大数据时代政府信息公开中的个人信息保护

杨艺萍 陈 杰

(上海政法学院，上海 201701)

0 引言

政府信息公开是社会发展到一定阶段的产物，政府信息的公开透明一直是社会关注的热点问题之一。从世界范围来看，各国政府对信息公开态度明确。美国、澳大利亚、德国、英国、日本等在早前就建立了较为成熟的政府信息公开制度，同时对隐私泄露等问题进行了相应的规制。反观我国，虽然对政府信息公开进行了大量的探索和研究，并且取得了一定的成效，但是随着科学技术的不断发展，在大数据背景下，政府信息公开在拓展信息公开渠道的同时，并未给予个人信息保护更高的重视。为了实现大数据时代政府信息公开对个人信息的有效保护，实现法治国家、法治政府的建设，本文通过梳理相关的文献，整合政府信息公开过程中出现的个人隐私泄露问题，拟从大数据时代政府信息公开的特点、在运行中存在的相关问题以及产生该问题的原因等方面进行分析研究。

1 大数据时代政府信息公开的特点

在大数据时代，信息成为一种新的资源，开始在社会生活中占据重要地位。20世纪80年代以来，我国对政府信息公开的相关制度研究从未停止，2007年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)对政府信息公开内容首次进行了系统的规定。近年来，政府信息公开在“新冠肺炎疫情防控(2020年)”“河南特大暴雨(2021年)”等严重突发事件中发挥了巨大的作用，并且受到了中央和地方各级政府的高度重视。现阶段，大数据特点体现在4个方面，即Volume(大量)、Variety(多样)、Velocity(高速)和Value(价值)，这使得我国政府信息公开呈现出标准化、多样化、具体化的特点。

1.1 政府信息公开制度标准化

大数据规范整合了政府信息，使得政府信息公开制度更加标准化。《条例》中以公开为原则、不公开为例外的规定，表明政府主动公开的范围扩大。随着信息技术不断完善，各省份、直辖市利用信息技术，以《条例》的内容和精神为核心，基于各地的发展实际状况，相继制定了信息公开地方性法规，积极接受社会监督。从各地的实践情况来看，地方的政府信息公开工作逐渐步入法治化、规范化轨道。各地区各部门根据《条例》的核心精神与具体要求，构建信息公开工作的基本框架，保证了政府信息公开的有序进行。

1.2 政府信息公开渠道多样化

大数据改变了传统政府信息公开的方式，使得政府信息公开的渠道进一步优化。政府信息公开的渠道一般包括政府公报、新闻发布会、电视广播、官方门户网站等等。信息化时代的到来使得政府网站建设不断完善，在拓宽政府信息公开渠道的同时也使得政府的工作受到人民群众的广泛监督。政府网站的完善一方面有助于加大信息公开力度，另一方面对公职人员的行为起到很好的监督作用。因此政府网站的完善是对政府网络公开信息渠道的一种完善，也可以说是对政府“廉政”的有效监督。

1.3 政府信息公开内容具体化

大数据时代信息总量的增加，使得政府信息公开内容更加具体。政府工作的核心是“为人民服务”，一切以利民、便民为最终工作的落脚点。根据2020年公开的政府服务事项目录，公开率明显增高，国务院有关部门和被调研的所有省、市、县(区)三级政府均公开了政务服务事项目录。调研显示，大多数政府展示了“全生命周期”办事服务事项，包括26家省级政府、42家较大的市政府、125家县(区)政府，占比分别为83.87%、85.71%、100%，部分对象还梳理公开了确需保留的证明事项[1]。显然，政府在服务信息公开方面的相关措施明显提高，公开内容逐步细化，使得信息的查询与获取更为便利，信息内容更加规范与具体。

2 政府信息公开存在的问题

基于上述政府信息公开的特点，可见我国政府信息公开在广度层面取得了重大成就，但是在大数据时代，为了实现信息公开的科学化、民主化，必须要对公开的范围、内容进行有效的规制。目前我国政府信息公开仍处于探索阶段，政府在信息公开过程中对个人信息保护存在很多不足之处。因此，不仅要从宏观和微观层面发现问题，还要进一步完善政府信息公开制度，以促进社会主义法治进步。

