乡村振兴背景下巩固拓展脱贫攻坚成果面临的挑战及其对策

李海燕

（淮南师范学院，安徽淮南 232038）

习近平总书记在2021年2月25日召开的全国脱贫攻坚总结表彰大会上正式宣告我国脱贫攻坚战取得全面胜利，指出“现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务”，强调“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”，进一步“解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远”。[1]2021年中央一号文件强调“对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年衔接过渡期”，实现从脱贫攻坚迈向乡村振兴的跨越。随着我国脱贫攻坚战的全面胜利，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，巩固拓展攻坚成果，促进脱贫地区和脱贫人口实现可持续发展，确保不出现规模性返贫，就成为亟须研究和规划的重要战略问题。巩固拓展脱贫攻坚成果，关乎乡村振兴的大局，关乎“三农”的可持续发展，关乎全面建设社会主义现代化国家的大局。在乡村振兴战略的指引下，巩固拓展脱贫攻坚成果不仅要适应常态化减贫的要求，而且要为全面推进乡村振兴战略打下更加坚实的基础。

一、乡村振兴背景下巩固拓展脱贫攻坚成果的重要意义

脱贫攻坚战的全面胜利不仅解决了长期困扰我国的绝对贫困问题，而且为世界减贫事业做出重大贡献。当前，在乡村振兴战略下巩固拓展脱贫攻坚成果，有利于遏制返贫现象，推动乡村实现全面振兴，满足农民对美好生活的需要。

（一）有利于遏制返贫现象

遏制返贫是巩固拓展脱贫攻坚成果的一大关键任务。我国脱贫攻坚战虽然在2021年夺取全面胜利，但这并不意味着贫困问题得到完全解决，不少脱贫群众很有可能因灾、因学、因病及生计脆弱性等再次回到贫困状态。巩固拓展脱贫攻坚成果就是要最大限度地防止由于多种原因出现新的致贫返贫现象。在治理绝对贫困的基础上，提升贫困治理标准，扩大贫困治理范围，有效遏制致贫返贫苗头，防止出现新的贫困人口，不断巩固拓展绝对贫困治理已经取得的来之不易的阶段性成就。[2]

（二）有利于推动乡村实现全面振兴

巩固拓展脱贫攻坚成果，让所有农民都能共享改革发展成果，有效减少贫困人口，充分满足广大农民对美好生活的迫切需要，有利于破解“三农”问题，为农业强、农民富、农村美打下了坚实的基础，也为实现乡村全面振兴铺平了道路。[3]巩固拓展脱贫攻坚成果的重点在农村和农民，尽管消除绝对贫困在一定程度上改善了农民整体生活水平，但是离实现乡村振兴的目标还有一段距离。为此，只有推动产业升级，发展现代产业、新兴产业，才能促进农村经济走上又好又快发展的轨道；也只有实现全产业融合发展，充分发挥农村一、二、三产业的特色和优势，才能更好地巩固拓展脱贫攻坚成果。因此，巩固拓展脱贫攻坚成果的过程也是解决“三农”问题的过程，为实现乡村振兴的目标奠定了坚实的基础。

（三）有利于满足农民美好生活需要

随着我国脱贫攻坚战的全面胜利，农村贫困人口实现全部脱贫，农村的反贫困任务随之发生变化。农业、农村和农民已经由满足生存需要的绝对贫困治理过渡到满足发展需要的相对贫困治理的阶段。在乡村振兴战略的指引下巩固拓展脱贫攻坚成果，促进乡村各产业充分发挥多元功能，提升各产业综合效能，最大限度地发挥产业的社会价值，从而实现乡村产业振兴，在不断提质增效的过程中更好地满足人民对于日常消费的高质量、多样化需求。由此可见，在乡村振兴战略下巩固拓展脱贫攻坚成果，既能进一步满足广大农村人口对美好生活的需要，促进农民生活改善，提升脱贫地区农民的生活幸福感，提高他们的生活水平，也能在很大程度上解决农村发展不平衡的问题，促进农业农村现代化，助力农民增收致富，朝着全体人民共同富裕的目标迈进。

二、乡村振兴战略下巩固拓展脱贫攻坚成果面临的挑战

随着我国脱贫攻坚战取得全面胜利，脱贫地区农村的减贫工作正在经历历史性变化，即要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果。巩固拓展脱贫攻坚成果，部分脱贫乡村面临治理资源仍然相对匮乏、扶贫产业缺乏发展后劲、存在多元复杂返贫风险、组织力量比较薄弱等4个方面的挑战。

