建国初期安徽省水灾应对体系探析

彭勇刚

(安徽大学 历史学院， 安徽 合肥 230039)

0 引言

安徽地跨南北，以温带季风和亚热带季风气候为主，雨量集中，境内河网密布，长江、淮河横贯其中，长期以来水利不兴，灾荒接踵，人民饱受水患之苦。重农固本乃安民之基，我国作为农业大国，治国亟先治水。新中国成立后，为保障民生，政府坚持事先预防和应急处理相结合，不惜一切代价整治河道，兴修水利，掌握防灾主动性，并把救灾作为政治任务，全力抗洪抢险，转移安置灾民，依托基层组织带领群众开展生产自救，将被动消极的受灾者转变为自食其力的生产者，降低水灾造成的损失。

新中国对于水灾防救工作的重视，以及新旧社会救助理念与实效的差异，在学界有较多的研究，施立业等[1]从梳理建国初期淮河流域的水灾入手，剖析政府领导民众在面对灾害时采取的救灾措施和减灾机制，归纳出当时淮河流域救灾工作的时代是以政府为核心，采取积极的救灾措施，物质和精神救灾并重； 康沛华[2]回顾了新中国成立以来的重大自然灾害，探寻自然灾害与社会发展之间的相互作用关系，并对三代领导人的防灾救灾思想及实践进行梳理，在此基础上总结防灾救灾工作的经验、教训。目前学术界对于建国初期的水灾研究，多着眼于政府临灾的救助措施，而对于防救结合的防灾减灾机制关注较少，因而本文藉以安徽省防灾、救灾措施为主线进行区域性研究，剖析新时期在“防重于救，防救结合”的水灾防治理念下构建起的现代水灾应对体系，并对其进行一定的省思。

1 防患于未然：提高防灾能力

灾害转化是有条件的，这种条件是指灾害的冲击力与人和社会之间承受能力的比较[3]，在灾害面前，人类是主动与被动的统一。“图之于未萌，虑之于未有”，虽然目前还难以做到消除水患，但通过不断修葺水利设施，制定严密的防汛计划和应急预案，完善组织机构，健全灾害应急管理体系，提高民众忧患意识和应对突发性灾害的能力，能够有效减轻损失，保障人民群众的生命财产安全。

以“蓄泄并筹”的方针，综合治理淮河。善治国者，必先治水，新中国成立后，中央矢志解决水患问题，把防灾减灾当成一项政治任务，为治水运动奠定政治基调。鉴于旧社会淮河流域十年九灾的悲惨景象，建国伊始，皖北行署拨粮4022.5万斤，实行以工代赈，先后动员民工160万人，重点治理境内淮堤[4]77-78。1950年政务院颁发《关于治理淮河的决定》，毛泽东主席亲自指示：“一定要把淮河治好”。随后成立治淮委员会，由华东军政委、苏豫皖党政领导组成，主管治淮事宜。安徽省委、省政府多次下发治淮文件，投入大量治淮专项资金，安徽省委书记亲临淮河视察水利工程，表明政府治淮的决心。治淮委员会对全流域进行全面勘测，综合各方面意见，以“蓄泄并筹”为原则，制订全流域防洪、开发规划，兴建支流水库、润河集分水闸工程和蓄洪工程，加高加固淮河大堤和城市圈堤，达到控制正阳关最高洪水位24.4m、颍河口以下安全泄量6400m3/s，抵御1950年同等级洪水的目标[5]55。初期治淮工程，以修建淮北大堤为主，加高培厚堤防，将干、支流分流，开辟新水道引导支流河水流入洪泽湖，避免淮河干流倒灌，泛滥成灾。在淮河上游和重要支流修筑水库，充分利用低洼地、湖泊，开辟蓄洪区、行洪区，加强山区的水土保持工作，提高植被覆盖率，调蓄水量，增强蓄洪能力，减轻洪峰流量。经过大规模的治淮，淮河及其支流洪水防御能力得到有效提高。

