推进我国交通运输适老化、无障碍环境建设的思考

2022-11-22王先进刘晓菲

北京交通大学学报（社会科学版） 2022年1期

王先进，刘晓菲

(交通运输部科学研究院，北京100029)

一、推进交通运输适老化、无障碍环境与建设交通强国

我国是世界上人口最多的国家，具有庞大的出行障碍人群。截至2020年，我国60周岁及以上老年人已达2.64亿人，占我国总人口的18.70%，占全球老龄人口总量约1/4[1]，居世界首位；在14亿人口当中有6%的残疾人，我国残疾人数已超过8 500万[2]，再加上其他孕妇、婴幼儿等人群，我国总的出行障碍人口数量约5亿。因此，开展交通运输适老化、无障碍环境建设是建设交通强国的必然要求，具有非常重要的意义。具体体现在以下方面：

一是推进交通运输可持续发展的要求。联合国《2030 年可持续发展议程》的17项可持续发展目标包括，“到2030年，向所有人提供安全、负担得起的、易于利用、可持续的交通运输系统，改善道路安全，特别是扩大公共交通，要特别关注处境脆弱者、妇女、儿童、残疾人和老年人的需要”[3]。习近平在2021年10月举办的第二届联合国全球可持续交通大会开幕式上的主旨讲话指出，要加快落实联合国2030年可持续发展议程，坚持共同发展，促进公平普惠。交通运输适老化、无障碍环境建设不仅是我国交通运输可持续发展的要求，无障碍出行也受到国际社会的普遍关注。

二是实现我国第二个百年奋斗目标的必由之路。2020年9月，习近平在湖南长沙主持召开座谈会时指出：“无障碍设施建设问题，是一个国家和社会文明的标志，我们要高度重视”[4]。第二个百年奋斗目标提出把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，赋予了交通运输行业新的使命，要求我们坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，让残疾人、老年人等各类群体共享改革成果，保障他们安全、便捷、舒适出行的权利。通过提供高品质的交通运输服务供给，贯彻新发展理念，构建新发展格局，增强循环动能，助力实现共同富裕。

三是落实国家人口老龄化战略的重要载体。十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”[5]。当前，我国人口老龄化发展趋势日益严峻，“十四五”时期，预计我国老年人口将突破3亿，迈入中度老龄化社会。随着我国全面放开“三孩政策”，未来适老化需求叠加儿童友好需求，要求交通出行环境从“走得了”向“走得好”转变，实现“以人为本、老弱平等、全龄友好”。推进适老化、无障碍环境建设是积极适应和落实国家人口战略调整的重要内容。

四是推进基本运输服务均等化的应有之义。《交通强国建设纲要》明确要求“到2035年，无障碍出行服务体系基本完善”[6]。《国家综合立体交通网规划纲要》提出“加强无障碍设施建设，完善无障碍装备设备，提高特殊人群出行便利程度和服务水平。健全老年人交通运输服务体系，满足老龄化社会交通需求。”[7]完善交通运输适老化、无障碍环境建设，有利推进基本运输服务均等化，贯彻落实双纲要要求，通过建设平等、包容的交通运输系统，维护各类群体平等出行权、保障社会公平正义。

二、我国交通运输适老化、无障碍发展现状及存在的主要问题

(一)我国交通运输适老化、无障碍发展现状

近年来，我国交通运输领域积极开展无障碍环境建设，交通运输适老化、无障碍出行取得了较快发展，出行服务水平显著提高，有效改善了老年人、残疾人等旅客的出行服务体验。

1.政策制度体系建立健全。2018年，交通运输部等七部门印发《关于进一步加强和改善老年人残疾人出行服务的实施意见》(交运发〔2018〕8号)[8]，明确了到2020年、2035年无障碍出行的发展目标和重点任务，要求将无障碍交通基础设施改造纳入无障碍环境建设发展规划，不断完善无障碍交通基础设施布局。制定出台了《城市公共汽车和电车客运管理规定》《道路旅客运输及客运站管理规定》《公共航空运输旅客服务管理规定》等部门规章，对为老年人提供优惠乘车、无障碍出行服务、设置专座等提出了相关要求。出台《关于进一步提升高速公路服务区服务质量的意见》，要求各地在高速公路服务区建设和改造过程中完善无障碍服务设施。2021年，交通运输部等七部门出台了《关于切实解决老年人运用智能技术困难便利老年人日常交通出行的通知》(交运发〔2020〕131号)[9]，明确要求在优化老年人打车出行服务、便利老年人乘坐公共交通和提高客运场站人工服务质量三个方面，便利老年人日常交通出行。目前，全国36个中心城市和大部分地级城市出台了对65周岁以上老年人免费乘坐城市公交或发放交通津贴的政策。

