英国中小学校扩展服务政策变迁研究

贺芳，彭虹斌

（华南师范大学政治与公共管理学院，广东广州 510006）

英国中小学校扩展服务（Ехtеndеd Sеrviсеs）是英国政府帮助解决工薪家庭儿童看护困难、少数族裔学业成就低等问题的重要教育战略举措。目前，英国部分中小学校除了提供课堂教学服务外，还提供餐食营养、课后看护、弱势群体救助发展、家庭育儿支持等一系列服务。根据英国教育部公布的数据显示，2018年，英国有近35%[1]（大约286.738万①根据英国国家统计局（Office for National Statistics of UK）公布的2018年英国（United Kingdom）5～14岁人口数据计算得到。）5～14岁学龄儿童参加课后俱乐部；2019年，在帮助母亲参加工作的影响因素调查中，英国69%的父母认为有可靠的托儿服务，48%的父母认为儿童看护时间与工作时间相匹配。[2]本文基于政策变迁的历史过程、时代特点、不同时期标志性的政策文件，透析英国中小学校扩展服务的政策发展与未来趋势。

一、英国中小学校扩展服务政策变迁历程

20世纪初以来，英国中小学校扩展服务政策可以分为五个阶段。

（一）萌芽阶段：初步管理学校扩展服务（20世纪初-20世纪50年代）

英国中小学校扩展服务是指英国中小学校与商业机构、志愿者或者社区等主体开展合作，在中小学校内部或周边，提供超出课堂教学以外的，以满足儿童、家庭与更广泛社区需求的一系列服务和活动。英国扩展服务的想法源于亨利·莫里辛（Неnrу Мorris）在两次世界大战之间的开创性工作。亨利·莫里斯是剑桥郡的首席教育官，构想了乡村学院（Villаgе Сollеgе）的愿景。该地区开设的乡村学院被认为是学校首次正式提供扩展服务。[3]这一阶段，政策内容对地方教育当局为中小学儿童提供食宿、发展兴趣、身心卫生等方面的服务进行了规定。

第一，提供食宿服务。1906年，爱德华七世（Еdwаrd VII）发布《教育（提供膳食）法》，授权但并不要求地方教育当局为营养不良的小学生提供膳食。[4]之后，《1944教育法》将地方当局自行决定是否提供膳食改为法定责任。[5]第二，提供培养兴趣爱好服务。1947年，英国中央教育咨询委员会发布《克拉克报告：学校与生活》，论述了课外活动在减少青少年犯罪等方面的作用。[6]1948年的《克拉克报告：课外活动》指出，小学教育不仅仅是科目和课堂教学问题，而且是学生经验、活动和成长的问题；中学应给学生提供在业余时间发展各种技能和兴趣的机会。[7]第三，提供身心卫生服务。1955年，英国发布《失调儿童问题委员会的报告》，提出地方教育当局必须建立学校卫生服务机构，履行对学生进行体检、检查和治疗的职能，并对环境不适应儿童提供心理服务。[8]

（二）成型阶段：规范学校扩展服务（20世纪60年代-20世纪70年代）

20世纪60年代，英国第一次在国家政策层面规范学校扩展服务，中央教育咨询委员会开创了“社区学校”作为一种挑战教育劣势的方式。这些学校旨在通过向更广泛的社区提供学校设施和提供校外活动来支持当地居民。这一时期，中央教育咨询委员会发布两份重要政策文件提出规范中小学提供扩展服务发展的建议，学校扩展服务逐渐成型。

第一，规范校内基础服务供给。1963年发布的《纽森报告：我们未来的一半》，对学生在校时间、家庭作业及学校课外活动提出建议。例如，延长14岁至16岁的学生教育活动时间；学校与地方当局为学生在学校或者图书馆安排安静的场所完成家庭作业；课外活动是教育计划的一个组成部分，并在必要时通过行政规定加以保障；课后有大量学生可以在学校从事个人工作或兴趣爱好活动；学校领导应根据情况重新评估对学校人员编制的总需求；建筑物的设计和设备应允许扩大使用，包括其他教育和社会服务机构的使用；所有相关机构之间需要密切合作。[9]第二，明晰参与主体职能。1967年发布的《普劳登报告：儿童及其小学》，对各小学提供儿童辅导、心理与言语治疗服务、儿童保育服务、志愿服务、社会工作及有关服务等方面的职能进行了规定。该报告提出成立教育福利办公室，其角色定位是家庭、学校、地方当局和儿童福利机构之间的联络官。[10]

