重塑与嵌入：县级融媒体赋能基层治理模式

邵 鹏，王 晟

(浙江工业大学 人文学院，浙江 杭州 310023)

2018年8月全国宣传思想工作会议之后，扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众，成为媒体融合发展的主攻方向。到2020年，我国县级融媒体中心建设基本实现了全覆盖。媒体融合发展、移动优先战略与体制机制重构，使得县级媒体完成了自身实力的全面提升。与此同时，学界和业界还在不断探索和尝试创新基层媒体发展的路径与方法。2020年10月，党的十九届五中全会将“国家治理效能提升”作为“十四五”时期经济社会发展目标之一。随后，“构建基层社会治理新格局”被列入国家规划和远景目标，使得作为基层政府和民众之间信息沟通的“桥梁”与“纽带”的县级融媒体，被认为是国家治理的“托底工程”[1]，是结合中国传统的县治经验而对县级媒体制度再造的顶层设计[2]，是推进县域治理体系和治理能力现代化进程的重要引擎[3]，以及基层社会治理中的主导性媒体力量，将在维护基层社会稳定与安全、优化基层管理和公共决策、提升基层民主政治水平三大维度发挥其特殊的协同作用[4]。因此，如何处理好县级媒体在基层治理现代化中的角色与定位，县级融媒体中心的发展实践如何赋能基层社会治理，以及在此过程中融媒体中心该如何被“建强”和“用好”，成为当前县级融媒体赋能基层治理的核心问题。

一、文献综述与问题提出

新闻传播学者对于媒体角色的探讨，更多围绕于媒体的功能效果和权利义务两个方面展开。在功能效果维度，美国著名传播学者拉斯韦尔(Lasswill)于《传播在社会中的结构与功能》一文中提出，大众传媒具有监视社会环境、协调社会关系、传衍社会遗产的功能。换言之，大众媒介是社会环境的瞭望者、政策的塑造者、知识的传播者。查尔斯·怀特(Charles Wright)在此基础上补充了提供娱乐的功能，可将大众媒介视作公众的取悦者角色。传播学家施拉姆在其1982年出版的《传播学概论》中，将其整合为雷达功能、控制功能、教育功能和娱乐功能。此后，又有学者在此基础上进行增加。与之对应的则是大同小异的各种角色。而在权利义务维度，则更多地体现出我国新闻理论中对于大众媒体的功能与定位。“什么是新中国的新闻业？一言以蔽之，就是为人民服务、为社会主义服务的新闻业”[5]。党性与人民性的统一成为中国新闻业的命脉与灵魂，并在此基础上形成了宣传者、组织者以及“耳目喉舌”的角色定位[6]。

网络时代新媒体的崛起并没有改变中国媒体的基本功能与角色。随着2014年中央全面深化改革领导小组通过《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，媒体融合上升成为国家战略。2018年县级媒体融合被确立为全国媒体融合发展的主攻方向。在媒体行业大跨步走向融合的时代背景下，融合样态指向全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体，而融合目标则指向媒体的传播力、引导力、影响力和公信力。在媒体融合的进程中，通过各种“新闻+”服务、社交、直播、电商、游戏等一系列媒体创新实践，实现“新入口+新关系+新场景”的变革，其核心是拓展延伸媒体的角色与功能。

与此同时，国家治理现代化被提上日程并逐步推进。2013年，党的十八届三中全会提出了国家治理现代化的理念；2019年，党的十九届四中全会制定了国家治理体系现代化的阶段目标，明确构建基层社会治理新格局，提出到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化、基层社会治理新格局目标的实现，无疑都需发挥互联网、信息化、大数据的优势，这也让学界与业界普遍认识到，媒体深度融合与社会治理创新互相影响、互为动能[7]。一方面，超越媒体视域，从“治理媒介化”角度来看，县级融媒体中心建设的根本目的就是让融媒体全面介入基层社会治理，并以其强大的技术集成，肩负起“智能化社会治理中介”的角色[8]，成为中国基层治理结构的承重工程。进而言之，县级融媒体的本地属性使其天然地亲近基层受众，通过向群众提供无差别的公共服务，使传播者与接收者的协作生产逻辑与乡村治理中协商民主的共享共治过程实现同频共振[9]。另一方面，县级融媒体中心建设正处于从“全覆盖”向“纵深发展”推进的转折期，要求由“全面布局”转变为“建强用好”。2021年，中央一号文件《关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》中再次明确提出“建强用好县级融媒体中心”的要求。面对“建强用好”的新要求，需关注县级融媒体植根于基层生态、内嵌于国家治理、服务于本土百姓的建设基底[10]，推动县级融媒体建设从“机构融合”迈向“社会融合”，借助基层治理，实现与本地用户的深度连接，建设具有强大传播力、引导力、影响力、公信力的县域主流媒体。概言之，县级融媒体嵌入基层治理，既是协调基层社会网络关系、维护基层社会稳定的需要，又是其建构自身主体性的题中应有之义。