对长江进行全面修堤复圩，开辟蓄洪区，以历年最高洪水位加高1m为标准加固堤防。1950年长江水利委员会成立后，对长江各流域进行大规模的勘测，着手准备整治长江河道。而后华东水利部门和长江下游工程局要求皖南行署在安庆、池州段修建江堤需超1949年洪水位1m，顶宽为5m，巢湖、芜湖段需超1931年洪水位1m，顶宽为5m[5]70。皖南地区在1950年8月到翌年3月，通过以工代赈修堤复圩，进行联圩并圩，加高培厚堤坝，消除堤防险工隐患，并对中下游局部地区进行改道，修建防洪闸，疏浚河道，共“拨发工资粮3200万公斤，用工1200万个，完成土方1712.5万立方米”[4]78，提高沿江地区的防洪标准。

建立、健全自上而下的领导机构，统筹协调、统一指挥各方面的防汛力量应对灾情，提高对灾害的防控能力。为深入贯彻中央治淮精神，落实治淮要求，水利部于1950年在蚌埠成立治淮委员会，以“蓄泄并筹，上中下游统筹兼顾，以防洪为主，首先做到根治水患，同时结合灌溉、航运、发电的需要，逐渐做到多目标的流域开发”[6]34为纲领，建立上中下游的区域协调发展机制，对淮河流域进行综合管理、协调开发。皖南、皖北行署响应政务院指示，成立生产救灾委员会。 1952年皖南、皖北行署合并后，成立安徽省生产救灾委员会，“吸收各界和政府各部门的代表参加，由各级党政领导直接负责，从有关单位抽调人员，专门负责救灾工作”[6]7，主管灾情调查和粮款分配、预算的审核批复，配合有关部门，结合本省实际情况，层层落实责任，推动救灾工作有序进行。同时建立防汛指挥机构，集中防汛指挥权，细化工作职责，明确领导分工，无为大堤的防汛指挥机构“成为地方掌有行使政府防汛指挥权和监督权的防汛权力机构，实行分级责任制和堤段分包责任制，汛前检查制度、汛期值班制度、岗位责任制度等防汛规章在防汛实践中不断得到完善，逐渐形成一个统一领导、分级负责、各部门协作配合的长江防汛组织体系”[7]，有效提高抵御灾害的能力。

防范重于救灾，政府高度重视治水，大规模修建水利设施，提高防洪能力，同时建立、健全组织机构提高防范化解灾害风险的能力。因而在水灾来临，通过利用水利设施掌握灾害来临时的主动权，有效降低洪水造成的损害。

2 风雨同行：党政军民合力抗洪抢险

实行中央统一决策、部门分工实施的领导体制，统一事权。在中央政府的统一领导下部署救灾政策，各部门安置自身职能分工负责、组织实施[2]121，提高决策效率，保障组织机构的有效运转。地方政府采取行政首脑直接负责制，在党委领导、政府的指挥下参加防汛抢险斗争，发扬高度负责的精神，优化资源调度，动用一切力量，集中人力、物力、财力，投入救灾工作。

有关单位在防汛中协调一致，各司其职，各负其责。省市县领导赶赴防汛一线，省委副书记、省长等多次莅临防汛指挥部，部署防汛工作。各级政府快速动员群众，组织民工，在江淮堤坝上与洪水进行英勇的斗争。安徽省军区积极部署部队参加沿江、沿河地区的防汛抢险工作，加强受灾地区治安，维护社会秩序稳定。水利部门通过对流量进行演算，分析天然洪水波运动的特点，找出影响上下游水位(流量)关系的各种因素，编制出适合各种不同条件下的相应水位(流量)的预报作业图[8]175-176。防旱防汛指挥部和治淮委员会借助洪水预报和水文站等水利设施，密切关注水情变化，了解水位涨落，推算洪水演进的趋势，机动灵活地统筹调度上中下游治淮工程进行蓄洪、拦洪和分洪，调节洪峰流量，减轻洪流对堤坝的冲击。