2.1 基本概念分类界定不明

政府在个人信息公开过程中不仅要了解个人信息的基本概念，还应当对个人信息的分类以及其中的具体概念进行有效区分，目的在于防止对个人信息进行无差别公开。个人信息是个宽泛概念，对于其所包含的具体分类概念在学界没有统一观点。张茂月[2]将个人信息分为个人基本信息、消费者网络活动信息以及消费者储存的个人信息三类。齐爱民等[3]认为个人信息应分为四类：第一类是直接个人信息和间接个人信息，第二类是琐细信息与敏感信息，第三类是评论性信息与陈述性信息，第四类是已公开个人信息与未公开个人信息。通过不同观点的展示，可见政府在信息公开过程中对个人信息与隐私信息的区分、基本信息与敏感信息的区分显得尤为重要。通过分类可以了解到个人信息有隐私信息和琐碎信息。隐私信息如身份证号、手机号等绝对不得直接公布，需要进行星号的脱敏处理；而琐碎信息如姓名、大致的住址(不要太过于精确到门户)等可以直接公布。其实很多时候由于政府对个人信息的分类没有进行很好的区分，因此才会出现个人隐私泄露问题。

2.2 个人信息处理方式法律依据不明

行政主体收集和利用个人信息的前提须有法律的授权，并且是以履行行政职责、符合行政管理为目的，同时还需要行政相对人的同意。但是，由于缺乏法律的具体规制，我国行政主体在收集、利用个人信息时，对是否要经相关权利人同意存在着争议。一些学者认为，只要相关的信息公开符合法律规定，就不需要相关权利人的同意[4]；而有些学者认为，行政主体对个人信息的收集与利用应该分开来看，即在利用个人信息时，对于个人敏感信息的处理行为应该征得相关权利人的同意[5]。目前，行政主体在收集、处理、利用个人信息的过程中处理方式不一，对个人信息的利用没有统一的处理方式，缺乏对个人信息的保护，显然成为政府信息公开中个人信息保护面临的重要挑战之一。

2.3 隐私风险评估机制缺失

政府在开发、使用新技术推广政务公开时，对公民的个人信息缺乏综合性评估机制。行政机关对公民个人信息的无意识侵犯可能造成公民对政府工作信任感降低。政府信息公开对个人信息的侵犯往往表现为行政机关在信息公开过程中对于个人敏感信息没有进行脱敏处理，往往只重视信息公开的迫切性，而忽视对个人隐私信息的保护。例如，在武汉市黄陂区公布的2018年1―2季度新型农村社会养老保险补助、贫困生救助补贴等名单中，政府除了公布姓名外，对身份证号、手机号以及精确到门户的家庭住址也进行了无差别公布。显然上述未经脱敏处理的身份证号、手机号以及精确到门(户)的家庭住址已经侵犯个人隐私。政府信息公开的目的是接受人民群众的监督，而不是信息的无差别公开，否则会对个人隐私造成侵犯。

2.4 个人信息保护与维权意识淡薄

从行政机关的角度来看，政府机构对个人信息的保护意识比较淡薄。例如，某新闻媒体在查询湖北省郧西县人民政府扶贫开发办公室官网时发现，政府在信息公开过程中自身优越感比较强烈，没有考虑到信息泄露造成的严重后果，以信息所有者的态度自居，存在大量泄露贫困户、脱贫户个人隐私信息的情况。

从社会公众的角度来看，公众对自身信息维权意识比较淡薄。据调查，在我国政府信息公开过程中，公民对个人信息保护的关注度远远不够。以2018年武汉市黄陂区政务公开数据为例，在黄陂区服务网站计划拟补助学员名单中，学生的电话号码、身份证号以及住址等均被公布，不法分子以非法方式获得个人信息后进行转卖，绝大多数人在得知信息泄露后反应平平，仅是对骚扰电话进行拉黑处理，而没有意识到个人信息泄露的重要性，往往采取不了了之的态度，缺乏维权的意识。