基于此，以媒体融合的视野来关照基层社会治理，并结合当下县级融媒体中心建设的实践，提出以下研究问题。其一，县级融媒体在基层治理中的具体角色定位是什么？其二，县级融媒体如何推动构建基层社会治理的理想形态？其三，县级融媒体嵌入基层社会治理的实践路径有哪些？

二、研究设计

(一)研究对象

浙江省龙游县融媒体中心被浙江省委宣传部推荐进入了2021年中宣部全国县级融媒体中心建设典型案例的调研项目。该中心成立于2019年1月，以“融媒体+政务服务”为理念，得到了县委县政府的大力支持，拟举全县之力打造融媒体中心的核心平台“龙游通”APP，并且整合全县资源，将基层社会治理服务嵌入其中，尝试构建“一个大脑、一个标准、一个平台、一个中心、一张地图、一站服务”。

在“龙游通”新闻客户端运营的实践过程中，县级融媒体中心建设与基层社会治理实现了“互嵌式”的融合。一方面，“龙游通”作为地方性的新闻平台，充分发挥地理和心理上的在地优势，将内容生产广泛嵌入县域群众的日常生活，使地方资讯成为本地群众日常生活不可或缺的组成部分，强化了本地用户黏性，提升了县级媒体的传播力和影响力。另一方面，“龙游通”平台又作为开放的数字化治理平台，以网格化的形式将基层治理与政务服务深入到乡村和社区，通过平台化思维赋能政府、公众、媒体的“多元共治”，打造“共建共治共享”的社会治理格局。因此，“龙游通”赋能基层治理的模式被学者称为“浙江乡村治理现代化的缩影”[11]和“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的鲜活实践”[12]，其实践经验和相关成果也先后荣获“全省优秀应用案例最高荣誉‘观星台’”“全省数字经济新治理优秀案例”“第五届浙江省公共管理创新案例十佳创新奖”“浙江省民生获得感示范工程”等荣誉称号。总体而言，龙游县融媒体中心的实践案例更贴近于全国更广大范围的中等水平县区。该模式强调在融媒体建设和基层治理过程中更深更广的资源整合与互嵌融合，显现出较强的普遍意义和推广价值。

(二)研究方法

研究团队在2021年对龙游传媒集团(龙游县融媒体中心)进行了实地调研，并对县委领导、宣传工作负责人、传媒集团管理团队、新闻客户端运营团队、县大数据局工作人员等进行了深度访谈。调研访谈围绕县级融媒体中心建设的主导思想、角色定位、实践路径和“龙游通”新闻客户端平台运营过程中的实践经验展开。基于调研和访谈获得的第一手资料，结合相关文献资料，研究着重剖析县级融媒体赋能基层治理过程中的角色定位以及发挥媒体更大效能的模式与路径。

三、研究发现

长期以来，“耳目喉舌论”往往将媒体的功能与角色简单地框定于舆论引导和正面宣传等传统层面。而在多元共治的理想格局中，媒体无疑将成为重要的治理主体，并在角色转换的过程中迈向“功能维度的拓展式融合”。从龙游县融媒体中心的实践经验来看，“融媒体+政务服务”的模式不仅完成了与基层治理数字化改革需求的对接，而且实现了县级融媒体中心的功能拓展及其角色重塑，其建设路径和经验值得探究。