党员干部发挥先锋模范带头作用，积极参加抗洪防汛斗争。在省委指示下，各处建立统一指挥的堤坝分段负责制与干部群众日夜轮流分班守护巡查制，对于堤坝的防护实行“负责到人、包干到位”的责任制，明确责任范围，要求各级领导干部扛起重担，不可大意麻痹。凤台防汛总队部提出“保堤如保家，一人保堤，千万家受益口号，用船运土，加筑子埝，动员群众，献出柴草、棍棒，以作埽工”[9]，利用洪峰间隙修补漏洞和封堵管涌，做到“水涨堤高”。党员以身作则，积极参加防汛抢险斗争，“安庆专区各级干部冒风雨、忍饥饿，亲身下水堵口，地委谢部长连续二十六昼夜工作，疲饿累到一天不省人事，清醒后仍坚持不下堤”[6]107，对防汛人员起到良好的示范带头作用。同时注意前方防汛和后方生产相配合，党员干部组织群众分工合作，搞好生产，以高度热忱为前方服务，保障防汛人员生活物资的供应。凡是参加农业生产合作社和互助组的，其生产由社、组负责； 单干农民上堤防汛，家中生产指定具体社、组和人负责[10]，解决防汛抢险人员的后顾之忧。后方妇女也组织起来，积极支援前线防汛，芜湖县南坝乡夹沟选区奚三弟召集全选区妇女组成运输队，按时把每顿饭送到工地，并鼓励在防汛的丈夫：“在堤上积极干，不打退洪水，不要回家。”[11]，为防汛抢险斗争提供完备的后勤保障。

政府组织人力物力，转移群众至安全区域，妥善加以安顿。对有堤坝溃决隐患的地区，事先在地方党政机关的组织领导下，有秩序地疏散群众，安置到安全地区。对堤坝溃决后还未来得及转移的群众，政府本着对人民高度负责的态度，组织调度人员、物资全力进行抢救灾民，根据“划分抢救区域，配备必要的抢救工具，在政府统一指挥下，干部分工负责，包干到位； 水深危险大的地方先救，水浅危险小的地方后救； 先救人，后抢救耕畜、粮食和衣物，要特别注意对老弱孤寡的照顾”[6]114的方针，按照行政单位，实行责任制，有计划、有组织地转移群众，要求干部对群众负责到底，时刻牢记受灾群众的安危，不落下任何一个受灾群众，优先保障群众的生命安全。干部进行分工划片、包干负责、互相配合，并根据轻重缓急做出适当措施，先搬老弱、妇幼，后搬青壮年、牲畜、粮食等，达到有组织地迁移，受灾群众按原有行政组织和生产组织就地、就近安置，并在接收灾民地区成立办事处，沿途设招待点，供应灾民食品、医药，有序将受灾群众和财产转移到外地。芜湖市在抢救受灾群众中，以公安派出所或居委会为单位成立抢救安置工作组，并提出“轻灾区支援重灾区，有船户帮助无船户，有劳动力的帮助无劳动力的，亲帮亲，邻帮邻，以发扬团结互助精神”[12]的口号，在群众之间开展互帮互助，减少受灾损失。地方政府切实解决群众吃住问题，做到“灾民到哪里，干部到哪里，生活供应到哪里”，保障受灾群众的生活物资供应。同时设法保养牲畜，要求各地农业部门配合银行及供销合作社，有效保证草料供应和贷款工作。对于灾民无力饲养的牲畜，以乡、村为单位，按自愿互利原则，有序转移牲畜到非灾区，根据具体情况分散寄养或集体放牧在国营农场、农业生产合作社、互助组或群众家中或采取收购代养方式，解决牲畜饲养问题。

政府充任防汛抢险的组织者和领导者，发挥集中统一的优势和强大动员能力，坚持“以人为本”、“救命第一”的原则，发挥强大的组织动员能力，在党员干部发挥先锋模范带头作用下，前方组织各界协同参与防汛抢险，后方将转移群众至安全地带，保障物资供应，抗洪抢险和转移群众、前方防汛和后方生产相联袂，做到生产、救灾两不误。同时实行干部责任包干，立足岗位，履职尽责，全力保障人民生命财产安全，做到与群众同呼吸、共命运。

3 授之以渔：在救灾中促进群众生产自救

建国后，安徽省政府在贯彻“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之必要的救济”[6]7的救灾理念基础上，采取群众生产自救为主、政府救济为辅的救灾方针，紧密围绕生产，以恢复自救能力为依归，通过生产合作社和互助组成员发挥集体主义精神，广泛动员单干农民，充分施展勤劳和智慧，自力更生，有计划地开展生产自救和副业生产，最低限度地减轻水灾损失，战胜灾荒。