3 个人信息保护缺失的原因

近年来，随着“政府控权”意识的不断增强，国家推出了政府信息公开的一系列办法和途径。从村务公开到乡镇公开再到厂务公开，最后到各级人民政府信息公开等，均反映出我国在信息公开方面取得了巨大成就[6]。但随着大数据时代的到来，信息化程度不断加强，政府信息公开给个人信息保护带来了新的挑战，其原因主要体现在三个方面：一是政府缺乏个体价值理念指引，二是政府信息公开与个人信息保护的法益相冲突，三是政府对个人信息保护的责任缺失。

3.1 政府个体价值理念缺失

纵观我国历史，受到传统文化的影响，我国往往重视集体价值的实现，而忽视个体价值的实现，显然不均衡的价值定位容易导致公民对个人信息维权意识的缺位。建设法治国家的目的在于充分保障公民的自由与财产，国家对公民的权利不能肆意侵犯，可见法治中国建设要求更加重视以法治方式维护最广大人民根本利益，以法治推动和保障法治中国梦的实现。2004年我国宪法修正案首次明确规定了“国家尊重和保障人权”原则，构建了个人信息的公法保护制度，充分体现我国立法对人权问题的重视，要求政府履行职权必须尊重、保障人权。

3.2 法益冲突利益衡量缺失

政府在信息公开时很难不泄露个人信息，换言之，政府信息公开与个人信息保护之间本来就存在着一种矛盾的对立关系。一方面，个人信息涉及的范围较广，政府在信息公开过程中对于个人信息涉及的隐私范围并不明确；另一方面，由于政府信息公开缺乏个人数据开放的项目清单，因此行政主体在评判某些信息是否属于个人隐私信息时存在偏差，从而在公开相关信息后对公民隐私权造成侵犯。如何界定不公开的范围，需要政府在信息公开与个人信息保护之间做一个利益衡量。但是在实践过程中这种利益衡量显然给了行政机关一定的自由裁量，如果利益衡量这个“度”的范围不加以确定，那么利益衡量也相当于空谈。政府机关在网上公布信息时往往对个人信息采取“均”公开的方式，很少会考虑利益衡量的问题。

3.3 政府个人信息保护责任缺失

政府在信息公开过程中过度追求效率，而忽视对公民个人信息的保护。行政机关在工作实践中缺乏对公民个人信息的保护意识，以追求效率为重心，漠视公民个人信息权。目前，政府各部门对信息的收集主要存在以下三种形式：一是不以法律为依据，根据内部的规章制度对公民收集个人信息；二是超出法律的依据或漠视法定目的收集个人信息；三是政府各部门之间互相传送公民的个人信息。对此，政府在信息公开过程中应充当什么角色、履行什么义务、保持什么意识，值得深思探讨。

4 政府信息公开的完善路径

政府信息公开不仅是世界各国发展的共同趋势，也是我国在世界舞台上与国际政治接轨的重要方式。在大数据时代，针对政府信息公开与个人信息保护之间的关系、我国在政府信息公开制度建设方面存在的问题，应主要从宪法理念层面、平衡政府信息公开与个人信息保护的利益冲突层面、具体实施层面以及从个人维权意识层面四个方面完善我国政府信息公开制度对个人信息的保护。

4.1 明确“保障人权”的宪法地位

宪法是所有权力之母，是一切行政法之母[7]。为防止公民的个人信息被行政机关恣意地处理，“保障人权”的宪法概念应引起高度的重视。行政机关在履行职责的过程中应充分尊重公民对其个人信息的自我决定和自我支配的权利，遵循“以人为本，为民服务”的理念。进一步明确“保障人权”的宪法地位，一方面有利于限制公权力，引导行政机关依法、合理行政，另一方面有利于实现法治国家、法治政府的最终目的。在信息公开过程中，行政机关对公民主体地位应予以充分的尊重，保护信息主体对其个人信息的自主权。“保障人权”的理念，表明政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，做到权利与责任紧密相连，对个人信息予以充分尊重，任何滥用权力而导致公民的个人信息权受到损害的行为皆需要承担法律责任。同时，通过“保障人权”理念，进一步区分个人信息与隐私信息、基本信息与敏感信息，清晰界定不同概念之间的区别，进而为政府信息公开提供正确的指引。