(一)角色重塑 ：基层治理视角下县级融媒体的功能拓展

1.公共舆论的设置者与引导者。议程设置、舆论引导始终是媒体不变的功能与角色。县级融媒体担负着引导群众、服务群众以及打通舆论引导“最后一公里”的职责。互联网和新媒体赋予了基层公众更大的话语权，但匿名化、碎片化和情绪化等特征造成了基层舆论生态的混杂与极化，同时，由于优质内容的匮乏以及传播载体的塌陷，使得县级媒体在基层舆论阵地上传播力日渐贫弱、影响力显著下降。龙游融媒体中心的经验是在全县274个村社中“PK选拔”优秀的80后、90后传播者作为宣讲员，并组成“8090新时代理论宣讲团”。县级融媒体将焦点和话语权赋予了这些本土年轻的宣讲者。他们挖掘自己身边的故事，讲述自己的所见所闻所感，并将他们在实践中的鲜活经验带入宣讲。对于县级融媒体而言，宣讲团无疑就是网络社交媒体思维下的传播实践，基层媒体显然更能够选拔和培育出代表地方的KOL(意见领袖)。而这些原本是媒体受众的年轻人被推到台前，他们所提供的又是最具本地代表性的UGC(用户生成内容)型的原创内容。更重要的是，基层社会网络恰好就是血缘与地缘交织的社交网络，这也使得龙游模式的议程设置与舆论引导达到了极具穿透力的传播效果。

2.基层党建的组织者与管理者。在此之前，党建从未被视作是新闻媒体的功能职责，但新媒体与平台媒体时代要实现“新入口+新关系+新场景”，就必须拓展媒体的功能和角色。在访谈调研中，“龙游通”新闻客户端将党建活动的组织与管理作为媒体功能与角色的重要拓展方向，按照“党建统领、群众路线、智慧治理”思路，打造集支部在线管理、党员在线学习、信息在线互通等功能于一体的“龙游通”智慧党建平台。凝聚力强大的党组织成为新闻客户端平台新的用户入口，线上的党组织关系、党员与群众关系也成为新闻客户端与用户之间的新联系，而各党支部的“三会一课”、支部主题党日、“三务公开”等则成为了平台服务用户的新场景。按照龙游县宣传部的介绍，2021年，全县2.5万余名党员在“龙游通”上参与学习71余万人次，累计发布实事活动51.05万次，获得群众点赞40.7万次。在基层治理体系中，基层党组织居于中心地位，发挥着核心作用，是实现基层治理现代化的关键所在。而“龙游通”新闻客户端则通过智慧互动，将基层党支部和基层网络进行线上线下的深度融合，通过平台实现热点问题的事前意见征求、事中进展监督、事后实效评议，相应地强化了全民参与、全民监督、全民治理。

3.政务服务的整合者与提效者。新闻与政务服务的结合已经成为媒体利用刚需吸引用户并增加平台流量的重要策略，而政府一方面给予媒体相应的财政扶持，另一方面通过媒体实现“互联网+政务服务”对基层社会的快速渗透。在此方面，龙游经验也是全国其他地区融媒体中心采用的一贯做法，即媒体积极与政府各部门展开对接，在新闻客户端平台实现政府各部门网上办事窗口功能的集成聚合，实现远程、电子化参与办理政务事项，帮助基层百姓解决办事难的传统问题，做到“小事不出村，大事不出镇”。龙游县融媒体中心推出“龙游通+移动办”，制定“零审批”“零跑腿”“跑一次”“全代跑”清单，实现户籍、计生、残疾证、合作医疗等879个事项“指尖办”，使一次办成率由原来的60%提高到95%以上，并且以村组织为核心，组建网格指导员、专兼职网格员、党员红色代办员等三支队伍，以干部跑、数据跑、快递跑代替群众跑，解决农村群众办事跑路远、环节多、手续烦等问题，极大地提高了政务办理效率。