（三）发展阶段：发起多种形式扩展服务学校倡议（20世纪80年代-21世纪初）

1967年后，英国政府未就学校扩展服务发布标志性的政策文件。20世纪80年代，随着英国女性就业人数稳步增长，学生及其父母对学校提供扩展服务的需求越来越多元化。英国政府探索新的政策支持各中小学校扩展服务的供给，特别是在1999年到2004年提出三项倡议。

第一，“学校+”倡议。1999年，英国学校+政策行动小组（Рoliсу Асtion Теаm, РАТ）发布《学校+：建设学习型社区》报告。“学校+”中的“学校”是指需要改进的学校或贫困地区的学校，“+”是指运用一系列全面与连贯的扩展服务策略对弱势学校进行改进。具体改进措施分为两个方面，一是学校提供扩展服务，包括建立灵活的学校服务系统；建立一站式的家庭支持中心提供扩展服务；加强学校-商业连接的质量和宽度；二是加强学校和社区的联系，包括学校为社区居民提供扩展学习机会；拓展和改善学校与父母的联系；提升少数族裔学生的成绩。[11]

第二，扩展学校倡议。2002年，英国教育技能部发布《扩展学校，为所有人提供机会和服务》，提出扩展学校提供的服务和活动包括：儿童看护、终身学习、医疗保健和社会服务、文化和体育活动、游戏、学习支持等。[12]英国教育技能部提炼出中小学校五项核心扩展服务标准。一是小学全年48周早上8点到下午6点提供高质量的基本托管；二是提供各种各样的活动，如家庭作业俱乐部和特殊兴趣俱乐部；三是养育支持；四是高效的专家支持服务，如言语治疗、心理健康服务、家庭资助服务、强化行为支持和性健康服务；五是为更广泛的社区提供信息和通信技术、体育和艺术设施、成人学习。[13]

第三，全面服务扩展学校倡议。2003年，英国教育技能部发起了一项“全面服务扩展学校”倡议。[14]2003年9月，英国财政部发布的绿皮书《每个孩子都重要》以及《卓越和快乐》，指出全面服务扩展学校提供的核心服务和活动包括：儿童保育；保健和社会护理服务；终身学习；家庭学习；育儿支持；学习支持；体育和艺术；信息和传播技术。[15]2004年，英国教育技能部发布《每个孩子都重要：下一步》，主张将教育、社会服务部门和保健服务的工作纳入儿童的福利，并且通过发展儿童信托基金来实施。[16]2004年，英国财政部、教育技能部联合发布《父母的选择，孩子们的最佳开始：十年的育儿策略》，指出教育技能部对全面服务扩展学校进行评估，且有稳健的证据表明这类学校产生了良好的服务效果。[17]

（四）巩固阶段：制定扩展服务实施细则（2006-2012年）

2005年，英国政府支持学校提供扩展服务的势头开始减弱，具体表现在公共支出的压力和专项资金的取消，对体育、文化活动、开放获取游戏计划和青年活动的公共资金大幅削减。[18]2006年开始，英国采取新的措施以巩固学校扩展服务的发展。

第一，赋予指定教师法定地位。2006年9月，英国教育技能部发布《看护的重要性：在看护中改变儿童和年轻人的生活》，赋予“指定教师”（Dеsignаtеd tеасhеr）法定地位，“指定教师”的主要职责是确保学校提供的扩展服务的质量，并与儿童看护人合作，确保家校紧密合作。[19]

第二，为学生配备个人导师。2007年，英国儿童、学校与家庭部发布《儿童计划：建立更光明的未来》，提出自2010年开始，所有学校都设有“个人导师”（Тhе реrsonаl tutor），帮助学生更好地选择学校提供的扩展服务，并指导学生对未来的教育、培训和职业进行选择。[20]

第三，开展虚拟学校校长试点。2007年，英国教育技能部发布《看护的重要性：亟待改变》，提出在一些地区试点“虚拟学校校长”，其角色定位是支持儿童的教育需求，在学校、权威机构及其合作伙伴之间进行沟通。同时，“虚拟学校校长”负责改善教育和社会护理之间的工作，向地方当局的儿童服务部门报告需要改进的地方，在改善学生看护方法方面发挥重要作用。[21]

第四，强化儿童信托基金的作用。2009年，英国议会通过的《新机会：未来公平的机会》，提出强化“儿童信托基金”的作用，并给予学校更大的发言权。学校将成为当地儿童信托基金的积极合作伙伴，协助制定服务计划，配置儿童服务方式，塑造当地服务发展。[22]