2.标准规范体系建立健全。“十三五”以来，交通运输部依照《无障碍设计规范》(GB50763-2012)中的规定，针对各子领域无障碍环境建设和运输服务明确了具体标准条款，制修订了十余项标准规定[10]。例如：铁路方面，《铁路旅客车站设计规范》(TB10100-2018)和《铁道客车及动车组无障碍设施通用技术条件》(GB/T 37333-2019)对铁路旅客车站和车辆的无障碍设计作出了详细规定。公路方面，《汽车客运站服务星级划分与评定》(JT/T 1158-2017)和《汽车客运站级别划分和建设要求》将无障碍要求作为站级评定和服务星级评定的评分项。水路方面，《海港总体设计(JTS 165-2013)》《游艇码头设计规范(JTS 165-7-2014)》《邮轮码头设计规范(JTS 170-2015)》对客运码头的无障碍通道及设施建设提出了具体要求。民航方面，《民用机场旅客航站区无障碍设施设备配置》(MH/T 5107-2009)中规定了旅客航站区站前广场、旅客航站楼、登机桥及站坪设置、无障碍标志等无障碍设备配置要求。城市客运和综合交通方面，《城市公共汽电车客运服务规范》(GB/T 22484-2016)、《城市轨道交通运营管理服务》(GB/T 30012-2013)、《出租汽车运营服务规范》(GB/T 22485-2013)、《综合客运枢纽服务规范》(JT/T 1113-2017)等都要求为老年人、残疾人等提供无障碍出行服务。

3.出行环境不断改善。一方面，交通基础设施无障碍建设和改造不断加强，各地在综合客运枢纽、公路客运站、高速公路服务区、客运码头、机场、轨道交通站与城市公交站场等交通基础设施规划建设中，不断扩大无障碍设施的配套建设[11]，完善盲道、轮椅坡道、无障碍电梯、无障碍卫生间等设施建设。例如，北京大兴国际机场根据残障人士需求特点，创新性地将无障碍设施分为无障碍停车系统、通道系统、标识信息系统等八大系统，成为交通枢纽无障碍建设的典范。另一方面，加强无障碍交通运输装备升级。积极推广应用无障碍城市公交、出租汽车、铁路客车车厢等。根据交通运输部的摸底调研，目前，全国低地板等无障碍公交车已达10余万辆；无障碍出租汽车约1300辆。北京、上海等城市逐步将城市公交车辆更新为低地板公交车，并采用移动踏板和一级踏步设施，为老年人乘车提供方便。北京、广州、杭州等地专门投放了部分无障碍出租汽车，并成立“爱心车队”“敬老车队”等，有力保障了老年人、残疾人的便捷出行。

4.服务水平持续提升。在部级层面，针对老年人在运用智能技术方面遇到的“数字鸿沟”，交通运输部将“便利老年人打车出行”作为2021年更贴近民生实事重点推进。指导各地开通95128电话叫车、网约车“一键叫车”等服务，为老年人快捷叫车提供便利。交通运输部联合相关部门，每年组织开展“绿色出行宣传月”“公交出行宣传周”等主题活动，将提升交通运输适老化、无障碍出行服务作为活动的重点内容予以宣传，营造全社会关心、支持、参与交通运输适老化、无障碍出行环境建设的良好氛围。在地方层面，北京市制定了《公交乘务人员敬老助残服务规范》[12]，指导督促公交企业加强乘务人员敬老助老教育培训。上海市在公交场站上线公交智能导乘机器人，提供线路换乘等信息服务，公交车报站屏幕采用适合老年人阅读的Kindle墨水屏显示技术。深圳市正在推进“听听巴士”公交导盲系统建设，方便视障人群独立出行。北京、广州、深圳等城市轨道交通企业网站都提供了当地地铁车站内的无障碍设施查询服务，便于使用轮椅的乘客规划和选择出行路线。民航部门开展了“民航服务质量提升专项行动”，要求航空公司、机场进一步规范老年人、残疾人等特殊旅客航空运输服务。