（一）部分脱贫乡村治理资源仍然相对匮乏

当前，部分脱贫乡村的治理资源仍然相对匮乏。在脱贫攻坚过程中，资源下乡比较密集，如国家以项目产业支持、派驻第一书记来帮助乡村脱贫。久而久之，这种治理资源由上而下地输入在无形中过度强化了上级政府对乡村的影响，而与外部资源占主导形成鲜明对照的是部分乡村内部缺乏与之相适应的治理资源对接机制，容易造成部分乡村在充分利用项目资金和落实减贫制度安排时容易出现效率不高、缺乏内生动力的问题。[4]造成这些问题的原因在于部分乡村内部治理资源缺乏协调联动机制，尚未在治理中突出自主联动参与，使得这部分乡村在全面脱贫后巩固拓展扶贫攻坚成果期间缺少与之相匹配的治理资源。

（二）部分脱贫乡村扶贫产业缺乏发展后劲

当前，部分脱贫乡村的扶贫产业发展前景不明朗，缺乏发展后劲。在市场对资源配置发挥决定性作用的大背景下，部分乡村扶贫产业过于依赖扶持政策，市场化程度较低。换言之，不少扶贫产业是在政府对资源配置进行干预的过程中催生出来的。与此同时，部分扶贫产业产出过剩和同质化问题突出，缺乏科技、人才和配套服务等方面的支撑，尤其缺乏经营管理人才和技术人才，岗位吸引力和就业稳定性较差，市场带动能力弱，内生发展动力不足。[5]特别是对于产业同质化和产出过剩问题，部分扶贫产业既没有充分挖掘当地的自然和人文资源，也没有充分结合当地发展的实际情况研究市场规律，更没有最大限度应用相关技术来实现科技助力农业发展，导致部分扶贫产业项目盲目跟风、缺乏特色，出现产能过剩。

（三）部分脱贫人口存在多元复杂返贫风险

当前，部分脱贫地区的农村人口存在多元复杂的返贫风险。这部分人口由于就业稳定性差，收入水平比较低，抗风险能力不强，倘若遭遇意外事故或突发疾病等造成支出猛增或收入大减，可能再次回到贫困状态。换言之，造成返贫风险的因素是多元复杂的，包括个体、环境和制度等因素，且相互叠加、彼此交织，加大了巩固拓展脱贫攻坚成果的难度。[6]具体而言，可能带来返贫风险的个体因素表现为劳动能力丧失或较差，集中于老、弱、病、残群体，缺乏内生动力，对社会救助等福利政策带有明显的“等、靠、要”倾向；可能带来返贫风险的环境因素表现为地处偏远地区，生态脆弱、资源匮乏、交通网络不够发达，直接制约资源开发和产业发展；可能带来返贫风险的制度因素表现为由于城乡二元体制仍然存在，城乡发展差距依然较大，无论在文化、教育、医疗等方面还是社会保障、就业等方面，都有明显差距，直接制约农村脱贫人口的发展。

（四）部分脱贫乡村的组织力量还比较薄弱

当前，部分脱贫乡村的组织力量比较薄弱。一项由中共中央组织部开展的调查表明，全国农村党组织书记约有54.3万名，其中，大专及以上学历的仅占20.7%，45岁及以上的占70.8%。[7]人员结构、知识结构不合理，直接影响了农村基层党组织人才队伍的建设，也使得脱贫乡村基层党组织容易出现思想保守、政治引领不足、治理能力弱等一系列问题，制约了农村基层党组织功能的发挥，制约了乡村振兴工作的顺利开展。特别是在部分脱贫乡村，由于基层党组织能力有限，难以高效率地承接乡村振兴资源，导致资源耗散问题严重。例如，在农贷资金、乡村振兴项目等方面存在农村某些群体的资源垄断问题，致使乡村振兴项目功能错位，引发村民的不公平感，反而不利于基层党组织树立威信，间接降低了部分脱贫乡村基层党组织的治理能力和党在农村的社会号召力。

三、乡村振兴战略下巩固拓展脱贫攻坚成果的对策

当前，我国虽然已经全面打赢了脱贫攻坚战，但是脱贫地区发展不充分、不平衡的矛盾依然突出。巩固拓展脱贫攻坚成果，最大限度地防止规模性返贫，是一项长期、艰巨的重大任务，需要建立一整套长效、稳定、可持续的治理机制，促使巩固拓展脱贫攻坚成果的相关政策和规章制度等能长效运行。为此，政府应该下大力气调动多种治理资源，着眼产业提质增效，加强返贫预警监测，创新基层治理模式，实现乡村全面振兴。