寓救济于生产，组织群众性的生产自救运动。政府选派大批干部组成工作组分赴受灾地区，引导群众通过生产谋求渡荒出路，要求“重灾区能排水补种者要迅速排水补种，没有条件者要组织起来到非灾区开荒种地和到非灾区饲养耕畜，或在互利原则下帮助非灾区的互助合作组织以及单干户家里的增产工作，非灾区人民要秉持人饥己饥、人寒己寒的精神，尽力帮助重灾民解决可以解决的困难”[13]，将群众从水灾的受害者转化为生产救灾的参与者，开展生产救灾工作。省政府组织慰问团深入灾区慰问，安定灾民情绪，鼓舞灾民生产自救。 1954年安徽省政府灾区慰问团第一分团到灾区，召开小型座谈会，“表达党和政府及全省人民对灾胞和灾区干部深切的关怀和慰问，表达贯彻生产自救方针的重要性，说明战胜灾荒的有利条件和适当批判单纯依赖思想，分别和到会灾民进行个别谈话和小组漫谈，倾听他们对各方面特别是农业生产经验方面的意见和灾区的情况，会后汇集可能解决和必须解决的问题，提请当地领导干部研究处理”[14]，及时解决灾民生产上的困难。同时省政府还颁布了“谁种谁收”、“增产不增税”的政策，鼓励群众拓荒，打消群众思想顾虑，并发动群众使用手头工具排除积水，号召“水退一分，补种一分，水退一亩，补种一亩”，充分利用土地资源进行生产，宿县采取补种的办法是：“地较湿的撒种后用扫帚扫，地稍湿的撒种后用耙耙，地干的用耧子耧，并积极动员群众扩大高产作物，提倡混种间种”[15]，有效提高排涝补种的效率。农业合作社和互助组以村、乡为单位，发动社与社、组与组展开生产竞赛，通过树立典范起到引领作用。内务部指示“灾民与灾民搞生产要互助，灾民中有劳力的与无劳力的要互助，有劳力的与有资金的要互助，灾民与非灾民要互助，灾区与灾区要互助”[16]，政府动员群众发挥“天下农民是一家的”的精神，在群众间开展互换互借，村帮村、亲帮亲、邻帮邻，调剂生产资料，使生产能够顺利进行。对于真正有困难的群众，经核实情况后，由地方银行贷放给农民。根据节气组织群众抓紧时间改种、补种晚秋作物，多种短期成熟的高产作物，套种泥豆、绿豆等杂粮，利用田间隙地、房前屋后空地种植蔬菜，寻找代食品，缩短灾期。

非灾区以互助合作为中心，开展群众性的增产运动，进行节约捐输，支援灾区渡荒。“生产靠节约积累资金，渡荒也要靠节约储备力量，灾区人民只有厉行节约，把省下来的粮食投入生产，从生产中增加收入，才能达到自救的目的”[6]91，生产与节约并重，号召群众厉行节约，将节省下来的资金投入生产，通过生产增加收入，积蓄渡荒钱粮。基层生产合作组织组织群众大规模开垦荒地，扩大种植和复种面积，尽量多种多收，努力完成超额增产计划。在政府号召下，机关团体、干部群众充分发挥“一方有难，八方支援”的精神，节约捐输，支援灾区群众，“青阳、贵池、石隶县机关干部节约大米18￣￣720斤、捐献42￣￣860元，生救会领导的地方进步士绅组织劳动劝募和一升运动，收获大米6150斤和10￣￣000元”[17]，为灾区战胜灾荒提供有力的物质支持。

因地制宜，发展多种形式的副业生产。在县以上的行政单位设置集中统一的副业生产领导机构，在区、乡实行责任制，由专人负责，拟定切实可行的副业生产计划，抓住主要的大宗副业，发动群众依据当地特点，开展容易搞、资金少、能解决灾民现实困难的各种小型副业生产[18]13，在不妨碍农业生产的基础上，根据“靠山吃山，靠水吃水”的精神，因地制宜，就地取材，山区以土特产品、沿江滨湖地区以水产品为主，根据各个地区不同情况，发展符合当地实际情况的副业。同时组织对农民进行思想教育，将副业生产聚焦于为农业生产服务，防止出现放松农业生产、专搞副业生产等顾此失彼的现象。当涂县采石区金义乡副业生产紧密围绕着农业，采取排涝补种与捕鱼副业相结合的方式， 81户灾民2天排除1尺到2尺深的积水田36亩，捕捉鱼虾1500多斤[19]，扩大秋种面积又增加了群众收入，减少水灾带来的损失。