5.示范引领不断加强。这是交通领域坚持了很多年的作法，重要的政策示范工程都在逐步推进，交通工程第三批试点单位已经公布。天津、内蒙古、江苏、四川、深圳等多地依托交通强国建设试点，加强交通运输适老化、无障碍出行服务设施建设，加大道路、公共交通工具、信号灯、隔离带等适老化、无障碍改造力度。自2012年以来，交通运输部先后在全国87个城市开展国家公交都市建设示范工程创建，将“公共交通车辆、场站、枢纽的适老化出行服务及服务设施基本完善”作为创建工作目标之一，并将“综合客运枢纽无障碍设施布局合理，设置盲道、无障碍电梯等设施并能够使用”“公交中途站站点实现轮椅无障碍通行，无地面砖破损、路测带宽度不足、盲道设置不合理等现象”作为创建验收指标，纳入各创建城市年度重点工作予以统筹推进。在交通运输部会同国家发展改革委开展的绿色出行创建行动中，将“无障碍设施建设稳步推进”纳入绿色出行城市创建标准，通过示范创建，有力推动了适老化、无障碍出行服务设施建设。

(二)我国交通运输适老化、无障碍发展面临的主要问题

1.法规政策体系层级有待提高。尽管目前已出台了适老化、无障碍出行的相关政策文件，但现行法规政策层级不高。近年来，社会一直关注的《城市公共交通条例》尚未出台，适老化、无障碍出行服务保障制度和部门责任体系尚不完善，部分地区对适老化、无障碍出行服务工作的认识还不到位。

2.多部门协同机制有待健全。交通运输适老化、无障碍出行服务环境建设涉及基础设施、车辆装备、运输服务、信息无障碍等内容，涉及规划、建设、运营、管理全链条，是一项系统工程，需要交通、发改、住建、工信、民政等多领域多部门协同配合，合力推进。目前，很多城市仍未建立相应的工作机制，影响了具体工作的推进实施。

3.相关标准体系有待完善。目前，公路、铁路、水路、民航、邮政、城市公共交通适老化、无障碍出行服务相关标准内容仍相对分散，还缺少对于服务流程、服务操作、应急处置等方面的规范性要求，标准的系统性、可操作性有待进一步提高，适老化、无障碍相关标准规范的宣贯应用还有待进一步加强。

4.出行服务水平有待提升。部分地区机场、火车站、汽车客运站、客运码头等场站存在爱心通道、重点旅客优先通道等设置不足，优先通道未充分利用等问题。城市交通出行无障碍信息服务相对滞后，难以满足老年人、残疾人及时、准确获取出行信息的需求。例如，公交车站普遍没有配置能满足视觉障碍者乘车及获取乘车信息的无障碍设备，在常用的出行导航软件中也缺乏无障碍出行导航模式[13]。

三、国外经验及需要研究突破的主要科学问题

(一)发达国家交通运输无障碍发展的主要经验

1.完善顶层法律法规。美国、日本、德国等一些发达国家在近30年，尤其是近20年来，相关法律更加完善，而且指向非常明确。美国于1990年通过了《美国残疾人法》，明确提出民众的交通出行权是民权的重要组成部分，公共汽车设施必须为残疾人提供必要的使用条件，任何接受联邦资助的交通机构不得以任何借口加以歧视，自此将无障碍工作正式纳入法制化轨道。日本于2000年颁布的《交通无障碍法》明确保障了老年人和残疾人在公共交通设施方面的机动性和可达性。德国于2002年颁布了《联邦残障人士平等法》，2006年颁布了《联邦机会平等法》，推动城市的无障碍设施建设[13]。

2.严格的无障碍标准规范体系建设。美国于1961年发布了首个参考性无障碍设计标准《美国残疾人方便使用的建筑设施设备基准规范》。1990年颁布《美国残疾人法无障碍指南》，其中，对交通运输无障碍环境建设标准做出了详细规定。欧盟的无障碍技术标准非常详尽，包含详细的技术要求，适用于各地城市公共交通，确保了所有成员国的一致性[14]。

3.通用的无障碍设施设计。美国在《美国残疾人法案》对公交站点的公交乘车区、候车亭设计、公交站标示字体、座椅尺寸都给出了详细的修建标准。欧洲城市公共交通无障碍设计措施非常完备，包括了到地铁站和公交站点的可达性、站点的安全性、信息便捷性，人性化服务等要求。日本早在20世纪70年代就颁布了交通无障碍相关技术规范，针对步道和过街设施进行了大规模无障碍改造，地铁车站和铁路系统要求安装直升电梯、扩宽车站进出口等，方便轮椅进出[14]。