（一）调动多种资源要素，凝聚城乡各方资源合力

为全面贯彻落实乡村振兴战略，必须下大力气调动多种资源要素，凝聚城乡各方资源。第一，政府要建立针对脱贫地区的帮扶机制，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，促进脱贫地区发展。脱贫攻坚时期贫困地区的分布主要集中在中西部欠发达地区，巩固拓展脱贫攻坚成果必须以中西部脱贫地区为主。巩固拓展脱贫攻坚成果，政府要推动以往的东西部扶贫协作转变为东西部发展协作，充分发挥东部地区在技术、资金、人才、产业等方面的优势，促进中西部地区依托外力改变自身弱势的资源结构，引导城乡之间、区域之间的要素资源实现双向流动和平等交换，增强中西部地区巩固拓展脱贫攻坚成果的能力。政府可以从西部的脱贫地区中选择具有典型特色的乡镇作为乡村振兴试点乡镇，为其他脱贫地区提升乡村振兴能力积累宝贵经验。[8]在此基础上，政府还要紧密结合脱贫地区的实际情况，因地制宜地发展当地的特色产业，促进县域经济的发展，激发增长动力，提升发展动能。第二，针对前期脱贫攻坚战留下的大量扶贫资产，考虑到其明显的财政投资特点，巩固拓展脱贫攻坚成果的关键还在于高效利用这些资产，实现保值增值，进而使最终收益能够更高质量地服务于乡村振兴。这一过程离不开人才队伍和技术的强势支撑，为此，政府必须下大力气突破脱贫地区人才和技术瓶颈的制约，加强人才和技术对前期扶贫资源的承接，提高巩固拓展扶贫攻坚成果的效能。例如，政府可以鼓励脱贫地区农民在东部地区技术人员的指导下积极参与本地产业项目基地定期开展的产业技能培训，将新型职业农民打造为巩固拓展扶贫攻坚成果的主力军与带头人，使他们实现高质量地就业和创业，为乡村振兴积累本土化人才资源。

（二）着眼产业提质增效，促进产业的可持续发展

在乡村振兴战略下巩固拓展脱贫攻坚成果，应该着眼于促进扶贫产业的可持续发展，推动扶贫产业提质增效，实现高水平发展。只有这样，才能从根本上巩固拓展脱贫攻坚成果，激发脱贫地区长远发展的内生动力。第一，政府要了解扶贫地区产业发展实际情况，加大对脱贫地区扶贫产业的先进技术推广，大力推进科技成果转化，打通科技助力扶贫产业的途径，加大对扶贫产业科技攻关的支持力度，发挥科技优势，促进扶贫产业走上创新驱动发展的道路。同时，政府要进一步完善与科技助力扶贫产业相适应的配套设施，积极搭建扶贫产业技术线上交流和咨询平台，增进有关技术专家和生产者之间的沟通交流。在此过程中，政府可以结合当地扶贫产业发展的需要，指导相关技术人员重点组建生产服务小组，开展技术指导，切实帮助小农户提升科技应用能力。第二，政府要重点推进扶贫产业拓展产业链、延伸价值链，要有针对性地强化对扶贫产业终端产品在储藏、加工等方面的支持，提高物流设施水平，并以此为契机全面促进第一、第二、第三产业融合发展，加大与脱贫地区扶贫产业相关的品牌建设指导力度，支持品牌做大做强。[9]同时，政府要进一步加大对脱贫地区扶贫产业的财政与金融支持，创新金融工具，提供金融产品的高质量供给，有效降低扶贫企业等主体的融资成本，为扶贫产业发展提供多元化的资金来源，最大限度发挥财政资金的带动作用，为扶贫产业提质增效提供金融支撑。

