我国村规民约的问题与对策初探

邹 彤

湖南科技大学法学与公共管理学院，湖南 湘潭 411100

村规民约作为基层社会治理的重要手段，自古已有，从古代的乡约到现代的村民自治章程，都在维护社会秩序上发挥着举足轻重的作用。作为“送法下乡、普法进村”的有效手段，村规民约一般具有当地乡土特色，且简单易行通俗易懂。然而，当前部分村庄村规民约制定草率，可行性低且未发挥其应有的作用，因此，亟需将村规民约的制定和执行规范化法治化，进一步完善村民自治制度。

一、村规民约的涵义与法律性质

关于村规民约的定义，从词义上看，“村”，指乡下聚居的处所，“规”本义为有法度的正圆之器，可引申为法则、章程、标准，“民”指乡村社会成员、农民、农村居民等，既包括长期居住在本村的“原住民”，也包括人口流动过程中迁入的“归化民”，还包括与本村地域、经济和公共事务有法定或约定关联的契约性“村民”。［1］“约”指约束、限制。由此可以得出，村规民约是由一定地区的村民委员会依法自主制定、村民自发遵守并按规定程序执行、没有法律约束力的规范性文本。村规民约作为农村社会的重要规范，在教育群众、规范培养民风、依法维护农村秩序方面一直发挥着不可替代的作用。

村规民约的历史起源，可以追溯到人类社会以地缘关系为纽带的异姓杂居村落形成之时，由于村落形成，社会关系日益复杂，客观上要求一种社区规范来调整各家族之间的社会关系，中国最早的成文乡约，是陕西蓝田吕大钩（1031-1082）制定的《昌氏乡约》。［2］村规民约历史上有规约、寨规、公约、禁约、族规、议款、款约、乡规、村民守则、村民公约、村民约章等多种表现形式。村规民约的现代来源，最早来自1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，2018年修正的《村民委员会组织法》在第十条、第二十七条、第三十八条均对村规民约作出了相关规定，但集中在效力和章程部分，并未对村规民约是什么作出明确规定，在2018年民政部等七部委出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》中，对村规民约的定义、内容和制定程序作出了相关规定。

关于村规民约的法律性质，在法律法规中并没有做出明确定义，我国最早关于村规民约的规定来自1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。同时，在2018年民政部等七部委出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》中认为村规民约、居民公约是村（居）民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范，是引导基层群众践行社会主义核心价值观的有效途径，是健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式。对此问题，学界众说纷纭，本文认为村规民约是固定区域内的村民自主制定的，与当地村风民俗相适应的，用于自我管理、自我约束、自我教育的一种行为规范，是对相关法律法规的补充。

二、村规民约的运行现状与问题

村规民约的运行现状存在以下几种情况：一是形式分为快板式、口诀式、三字经式和条款式等；二是制定过程分为这三种情况：村规民约由少数几个乡村领导干部直接制定，并没有经过村民会议表决，在村规民约制定之前并没有征集民意而是直接挪用借鉴其他村规民约模板，随后在村民会议上表决和部分典范地区采取特色制度，建立特别民主程序，将不同主体吸纳进乡村协同治理，实现村民共治；三是内容除了法律明确规定的部分还有根据当地风土人情、民族特点因地制宜地制定的内容，以及对国家法律空白的补充，与国家法律法规进行衔接的部分，大部分村规民约都设置了奖惩性条款。

根据目前村规民约的运行现状调查，可以总结出以下几点问题：

（一）内容笼统抽象，偏离法定规章

一份具体详实的村规民约，更有利于规范村民行为。过于笼统抽象的村规民约，在实际执行中，往往难以得到落实，更像是一份倡议书，影响了村规民约实施的实际效力，这样的村规民约与当地的实际情况关联性小、匹配度低，难以真正约束村民的行为。此外在村规民约中存在着许多偏离法定规章的情况，如滥用惩罚措施，规定男女不平等的条款等。为了规范村民的行为，许多村规民约都存在着惩罚性条款，但这个条款不能违反法律规定，侵犯村民的权利，《村民委员会组织法》为惩罚条款的设置设定了底线。

（二）制定程序混乱，民众参与不足

在村规民约的制定过程中，存在着程序不合法、不民主、不规范等问题，部分村庄的村规民约都只是在村委会由部分村干部和村民精英讨论决定，并不在村民会议上表决通过；部分村庄的村规民约在制定过程中没有征集民意，大部分村民并不知道村规民约的具体内容；更有甚者，直接在网上照搬村规民约，忽视村规民约对于村民自治的作用。这种情况是由农村的部分领导干部本身对法律知识的欠缺决定的，由于受到自身知识水平的限制，以及法律素养的缺乏，导致基层村规民约的制定工作偏离法定规章。此外，村民参与度低，也是影响村规民约制定的重要原因，农村经济水平较低，大部分农民都把养家糊口当成自己的本职工作，平时外出打工或务农，对村规民约的制定关注度低，农村的青壮年大都离开农村进城务工，大都没有时间或者不愿意参与村规民约的制定。

（三）实际执行困难，缺乏必要监督

当前村规民约在具体实施上难以落到实处，部分村庄甚至村民连村规民约的基本内容都不了解，更谈不上实际运用和遵守。“村规民约的实施离不开基层职能部门的管理、指导和监督。”［3］一项制度的施行依赖于强有力的保障措施和执行手段，目前村规民约实施缺乏有效的法律保障和监督机制，从村领导干部对村规民约的实际执行监督到农村群众对村规民约的遵守运用都没有有效的外部监督制度，很多时候村规民约的制定者即村委会成员就是村规民约的监督者，难以真正保障村规民约在基层群众自治中真正发挥作用，究其原因在于执行和监督机制的缺乏，农村没有设置足够的司法资源和人才储备支撑村规民约的制定和运行。