安徽省在灾后兼顾生产与救济间的平衡，采取群众生产自救为主、政府救济为辅的方针，寓救灾于生产，在灾区进行排水补种，非灾区超额增产支援灾区，将群众和国家力量相结合，推动社会经济秩序的恢复。

4 安徽省水灾应对机制评析

建国初，中央便定下救灾方针的基准：一、积极的：积极领导群众在生产上找出路，而不是单纯的救济，以发展生产、增加社会财富来解决人民困难为目的； 二、群众的：坚持群众路线，使救灾成为群众性的社会运动； 三、长远的：既照顾目前利益，也照顾将来的根本的利益，治标与治本兼顾[6]25。安徽省在“防重于救，防救结合”理念下，兼顾治标治本，妥善处理政府救济与群众自救的关系，发动群众生产救灾，自力更生，减轻水灾造成的损失。但部分地区在执行政府救灾政策的实践中存在一定的偏差，给救灾工作带来一定的不利影响。

4.1 现代水灾应对体系雏形

以积极的防灾措施为基点，与消极的救灾手段交叉进行，防救结合，发挥合力效应。灾前以治标与治本、兴利与除害相结合的理念为指导，大力整治水患，兴建水利工程，提高灾害应对能力。灾害发生时，以全力救灾为工作的重心，不惜一切代价降低灾害损失，保卫人民群众生命财产安全。灾后不拘泥于单纯的政府救济，以生产自救为中心，将政府救助与群众生产相结合，恢复社会生产力。通过灾前提高灾害应对能力、灾中全力救灾、灾后教养兼施三位一体相结合，扭转灾害应对中不注重防灾、偏向于注重临灾救济的倾向，构建起“防重于救，防救结合”的现代水灾应对体系雏形。

加强组织领导，提高决策效率。面对灾害，在党组织领导、政府指挥下，依托强有力的行政职能，总揽全局，协调各方，以中央到地方各行政部门之间的上下联动为经，群众与群众间、灾区与非灾区间物资的协同互济为纬，经纬交织，突破传统地缘政治的局限，衍生出现代灾害应对的运作体系。政府健全救灾组织架构，设立防旱防洪指挥部和生产救灾委员会负责防汛、救灾，建立自下而上的灾情调查、报告制度，及时掌握灾情，发挥广泛的基层组织作用，将点的联系与面的指导相结合，发扬集中统一的优势和高度的组织性、纪律性，有效动员群众进行生产自救。内务部指示要注意掌握各地实际情况，“以支部村干为主，吸收生产模范和有渡荒经验的老农，举行带有各界人民代表参加的小型座谈会，采取自上而下的一般了解和自下而上的个别访问的方法及时订正计划，通过算细账打通群众生产思想[20]”，从实际出发，将党的领导和发扬民主相结合，召开基层人民代表会议和座谈会，构建多层次沟通渠道和对话机制，汲取群众意见，集中群智，采取符合地方实际的救灾措施，提高救灾社会化程度。

坚持以人为本，紧密团结群众。政府对水灾的高度关注，表现出政府应对灾害的积极态度和对人民群众高度负责的精神，民本思想贯穿于救灾工作始终，想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困，以实际行动维护社会公共利益，坚持为人民服务的宗旨，统筹眼前和长远利益，切实解决受灾群众面临的问题。在防汛抢险、组织群众转移、灾后生产重建中，始终萦绕党员干部的身影，形成坚强的领导核心，将群众凝聚在一起，协力构筑起抵御洪水的长城。党和政府全心全意为人民服务的观念深入人心，加强了与人民之间联系，增强群众对新生政权的认同感。非灾区发扬“一方有难，八方支援”患难与共的互助精神，提出“灾区要什么，就支援什么”，塑造起各地人民的国家、民族观念，提高社会内部的凝聚力。

4.2 水灾应对中存在的问题

研究建国初期的灾荒史，不应只停留于一般性的灾情描述，还应指出救灾存在的缺陷，这是灾荒史作为社会史的应有之意[21]，呈现当时救灾中的问题，对今后的救灾工作提供一定的借鉴。