（三）加强返贫预警监测，提升脱贫人口发展能力

巩固拓展脱贫攻坚成果，防止规模性返贫，需要重点关注自主发展能力差、抗风险能力差、致贫返贫风险比较大的人群。为此，政府相关部门应该加强返贫预警监测，提升脱贫人口发展能力。第一，政府有关部门要结合脱贫地区实际情况建立贫困监测与报警机制，精准确定重点人群，防返贫于未然。政府相关部门要在前期脱贫攻坚阶段建立的贫困户台账的基础上，充分运用互联网信息技术检测并识别易返贫人群。具体而言，政府要运用信息技术定期收集与脱贫人口相关的家庭经济数据，精准统计和分析脱贫户脱贫的稳定程度，分类治理不同情况的贫困。在此基础上，建议国家牵头主导建立区域性巩固拓展脱贫攻坚成果数据共享机制，搭建大数据平台，定期开展信息比对，实时监测脱贫地区留守人口等特殊群体。对因灾、因病等处于再贫困边缘的脱贫人口，政府要启动再贫困脱贫机制，及时予以补偿救助，防止规模性返贫。[10]第二，在加强返贫预警监测的同时，政府要重点提升脱贫人口的自主发展能力，激发他们巩固拓展脱贫攻坚成果的内生动力。一方面，要引导脱贫农民打破思想禁锢，更新发展理念，紧跟新时代发展步伐，树立巩固拓展脱贫攻坚成果的信心，努力发挥自身聪明才智，一步一个脚印地担当起巩固拓展脱贫攻坚成果的责任。另一方面，政府要在脱贫地区设立区域性就业信息中心、人才培训中心、创新创业指导中心，为脱贫人口提供学习、就业和创业机会，提升他们的自主发展能力，最大限度地激发脱贫人口的内生动力，使脱贫人口在巩固拓展脱贫攻坚成果方面形成可持续的良性循环。

（四）创新基层治理模式，提升乡村基层组织效能

在乡村振兴战略下巩固拓展脱贫攻坚成果，脱贫地区应该创新基层治理模式，提升乡村基层组织效能。第一，脱贫地区创新基层治理模式，要进一步强化中央和地方政府的责任衔接，压实领导责任，夯实党政机关巩固拓展脱贫攻坚成果责任；强化资金投入，保持中央与地方巩固拓展脱贫攻坚成果的力度；压实部门协同，凝聚巩固拓展脱贫攻坚成果的合力；压紧东西协作，推动区域间均衡发展；增强基层活力，提升巩固拓展脱贫攻坚成果的基层能力；确保任务落实，保证制度、政策扎实落地。在这一过程中，脱贫地区各级政府要积极发挥主导作用，激发市场的资源配置活力，最大限度调动社会力量参与的积极性，充分发挥乡村基层组织的基本单位作用，深入挖掘农民自主巩固拓展脱贫攻坚成果的内在潜力和动力。同时，脱贫地区乡村基层组织要对在打赢脱贫攻坚战过程中形成的监督机制、责任机制、考评机制、政策机制进行综合分析，使乡村基层治理机制继续在巩固拓展脱贫攻坚成果过程中发挥作用。[11]第二，为了进一步提升脱贫地区乡村的基层组织效能，地方政府要为乡村基层治理提供技术支撑，推动乡村基层治理向智慧化道路迈进。脱贫地区乡村可以在借助全国一体化线上政务平台的基础上，积极推动在线政务服务延伸到乡村基层，并结合乡村基层治理的实际需求予以完善，坚持以农民群众需求为导向，完善信息公开制度，在数据信息收集与反馈过程中畅通民意，及时掌握农民群众遇到的各类问题，做到勤勤恳恳为民解忧、切切实实为民服务。在此过程中，脱贫地区乡村在基层治理中能够通过线上政务服务及时掌握重点脱贫户的实际需求，奠定精准巩固拓展脱贫攻坚成果的信息基础，并借助互联网信息技术创新帮扶服务模式，进一步提升脱贫地区乡村基层组织巩固拓展脱贫攻坚成果的效能。[12]

综上所述，巩固拓展脱贫攻坚成果已经成为乡村振兴战略的一部分，因此，巩固拓展脱贫攻坚成果不能局限于巩固拓展工作，而要站在全面落实乡村振兴战略的高度来推进。巩固拓展脱贫攻坚成果是支撑乡村振兴的基本动力，能够为建设更高水平的小康社会提供保障。在新时期新的发展格局之下，脱贫攻坚成果只有得到充分的巩固拓展，才能最大限度地激发广大农村地区人口的消费潜力，构建国内市场大循环主导，国际国内市场双循环相互促进的新发展格局。中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议指出：“党领导人民解放思想、锐意进取……实现了人民生活从温饱不足到总体小康、奔向全面小康的历史性跨越，推进了中华民族从站起来到富起来的伟大飞跃。”[13]在乡村振兴战略指引下巩固拓展脱贫攻坚成果，必将在这一伟大飞跃的过程中写下浓墨重彩的篇章。