4.公共服务的提供者与集成者。“衣食住行”镶嵌于人们的日常生活，生活服务覆盖面广、使用率高，所以县级融媒体中心可以围绕“便民生活服务”这一重要场景应用，在新闻客户端平台打造网上综合服务大厅，使用户可以在其中享受同城招聘、法律援助、在线问诊、在线缴费等众多便民服务，这既是“政治逻辑下的民生实践，市场逻辑下的服务至上，也是媒体逻辑下的用户至上”[13]的体现。如“龙游通”在服务版块定位“个人”“企业”“单位”等不同服务对象，精准引入“卫生健康”“生活旅游”“交通出行”“文化教育”等8个服务大类，开通“办事指南”“预警消息”“车辆年检预约”“智慧招聘”等30多个便民服务内容，创新应急服务，打通农村广播、手机短信，实现精准、智慧应急；在广场版块开通“求职招聘”“物品转让”“农家土货”等信息发布与交流平台，畅通供求信息，为群众提供“一站式”掌上服务。此外，主板块“治理”内含“养老服务”“补贴补助”“我要用气”等子版块，为老龄群体、残疾群体以及广大村民居民提供便捷式服务。

5.基层参政的架桥者与反馈者。国家治理现代化理念在于以人民利益为目标，坚持社会主义制度，引导民众参与协同治理，减少控制，释放活力。而在基层民主中，民众参与治理的诉求常常因为渠道的缺失与堵塞而被湮没。基于媒体功能拓展，新闻客户端平台恰可作为基层治理中民众表达意见诉求的渠道，并且反馈给政府相关部门，推进合理诉求得到满足，切实解决具体问题。更进一步，县级融媒体还需搭建基层群众参与治理的平台，打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的数字化基层治理协作共同体。具体于“龙游样本”的实践，“龙游通”是龙游县基层社情民意汇聚平台，如“村情通”的子模块“协商民主”以“有事好商量，众人的事情由众人商量”为宗旨，推出“议题征集”，使基层群众拥有建言献策的渠道，并且展示议题和协商成果。不仅如此，“龙游通”还借助权威优势，设立专门的意见反馈通道，与政府衔接配合。龙游县综合信息指挥中心对超过3天未回复的邮件及时进行督办，推动问题及时解决，由此成为制度化的利益表达渠道，有助于实现公民有序有效的公共参与。

(二)“四维”搭建：县级融媒体嵌入基层治理体系的实践路径

县级融媒体建设与基层治理改革的对接，不仅是媒体功能与角色的转变，也是媒体发展战略、运营模式、资源协调等领域的全面调整。从龙游的实践经验来看，县级融媒体既要切实解决实现基层治理现代化的难点难题，也要以基层治理为突破点提升媒体的传播力与影响力，需要积极探索“新闻+政务+服务”的运营模式，协同县级其他各部门，对接省级数据平台，打通数据壁垒。在解决数据与技术难题之余，“龙游通”嫁接本地基层治理的历史基因，发挥“三联工程”与“全民网格”的制度优势，成为数字化的基层治理平台，并且公共服务与新闻功能并举，全方位、多层次地满足大众的多种需求，从而嵌入基层公众的日常生活。

1.统合县域资源，打破数据壁垒。“平台化治理”日益成为基层社会治理的新范式[14]。县级融媒体建设恰能推动社会公共信息的数字化、平台化转型，以政府和媒体的双重权威性为新媒体平台赋能基层治理夯实基础。据龙游融媒体中心负责人介绍，“龙游通”平台推进过程中，对全县40多个单位(部门、群团、企业)的应用进行整合，关停80余个政务微信公众号，消除政府部门间数据壁垒，高度整合县域内的既有媒体资源，实现群众关注“一个口子进”，对外宣传“一个口子出”。此外，“龙游通”还积极向上对接，与省公共数据共享平台、省基层治理四平台、“浙政钉”等实现数据共享、业务协同。如此，一个“干群打通、扁平一体、高效联动”的平台基本架构完成。