第五，制定新的学生父母担保。2009年，英国学校、儿童与家庭部发布《你的孩子，你的学校，我们的未来：建设21世纪学校系统》，提出建立新的“学生担保”与“父母担保”，确保每个学生均可参加学校扩展服务，包括每周参加5小时的体育活动；一系列的课外活动；每个小学生都享有儿童保育服务。[23]

（五）普惠阶段：提供可用的、实惠的扩展服务（2013年至今）

2013年，英国教育部开展的“父母对儿童看护的观点与体验”调查数据显示，62%的家长需要综合保育，即放学后、上学前以及假期的儿童看护；43%的家长表示他们找不到任何适合的综合保育，这与学校提供的全面托儿服务不足有关。[24]这一时期，英国政府发布了有关学校扩展服务的普惠政策。

第一，提供可用的扩展服务，完善管理制度。2013年，英国教育部发布《更多伟大的儿童保育：提高质量，给父母更多的选择》，提出增加高质量的供应商提供更多的服务，改善监管制度，给父母更多儿童保育的选择。[25]2014年，英国教育部发布《小学提供校外护理服务》报告，规范小学上学前、放学后和假期儿童看护的管理。[26]2016年，英国教育部发布《上学期间与暑假儿童看护：父母和托儿提供者的请求权利》，提出家长有权利要求他们孩子所就读的学校要考虑儿童看护及假期托儿服务。托儿提供者有权利要求使用学校设施，且共同参与管理。[27]2020年，英国教育部发布《在社区活动、放学俱乐部与教学期间保护学生安全：校外环境服务提供者的非法定指导》，对校外的服务提供者创造安全环境提供指导，同时，让父母相信他们的孩子放学后在一个安全的活动或学习环境中。[28]

第二，提供实惠的扩展服务，提高服务质量。2013年，英国教育部发布《更实惠的儿童看护》，提出为所有家庭提供更加实惠的儿童保育愿景。具体的工作重点为：一是帮助家庭支付照顾孩子的费用；二是增加负担得起的扩展服务供应量；三是给父母提供正确的信息，帮助他们做出明智的育儿选择。[29]2013年，英国财政部、皇家税收关税局共同发布《免税托保育：设计和运营咨询》。2014年，英国财政部发布《提供免税的儿童保育：政府对设计和运营咨询的回应》。这两份政策主要通过对儿童保育资金的基本税率减免来支持工薪家庭，要求是儿童的年龄须在12岁以下，父母双方（或单亲）必须从事有偿工作。英国计划在政策发布的第一年内向约190万工薪家庭开放，每个孩子最高可以获得2000英镑，通过代金券账户提供。[30][31]2016年，英国财政部门发布《财政预算》，概述了政府利用软饮料行业的收入，为学生提供更广泛的活动，为学校延长在校时间提供资金。譬如，每年为25%的中学提供高达2.85亿英镑的资助，延长学生的在校时间，为学生提供更广泛的体育活动。从2017年9月起，小学体育和运动保障费，从每年1.6亿英镑提高到每年3.2亿英镑，促进各小学进一步提高体育运动的质量和广度。[32]

二、英国中小学校扩展服务政策变迁特征

（一）关注每个孩子成长，构建普惠性政策体系

英国中小学校扩展服务政策致力于构建每一个孩子均可在学校获得扩展服务的机制，形成普惠性政策体系。这些意图在政策文本中主要表述为：可承担性、可用性、每个孩子都重要等。

首先，不论种族、语言背景、文化、性别、能力、社会背景、性取向、宗教信仰，英国政府为所有家庭提供负担得起的扩展服务。其次，英国通过多种途径补贴家庭儿童看护成本，包括税收抵免、普通信贷、儿童保育券、雇主支持托儿服务、新免税育儿计划。2017年，新免税育儿计划在全国逐渐铺开，英国政府为工薪家庭父母提供20%的育儿费用，[33]最高额度是2000英镑。雇主支持的托儿服务有三种类型：托儿券、直接承包的托儿服务和工作场所的托儿所，大多数雇主通过托儿券的形式提供儿童保育，一个按基本税率纳税的人，每年可以获得价值2915英镑的托儿券。2013年，英国在预算中宣布，每年将再拨款2亿英镑，以增加普通信贷下的儿童保育支持。[34][35]普通信贷对税收抵免系统提供了许多改进，包括支持父母从开始工作（原来要求是工作必须满16小时或更多）就可获得托儿成本，这将额外帮助10万工薪家庭；现有的托儿费用资助标准同样适用于失业父母。[36]税收抵免为每一个孩子每周减少175英镑，两个或两个以上的孩子每周减少300英镑的托儿费用。[37]在苏格兰，2020年推出针对所有儿童的免费托儿服务，并延长到每年1140小时（全年38周，每周30小时）。[38]