首先，水利设施防洪标准不足，缺乏日常维护。囿于水文资料的匮乏、大规模治水经验和对水利治理认识水平的不足，水利工程设计的防洪标准偏低，阜阳专区“已治理的河道，治理标准均按照5年一次或10年一次汛期流量规划，在地上0.5公尺行水，一般雨量可起到及时排水作用，如果遇到非常洪水，内外水并涨，则形成严重内涝”[22]。并且防汛设施缺乏日常养护和检修规章，“芜湖麻浦涵的齿杆已右偏，两个人去启闭还感费力； 东流县万兴涵出水口两边的翼墙后堆满了土，翼墙因受挤压而至开裂； 江浦县刘张涵的闸板，长期来被抛在堤上无人过问”[23]，使水利工程难以起到最大防洪减灾效果。

其次，群众的自救能力有限。以群众生产自救为主、政府救济为辅的救灾策略，需要政府救助与地方群众有一定的自救能力互为支撑才能发挥最大效益，届时安徽省实行土地改革时间尚短，乡村社会生产力还未产生飞跃性进展，实行统购统销和农业集体化后，社会资源集中到政府手中，农村粮食紧张，基层社会自主权有限，灾民缺乏有效能力进行自救，多数灾民仍要靠政府救济来维持生活。

最后，救灾政策在实践中出现偏差。“灾荒怕尾不怕头”，部分地区执行上级政府开展增产节约运动的实践中背离政策初衷，在缺乏实地调查、不了解群众实际生活情况下，机械执行上级政策，推崇“节约”、“按指标分配”，过度强调反对保守思想进而夸大实际增产能力。在发放救济粮款时没有处理好政府救济和群众自救的关系，对群众大包大揽，使群众产生依赖思想。加之财务管理制度不健全，地方干部挪用救灾款现象不断发生，“炳辉县相城区负责同志挪用救济款作结婚费，和县黄坝乡8、9月份领救济款800万没发给灾民，全被乡干分用”[24]，使救灾物资未能得到有效利用。有的地区出现扣的太紧、应救不救，放的太松、不应救的也救了的现象，使灾民盲目外流，安徽省合肥、淮南安庆及铜官山等地流入的灾民有3万多人，大多流浪街头、乞讨维生[25]，影响社会治安。基层在政策执行中的偏差与固化，给政府公信力和群众生活带来诸多负面影响。

5 结论

社会历史过程是合目的与合规律的统一，面对百年一遇的洪水的严峻考验，中国共产党人站在历史的风陵渡口，秉持着“以人为本”的救灾观，坚持把人民群众的利益放在首位。在党组织领导、政府统一指挥下，以积极的防灾措施为基点，与消极的救灾手段交叉进行，防救结合，积极行使公共权力整合社会资源支援灾区，贯彻群众路线，坚持从群众中来、到群众中去，自上而下发动群众从事抗洪抢险和生产自救，形成中央统一部署、地方行政首长负责、基层干部包干到位、群众间互助共济的救灾管理机制，构建起“防重于救，防救结合”的现代水灾应对体系雏形。并从对立中把握统一，将水灾对社会破坏造成的张力内化为全国上下团结一致战胜灾荒的合力，外化于着力经济建设的动力，同构起群众的国家意识，提升其对新生政权的认同感。

防灾是救灾的前提，救灾是防灾的延续，二者互为表里。首先，需通过权力下沉，向基层社会赋权，尊重群众主体性地位，妥善处理政府救济、群众自救的关系，保持二者间的平衡，提高基层自主性和群众自救能力，从而与生产自救为主、政府救济为辅的新型救灾思路相得益彰。其次，“土地承载力与生态环境稳定性呈反向关联，土地承载力越趋向于最大值，生态环境稳定性则越趋最小值”[26]，人与自然是一种共生关系，要以生态文明建设为引领协调二者关系，尊重自然规律，加强生态保护，实现人与自然的可持续发展，减少和避免因破坏自然环境而引起的自然灾害对人类社会造成的破坏。最后，防范重于救灾，要注重从临灾救济向加强灾前预防转变，将预防和应急相结合，建立常态化长效防灾机制和灾害应急管理体系，提高干群防灾意识，通过群防共建释放集聚效应，把握灾害应对主动权，增强抵御灾害能力。