（四）外部指导缺位，保障措施乏力

目前乡、镇政府对村规民约的指导和监督存在缺失，由于法律并没有明确规定乡、镇政府的审查监督权，大部分乡、镇政府并不参与村规民约的制定过程也没有对村规民约的内容进行审查，仅仅接受村规民约的备案，对村规民约的监督仅仅在于有、无方面而并不审查村规民约的合法合理性。除了乡、镇政府怠于行使职责的缘故，乡、镇一级政府缺乏能够提供指导的法律人才也是重要原因。既没有专门指导村规民约实施的职能部门，也没有成立村规民约的监督小组，如果村民以及村民自治组织不主动报告问题，乡、镇政府难以主动纠正。同时司法机关也没有主动监督、直接撤销的权力，无法保障村规民约的实施。村民自治权作为特殊的社会权力，司法不能审查。司法裁判权与监督权只能审查和监督村自治组织依据村规民约实施具体行为侵犯了公民人身权利、民主权利和合法财产权利所引起的纠纷，司法部门作为法律的专门机构，应该对基层社会的“软法”也有所涉及。［4］

三、完善村规民约制度的对策

（一）多元主体共治，引导村民参与

保障村规民约发挥作用，需要全体村民共同参与，引入多元主体共同治理，发挥乡村精英的带头作用。乡土社会作为一个熟人社会，存在着大量民间团体，如老年协会、能人会、红白喜事会等，通过引入这些团体的参与，能够扩大村规民约的治理范围，借助舆论监督村规民约的实施，发挥村规民约的德治作用。针对村规民约的制定不民主问题，关键在于加强对基层村领导干部和村民的法治教育，加大农村学法普法的力度，增强农民群众的权利意识和法治思维，建立健全农村普法教育的长效机制。让农民积极主动地参与到乡村治理中，普通村民面对村规民约个体与集体两个层面的价值，既需要注重自身的行为举止，在日常生产生活中积极地对标村规民约的各项规定，实现从道德他律到道德自律，真正从内心尊重且认可村规民约的价值：同时又需要在基本理解村规民约文本内容的基础上，主动配合相关政府部门、民间组织以及网络媒体的宣传。村规民约只有得到广大村民群众的认可，才能获得稳定的群众基础。［5］

（二）坚持合法审查制度，强化法律专家指导

村规民约的制定和实施应该严格依法执行，这是维护村规民约的公信力的必然要求，村规民约不得凌驾于法律之上，这是保障村民基本权利的底线，因此，首先，有必要建立一个合法审查机制，在制定之初确保村规民约的内容合法，同时在制定的全过程起到监督管理的作用，确认村规民约的出台和制定的程序符合法律规定。其次，当召开村民会议表决时，邀请政府官员进行旁听或现场指导，对讨论内容或者表决内容进行指导和指正。再次，可以不定期对已经备案的村规民约进行抽查，发现有违法内容的及时责令改正。最后，建立相关的投诉举报制度，接受村民或者其他人员对村规民约的投诉或者建议，并及时作出处理。［6］村规民约作为乡村治理的“软法”目前还存在着许多与国家法律相冲突的现象，如错误地设置惩罚性条款，侵犯了村民的合法利益，应当加强法律专家的指导，政府应该提供相关资金支持，调入法律专家来指导，聘请律师保证村规民约基本合法性的实现。

（三）建立实施保障机制，成立监督检查组织

村规民约的顺利运行需要建立强有力的实施保障机制，对村规民约的实际实施进行监督，首先，可以推选监督员，成立监督小组。监督员由村里德高望重，且具有一定知识水平的人担任，这类人熟悉村庄基本情况且具有处理经验，又有一定威望。由他们组成的监督小组对村规民约进行监督，能有效地防止权力的滥用。其次，实行公开制度，每季度对村规民约的实行情况以及奖惩情况进行公开，让村规民约的实行情况公开透明，既能保证村规民约的权威性，也能对村民起到警示作用，让村规民约受到全体村民的监督。最后，强化司法监督，司法监督作为一种事后监督，是审查村规民约合法性的最后一道关口，也是维护村民权益的最后一道屏障。但是，司法机关并没有直接纠正和撤销违法的村规民约的权力。［7］虽然法院不能直接裁定其认为违法的村规民约无效，《行政诉讼法》更是明确否定了村规民约作为审判的法律依据，但人民法院依然可以裁决作为证据的涉及当事人权益的村规民约无效，确认自治组织的侵权行为，同时在裁判之后，应该发出司法建议书，建议村民会议进行改正。

（四）重视村规民约宣传，加强群众普法教育

民主性是村规民约的根本属性，村规民约应该深入群众。首先，基层政府应该积极下乡进行普法宣传，加强村民的法治意识和权利意识，以人民群众喜闻乐见、通俗易懂的方式普法进村，加强对村规民约的宣传工作，如开展法律讲座、设置有奖知识问答等。请法律工作者就农村目前存在的问题如男女平等、农民维权等主题进行宣传讲解，有利于新农村建设的开展，培养农民的法治思维。让法治观念深入人心，村民自觉遵守村规民约。［8］其次，要发挥乡村精英的带头作用，通过提升乡村精英及基层干部的法律素养，定期安排对基层干部的法律培训，从而提高基层干部的治理水平，带动群众积极参与。最后，可以利用现代传媒宣传村规民约，加强村规民约对村民的影响力，目前短视频软件在农村普及度很高，村规民约可以利用其趣味性高、村民参与度高等优点进行村规民约的宣传，提升乡村网络媒体的建设水平。