（二）关注处境不利儿童需求，构建补偿性政策体系

英国政府致力于构建补偿性的政策体系，改变处境不利的儿童。1999年，英国教育标准支出评估（Тhе Еduсаtion Stаndаrd Sреnding Аssеssmеnt, SSА）将不利儿童因素作为向地方当局分配资金时的重要参考因素。[39]英国处境不利儿童主要包括：少数族裔社区儿童、低收入家庭儿童和有特殊需要学生。学校在课后为少数族裔社区学生提供补充母语教学[40]；英国确保收入低的父母获得托儿服务并进入劳动力市场，这对于帮助家庭打破贫困和不利地位的循环，以及促进社会流动性至关重要。在特殊教育需求儿童方面，英国政府逐年提升资金支持。1999年，英国政府资助3500万英镑用于改善有特殊教育需要的儿童教育与服务。[41]2008-2011年度，英国政府提供2.65亿英镑资助处境不利的儿童、年轻人获得中小学校扩展服务的机会。同时关注改善残疾人和有特殊教育需要儿童的服务设施建设。[42]

（三）多主体协同统筹，构建广泛性政策体系

英国中小学校扩展服务始终围绕学生、家庭与社区的实际需求，构建多主体协同开展、多部门统筹推进的广泛性扩展服务体系。

首先，多主体协同开展广泛的扩展服务。一是英国教育部倡导中小学校积极联合外部商业、志愿与社区部门等第三方机构开展合作。目前几乎所有提供扩展服务的学校均与残疾护理、语言治疗师、育儿支持等专业人员合作，提供有特殊专业技术需求的广泛扩展服务项目。二是英国中小学校与地方当局、兄弟学校（集群）合作，并在适当情况下指导父母提供服务。学校也直接与卫生和社会保健伙伴合作，如戒烟诊所、牙科诊所、家庭健康中心、青少年健康无预约诊所（针对欺凌、毒品、饮食失调、性健康等问题）。三是英国组建儿童信托基金提供广泛扩展服务。地方当局作为地区战略领导人，负责召集合作伙伴，包括地方社区、就业中心、学校、保健机构、青年犯罪小组、志愿部门和私营提供者，组成儿童信托基金。儿童信托基金提供综合一站式扩展服务。其次，多部门统筹推进扩展服务发展。英国中小学校扩展服务是由教育部/儿童学校家庭部、教育与就业部、财政部、税收与关税局、内阁办公室、教育与技能部、工作与养老金部等多个部门构建合作网络，统筹推进扩展服务的深入发展。

三、英国中小学校扩展服务的政策变迁趋势

研究发现，英国中小学校扩展服务在供需之间仍存在明显差距。面向未来，英国政府从强化地方当局对学校扩展服务直接管理，持续完善为处境不利儿童提供帮助，充分实现校内提供扩展服务潜力等发展路径不断推进。

（一）以地方当局为主，促进中小学校扩展服务可持续发展

调查显示，2021年仅26%（2020年为32%）的地方教育当局认为提供的5～11岁儿童放学后看护是充足的；13%（2020年为14%）的地方教育当局认为提供的12～14岁儿童放学后看护是充足的。[43]英国地方当局将从以下方面促进中小学扩展服务可持续发展。

1.设置共享服务愿景

地方政府建立共享愿景，为学校扩展服务的供应设定方向和目标。这一愿景将汇集关于改善父母就业以及改善儿童和家庭状况的经验和成果，确立对学校提供扩展服务的期望。地方政府不完全规定学校应该提供什么样的服务，而是鼓励学校作出反应，提供符合儿童和家庭需要的服务。此外，这一愿景还将鼓励社区参与学校扩展服务，以便利用当地社区的社会资本，且进一步发展学校在该社区中的作用。

2.全面审查服务实施效果

地方当局对中小学校扩展服务进行及时全面审查，及时了解目前各中小学校提供的扩展服务项目，评估各项目的运转情况，并调查父母需要哪些扩展服务，从而提出建议。地方政府向所有学龄儿童提供基本保证，包括规定最低服务时间与服务标准，并要求学校提供。例如，学校开办早餐俱乐部时，应在合理的学校实施方案支持下供应，而不是继续以零碎的，通常是慈善和捐助者资助的方式提供。