4.先进的无障碍设施装备。发达国家通过研发推广新型交通技术和工具，改善老年人、残疾人等特殊人群出行。一方面，通过改进升级车辆技术装备，提高特殊人群出行机动性。如美国、欧洲和日本用新型车辆取代原有公交车。美国公交车车厢前侧设置无障碍踏板，并由专人负责在车厢内对轮椅固定。另一方面，通过研发智能交通信息服务，引导出行者更好的参与到无障碍出行环境中，如加拿大通过研发先进的无障碍出行诱导系统，帮助残疾人和老年人能够走出家门[14]。

(二)需要进一步研究突破的科学问题

综合来看，我国交通运输无障碍领域还存在以下主要科学问题亟待进一步研究突破：

1.伴随国家人口战略和居民出行结构调整带来的差异化出行需求与多元交通运输供给的耦合机理研究；

2.支撑包容、平等、可持续的交通运输系统发展的政策法规标准体系研究；

3.数字化智能化新技术蓬勃发展背景下，多种交通运输方式一站式出行与融合衔接关键技术体系研究；

4.全出行链适老化无障碍智慧出行服务体系关键技术与成套装备研发；

5.基于数字孪生的全龄友好型交通运输系统一体化规划与设计关键技术研究与应用示范。

四、提升我国交通运输适老化、无障碍水平的对策及待研究的相关问题

(一)重塑行业价值理念

牢固树立和践行“以物为本”向“人民交通”转变，交通强国12个字的总目标首先是人民满意，在适老化和无障碍服务方面应该重塑“以人为本”的理念。

在新时代提升我国交通运输适老化、无障碍服务水平，推动全龄友好的出行体系建设，其本质是交通发展的价值观从“以车为本”向“人民交通”转变，开展工作的着力点从“强基础设施建设”向“优运输服务”转变，学科发展的侧重点从“交通工程”向“交通人文”交叉学科转变，推动平等、包容、可持续的交通运输系统建设，助力共同富裕目标实现。

(二)建立协同机制

交通无障碍体系是以旅客服务为核心，是围绕旅客服务建立的一整套服务系统，包括制度、标准、流程、架构、设备、设施、标识系统、人员在内的一切人、财、物、信息和文件等软硬件的组合[15]。中国的体制机制相对比较复杂，交通的规划、设计、建设、运营、管理、服务等，涉及到工信、建设、交通等部门，背后都是体制问题。因此，要深化体制机制改革，将推进交通运输适老化、无障碍的相关职能与机构改革、职能调整结合起来。建立跨部门协调机制，从综合运输“大交通”视角，协商解决交通运输适老化、无障碍建设的综合政策问题，破解制约该领域发展的“卡脖子”技术难题，共同争取资金、人才、土地等要素专项支持。

(三)完善政策规划体系

在《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》框架下，研究推进行业顶层设计，制定“十四五”交通运输适老化、无障碍工作方案和行动计划。在“十四五”综合交通运输体系规划和专项规划当中，充分考虑交通无障碍建设需求。

加快铁路客运站、高速公路服务区、汽车客运站、客运码头、民用运输机场、城市轨道交通车站、城市公共交通枢纽等的无障碍设施建设和改造。推进客运列车、客运船舶、民用航空器、公共汽电车、城市轨道交通车辆等公共交通工具逐步完善无障碍设备配置。提升枢纽港站、城市公交站点、公路服务区等场所在进站、购票、乘车(船、机)等环节的出行引导服务[9]。

将交通运输法治政府建设与无障碍环境建设结合起来，在相关法律法规的制修订中将交通无障碍相关内容进一步落实、落细。抓好规划编制，强化交通规划的空间公平性，并作为前置条件。

(四)强化标准引领

进一步完善标准规范体系。建立交通运输适老化、无障碍标准规范体系，纳入“十四五”交通运输标准化规划。开展重点标准制修订工作。加强无障碍标准需求调研，重点开展交通运输基础设施、交通工具、交通标志标识、出行信息服务、运输服务等无障碍标准研究和制修订工作，为交通无障碍环境建设提供指引和规范。加强对新建、改扩建交通基础设施工程验收环节的无障碍评审，探索建立交通运输产品与服务的无障碍认证机制，鼓励交通运输企业开展无障碍认证工作。