据，建立驱动性长效机制，达到合格的补偿标准。由政府引导符合条件的农户申请有偿退出承包地，由集体经济组织负担，从长远角度考虑需要囊括补偿责任，进一步拓宽资金筹集渠道，避免补偿中出现资金缺口。一次性现金补偿的整体泛用性更强，可以直接将土地价值转化为现金，但可能诱使农民因为一时所需而退出，且政府和集体会面临巨大的财政压力；而组合补偿方式则可以进一步满足农民的退地补偿需求。

5.4 土地确权规范化

土地在我国农业发展中一直是农民生活的基本经济来源，因此必须尊重土地确权工作的基本原则和内在规律，在土地确权过程中需要坚持平等协商、提高政策理解的重要原则。在进行土地确权的过程中，严格按照相关的政策法规处理，不能够改变土地所有权的所属关系，不得随意改变土地的承包关系，流转期限不能够超过承包的剩余期限。在土地确权过程中，不能够对土地进行抛荒或者掠夺性经营，土地确权需要政府、村委会、农民群众共同参与，着眼于思想和理念的宣传方面，使广大农民能够自主地参与到土地确权工作中，改变传统“土地至上”的观念，创新思想，以此推动后续改革工作的有效实施。

6 农村土地承包经营权退出的风险防范

6.1 前期风险防范

建立健全农村土地承包经营权退出的法律体系，加强制度的顶层设计，遵循循序渐进的路径，适应不同类型的农户。政策采取“诱导性制度变迁”，建立健全科学的承包地价格评估制度，深入推进农地产权制度改革，在此过程中不要过多过分地干涉农民意愿和市场运行。在此基础上也需要建立城乡一体的社会保障体系，在一定程度上抵消退出土地承包经营权给农民带来的风险[2]。

6.2 中期风险防范

设立严格的退出门槛，严格筛选退地土地，建立起包括前期制订方案，要求收入至少达到长期居住城市的平均收入水平才能够退出。同时，要引入第三方机构对退地农民的准入条件、退出土地承包经营权行为的合理性进行评定，在“公平”原则的指导下，最大程度维护退地农民的合法权益，确保政策的具体实施不与设计目标相偏离。承包经营权因土地承包合同而生，交回土地承包经营权后和集体签订合同，签订退出协议，集体和退地农户各一份。

6.3 后期风险防范

成立土地承包经营权退出领导小组，对政策实施过程进行严格的把控，需要领导小组来确保合同的履行，通过电访或上门调研的形式迅速制定对策。建立相应的“反悔机制”，为退地农民给予一定期限缓冲期，在期限内可以重新申请获得集体成员权和土地承包经营权，重新给予的土地不得少于维持生存所必须的面积。此外，为了促使退地农民可以真正摆脱对农地的依赖性，需要提高退地农民家庭的非农就业能力，通过培训提高退地农民就业的稳定性。