2.承袭“三联工程”，发挥制度优势。县级融媒体作为基层治理的重要主体和行动平台，要发挥实效就需要整合社会多元力量协同参与。龙游县所隶属的衢州市为推进基层治理体系和治理能力现代化，创新了由组团联村、两委联格、党员联户组成的“三联工程”，而“龙游通”新闻平台则以此为契机创新打造“三联工程”数字化平台，将组团联村、两委联格和党员联户纳入线上一体化运行，实现了数据使用集成高效、服务闭环流转顺畅、“三联”服务效能明显提升。全县274个联村服务团、1 750名入格村“两委”干部、11 139名联户党员被全部纳入平台“云管理”，通过线上发布、线上归集、线上展示、线上预警，推动党建统领从组织的有形覆盖到工作的有效覆盖，实现基层党建的精密智管。据相关工作人员介绍，自“龙游通”平台运行以来，每月党员联户上门走访率从2020年的50%左右跃升至如今的96%以上，群众满意率达到95%以上。至此，县级融媒体平台通过嵌入基层治理数字化、网络化，将更多的党政和社会力量吸纳进来，在为基层治理提供技术保障的同时，也为媒体发展注入外源性动力。

3.立足“全民网格”，赋能基层治理。县级媒体如何发挥在地优势，其核心就是要通过媒体深入基层，整合社会资源，引领全体公众，在积极参与的同时提升内容生产的质量，实现新媒体时代的“开门办报”。龙游县融媒体中心提出“新时代网上群众路线”的思路，立足“龙游通+全民网格”的模式，开辟了“治理”版块。在平台功能上打造了“媒体”“服务”“治理”“广场”“我的”5个前端主板块。同时，将“治理”板块居于平台核心位置，并下设“村情通”“社情通”“企情通”三个“网格化治理”模式，分别赋能乡村、社区、企业的治理，推进基层治理的民主化、数字化、精准化和高效化。在此基础上，“龙游通”一方面打通与浙江政务服务网的数据接口，依托网格员队伍，帮助群众“在线办事，指尖办事”，基本实现“最多跑一次，跑也不出村”；另一方面，平台通过增设和完善“三务公开”“随手拍”“红黑榜”“大喇叭”等功能板块，使得基层民众可以随时随地参与基层事务治理、评议和监督基层领导干部、及时表达意见和建议，也可以实时曝光环境污染、矛盾隐患、平安建设等问题，自发成为“网格员”，实现了人人都是网格内的信息员、情报员、宣传员，以专职科员为主的“全科网络”由此升级为“全民网格”，使治理资源得到最佳配置，实现治理关口前移，达到“小事不出村，大事不出乡”的效果。

4.重视公共服务，满足公众需求。网络新媒体发展至今，新闻信息已经不再是稀缺资源，要增强县级融媒体的活力与竞争力，还需要在满足公众多元需求的维度突破创新。“龙游通”新闻客户端的策略则是强调融媒体的新闻功能与移动客户端的社会服务功能的并重与并进，坚持以群众需求为导向，不断拓展场景应用，提高用户黏性。“龙游通”开通8个服务类型，30多项服务事项，接入群团组织“扶贫帮困”、银行“信用贷款”以及医保部门“智慧医保”等各类生活服务功能，让群众享有无差别的“掌上服务”；拓展“信息广场”功能，让群众充分享受信息互通、供求在线、社会互助的红利，真正让老百姓会用、想用、爱用。

纵观中国县级媒体历程，从20世纪70年代遍布乡村的新闻小喇叭，基层媒体扮演着“传声筒”的角色；再到20世纪80—90年代“四级办台”和县级报业的繁荣，基层媒体不仅完成了上下联通“耳目喉舌”的使命，更成为改革开放、经济发展的参与者和推动力量。而2012年新媒体兴起后，面对传统媒体弱化的局面，县级媒体通过“角色重塑”与“功能嵌入”实现融合与转型，主要体现在党建服务、政务服务、公共服务上的延伸拓展，借由赋能基层治理而涅槃重生。正如龙游融媒体中心成功的关键，在于“融媒+基层治理”的模式。

但需要审思的是，县级媒体提升传播力、影响力、引导力和公信力的核心依然在于新闻传播与舆论引导，而“其他的职能都是伴随着这个基本职能而附带产生的”[15]，嵌入治理范畴下的公众服务，只是解决“流量”与“黏性”的短期策略与路径。长远来看，县级媒体仍需以“全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体”为目标，在生产主体、生产流程、生产内容等领域创新重构，方能进一步夯实基础，实现基层媒体社会治理效能的最大化。