3.统筹协调服务提供者

地方当局在统筹协调各扩展服务提供者方面发挥重要作用。首先，地方当局统筹各学校与私人提供者开展最佳扩展服务实践经验的分享与交流。促进学校与其他服务提供者之间的合作，以确保所有儿童都能获得高质量的扩展服务。其次，地方当局应为私人和志愿提供服务者开放市议会拥有的场所，以支持开展广泛的扩展服务。再次，随着扩展学校有可能在教育、成人基本技能、劳动力市场和社会正义政策议程方面产生积极影响，地方当局应采取跨部门的方法来提供新的扩展学校方案，其中包括任命跨部门的部长或特别工作组。

（二）以服务弱势儿童为主，不断改善中小学校扩展服务

1.稳定弱势儿童使用服务的资金来源

研究表明，在英国大多数中小学校没有明确的资金来源为弱势儿童提供扩展服务，对弱势儿童服务供应的可持续性不能得到保障。英国政府在2016年春季预算中宣布为25%中学课外活动提供资金，可扩大到全国所有学校的所有学生，以便所有儿童受益。其中弱势儿童，无论他们上哪所学校都可以获得资助。这笔资金可以通过专项资助的形式，且使用一个反映处境不利地区儿童的额外需求的公式核算提供，从而稳定弱势儿童的资助来源。

2.规范弱势儿童使用服务的收费模式

所有校内外托儿收费情况均需要登记，这样父母可以在税收抵免和普通信贷中申请托儿服务。在推出的免税托儿计划中，家长能够通过在线账户向服务提供者付款。所有课后服务提供者都应该在该平台上注册。据此，学校在监测和回应服务收费对弱势学生参与的影响方面将更便利，并在必要时考虑不同的收费模式，根据学生的不同背景来源对弱势群体实施弹性收费制度。

3.补足弱势儿童感兴趣的服务项目

虽然绝大多数学校表示，他们的服务被弱势儿童使用，但令人担忧的是，弱势学生对学校提供的服务兴趣不高。英国社会流动委员会2019年开展的一项调查数据显示，目前仅体育类课外活动是唯一在不同种族中参与率几乎相同的活动。[44]因此，应鼓励学校了解弱势儿童参与活动的障碍，然后采取行动克服这些障碍，以确保学校扩展服务具有包容性。

（三）以学校为主，协调各方深入推进扩展服务

学校是被家长所信任和熟悉的，虽有一部分学校提供托儿服务，但学校提供扩展服务的潜力尚未得到充分实现。

1.加强第三方机构服务能力建设

一部分中小学校负责人认为，外部第三方机构往往缺乏在进行扩展服务规划与协调过程中发挥积极作用的经验与能力，对于规模较小的提供者及在学校环境中缺乏工作经验的人尤其如此。这一问题的解决需支持供应商方的能力建设，以便外部组织完全有能力参与学校提供的一揽子服务。譬如，有适当的场所、设备、具有丰富经验与相应年龄组儿童（包括有特殊需要与行为困难的儿童）一起活动且拥有许可证的工作人员。

2.提高学校扩展服务统筹协调能力

提高学校扩展服务的统筹协调能力，以支持其课外活动，并完善活动的信息。首先，每所公立学校配备一名课外协调员，负责推动学校内部扩展服务的供应，同时防止各个学校所提供的扩展活动的重复。其次，每所学校设置扩展服务资源库，将学校各种各样扩展活动的数据资料汇集在一起，如课件、教学视频、教学成果等，学校师生、家长、社区通过客户端均可远程在线使用这些资源。

3.改善学校扩展服务实施效果数据收集

学校应改进活动实施效果数据收集，对在不同环境中培养的软技能本质进行研究。有证据表明，课外扩展活动对学生来说是一种积极和丰富的经验，不仅促进了积极的教育成果，而且提供了发展超出学校传统学科范围的技能的可能性。已有的国际学生评估项目的统计数据提供了涵盖广泛类别的信息，但没有捕捉到学校之间、学校与其他培训机构之间，提供服务效果上的差异规模。未来需要进一步研究来更全面地了解通过学校扩展服务获得的“软技能”本质与雇主要求之间是否一致。以团队合作为例，通过体育活动获得的“团队工作”技能是否反映英国劳动力市场所需的“团队工作”技能，这些软技能和能力很可能在决定劳动力市场的成功方面变得越来越重要。