4.2 完善平衡法益冲突体系

政府信息公开和个人信息保护可以说是天然对立的关系，它们分别代表的是公共利益与个人利益，因此需要在政府信息公开与个人信息保护之间做一个衡量，协调好两者之间的关系，做好个人信息的隐私保护工作。如何调和这种冲突，可以从两个方面加以考虑。一是明确基本概念的内涵。在政府信息公开过程中应当将个人信息与隐私信息进行严格区分，以实现对公民个人信息的充分保护。从属性来看，个人信息是一种综合性的权利，具有十分突出的财产属性；隐私具有消极的性质，只能在自己的隐私被非法披露之后才可行使权利进行救济[8]。从客体来看，隐私主要包括私生活安宁和私生活秘密，个人信息涉及的面就比较广泛，只要信息与个人的人格、身份相关，就可以认为是个人信息。因此，需厘清个人信息与个人隐私信息之间的区别，促进政府在信息公开过程中谨慎行使权力。二是以社会公共利益的优先性为前提，最大程度实现个人信息保护。在政府信息公开过程中，社会公共利益与个体的权利发生冲突时，应优先考量社会公共利益。当权力的行使已不再是权力行使者的私事，而是关涉社会公共利益的公事时，不能一味以公共利益之维护为名，肆意地侵害隐私权。当隐私所涉信息与公共利益无关时，应在政府信息公开过程中保护隐私权不被侵害，借助必要的利益衡量机制，合理地为公共利益与个人利益划定范围，以实现政府信息公开中隐私保护最大化。

4.3 构建隐私风险评估机制

在信息公开过程中需要政府通过事前、事中、事后的隐私评估机制，积极履职，进一步保障公民权利。首先，行政机关在政府信息公开前对公民的个人信息进行事前评估，涉及公共利益的个人信息优先开放，基于商业利益的要进行风险价值衡量后开放，涉及纯粹个人利益的应当进行脱敏处理。其次，行政机关在政府信息公开过程中对个人信息进行事中评估，通过充分听取当事人的意见综合衡量公开的价值。最后，行政机关在政府信息公开后对公民的个人信息进行事后评估，通过公民的反馈、网络浏览量等，建立回查机制，积极地对侵犯个人信息的网页进行优化处理，若公民发现个人数据被非法泄露、使用等现象，可以进行反馈并获得法律援助。

4.4 增强个人信息保护与维权意识

政府信息公开过程中会出现对个人信息的侵犯，一个很重要的原因就是个人信息保护和维权意识淡薄，因此增强个人信息保护意识势在必行。增强个人信息保护意识需要政府从两个方面进行。一是积极开展信息普法活动，增强行政机关工作人员的“为民、利民”意识。充分利用微博、微信、短视频等渠道整合互联网线上线下资源，及时开展丰富多彩的科普教育活动。二是增加普法宣传活动，增强公民的信息维权意识，提高公民维权素质。通过信息普法，强化公众对个人信息保护的危机防范意识，熟练应用互联网信息技术，参与政府互联网信息公开互动，监督个人信息是否受到侵害，从而推动政府信息公开透明化和制度化建设，保证公民用法律武器进行维权，而不是以信息公开为借口，浪费司法资源。只有公民学法、懂法、知法和用法，才能切实发挥法律的作用。

5 结语

大数据给政府信息公开提供新的方式的同时,也给个人信息的安全性带来挑战。如何实现对个人信息的有效保护是实现政府信息公开民主性的重要前提，本文从价值层面、机制层面、个人层面等对政府信息公开运行过程中侵犯个人隐私问题进行分析与总结，解决政府信息公开过程中的个人信息泄露问题，通过平衡政府信息公开与个人信息保护的法益冲突、增强政府对个人信息的保护意识以及公民自身的维权意识，以期实现法治政府、法治国家、民主政治的最终目标。