民法典第76条“其他企业法人”的规范解释与制度续造

黎 桦

[提要]我国民法典第76条中的“其他企业法人”是指除公司制法人以外的其他营利法人类型，但条文没有对其基本内涵、法律特征、组织形态和治理结构等做出具体规定。在公司制法人成为现代企业制度“主流叙事”的当下，“其他企业法人”正在被边缘化。观察实际运行中的我国经济社会生活发现，“其他企业法人”主要有全民所有制企业法人和集体所有制企业法人两个类型。民法典时代，“其他企业法人”在服务特定的生产经营目的、落实特殊的所有制经济结构安排和满足过渡时期市场化改革特别需求等方面有着特殊的功能。适应新发展要求，有必要完善涉及“其他企业法人”的单行立法，通过夯实其法律地位、健全其内部治理结构和强化其外部制度约束等方式，进一步规范各类“其他企业法人”的设立和运行。

《中华人民共和国民法典》(以下简称“民法典”)第一编第三章构建了我国的法人制度体系，将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人三大类型。在三大法人类型下又各设若干法人子类型。此等法人概念体系形成了较为完善的营利法人的组织结构、成员关系和行为规则。应该说，营利法人的相关制度脱胎于我国改革开放以来在社会主义市场经济建设过程中各类商事主体治理规则的实践与探索。这些规则是历经《中华人民共和国国有企业破产法》《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)等有关企业法人的单行法律法规的长期实践积累而日渐成熟的规范体系。这在一定程度上总结和反映了我国改革开放以来以《公司法》为主干的现代企业制度的建设成果。[1]

民法典围绕营利法人内部成员关系、治理结构、对外行为规范以及权利义务等制度的设计，实质上是对《公司法》相关规则的抽象、提炼和整合。民法典第76条第一款对营利法人的描述虽然不能将其完全等同于公司，但立基于以公司制企业法人为预设的痕迹十分明显。民法典第76条第二款规定的“其他企业法人”是一个内涵和外延均不清晰的表述。与“其他企业法人”相并列的“有限责任公司”“股份有限公司”结合起来考察，“其他企业法人”具体指向的法人类型显然不属于《公司法》所调整的公司制企业法人，但又在功能、组织和结构上与营利法人的类型归属和制度设计相符，是一个有着现实样态和合法性依据的“非典型”企业法人。换言之，正是由于民法典第76条第二款增加了对“其他企业法人”的规定，才使民法典上的“营利法人”概念和《公司法》中的公司概念相区分。前者不至于淹没于后者所设计的概念与制度体系之中。由此衍生出一个法教义学上的议题：“其他企业法人”究竟包含哪些法人类型？其成员关系、治理结构、行为规范又与公司制企业法人有哪些不同？在民法典全面实施的当下，此类问题亟待解决。

一、何为“企业”：一个“隐含”于民法典的概念

(一)对“企业”概念的一般认识

“企业”一词在我国经济社会运行实践中长期使用。《现代汉语词典》将“企业”的概念界定为：“从事生产、运输、贸易、服务等经济活动，在经济上独立核算的组织，如工厂、矿山、铁路等。”[2](P.1028)此概念仅明确企业是一类从事经济活动、以营利为目的的经济组织。实践中，在不同的语境和场合下，对“企业”内涵和外延的理解也分歧较多。学术界更是如此，国内外经济学和法学对“企业”的性质、具体类型也有不同的理解。①

在国内法学界，“企业”是民法、商法和经济法学领域共同关注的重要经济组织，并逐渐衍生出一个专门研究企业在设立、存续和终止过程中所发生的各类法律关系的子部门法——企业法。在国内法学语境中，对企业的内涵、特征亦有不同的阐释[3](P.4-5)，但整体而言，对企业主流概念和性质的认识比较一致。通说认为，企业是具有如下共性的经济组织：一是从事生产经营或服务性活动，二是由一定的生产要素有机结合，三是营利性；四是具有一定的法律主体资格，但并不必然有法人资格。[4](P.7-9)国内法学界对企业的上述认识与经济学领域之界定有微妙的差别。在经济学研究中，“企业”常被用于笼统地指称涵盖各类市场上以追求利润为目标的经济组织[5]，它常与“厂商”“从业者”等词语混用，彼此之间没有清晰的概念界限。[6]这便使经济学中“企业”的外延略大于法学话语体系。一些由复数以上的人、组织、生产要素结合形成的非企业类经济组织，如合作社，在经济学研究的话语体系下，亦属于“企业”形式之一。在学术研究层面，法学界更侧重关注企业的主体资格，对内对外的权利、义务、责任等规则；经济学更注重企业的组织结构、运行基础、代理成本和运行效率等问题。

(二)“企业”与民事法律关系主体各类型之间的概念关系

“企业”并不属于民法典概念体系中的正式法律术语。民法典虽在多处法条中使用了“企业”一词，但通常仅将其作为一个一般的经济组织称谓，与其他称谓连用或共同使用，如民法典第76条的“企业法人”、第102条的“个人独资企业”“合伙企业”、第257条的“国家出资的企业”、第261条的“集体出资的企业”、第268条的“物业服务企业”等。“企业”在民法典中从来就没有形成一个独立的法律概念，更不是一个独立的民事法律主体类型，它是一个“隐含”于民法典的概念。亦即，“企业”一词在民法典中不具有独立的概念或主体价值，而是被包容、交叉或涵摄于其他法律术语之中。

在民法典的概念体系表述中，有三种民事法律主体类型，即自然人、法人、非法人组织。“企业”与这三大主体类型之间存在复杂的概念关系。首先，企业与自然人之间没有任何概念间的包容或交叉关系。企业作为经济组织需要将复数以上的人或生产要素进行整合，而不可能仅由一个独立的自然人形成企业。在我国，不论是从法律形式上还是生活交往习惯上，自然人以户为单位参与生产经营活动所形成的个体工商户、农村承包经营户等都不属于企业的概念范畴。其次，企业与法人有概念间的交叉关系。在法人下设的三种类型中，营利法人全部属于企业法人的概念范畴，而非营利法人、特别法人则与企业之间没有概念间的交叉关系。易言之，营利法人或者说企业法人，是企业的一种类型。最后，企业与非法人组织存在概念间的交叉关系。非法人组织中的个人独资企业、合伙企业等，属于不具有法人资格的企业，此类企业与法人类型中的营利法人共同构成了我国企业概念的外延。

二、何为“企业法人”：一个与营利法人基本同义的概念

(一)企业法人与非法人型企业概念的区分

上文对“企业”概念的法律解释表明：在概念的种属关系上，“企业”与“法人”之间没有必然联系。亦即，依照是否属于法人，可将企业分为“法人型企业”与“非法人型企业”两类。“法人型企业”即企业法人，是较普遍的称谓。在民法典制定前，“企业法人”的称谓是通过1987年实施的《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)为社会公众知晓和接受的。在《民法通则》第三章“法人”的相关规定中，单设“企业法人”一节。彼时，我国尚未确立社会主义市场经济体制和现代企业制度的改革目标，因而本节并不存在对公司制企业法人的任何规定。企业法人的分类遵循的是当时的习惯，依照所有制形态的不同，将企业法人分为全民所有制企业、集体所有制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业等。直到1994年，正式实施的《公司法》开始形塑社会主义市场经济条件下企业法人的形象，公司最终成为企业法人的典型形态。《公司法》第3条第一款规定：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。”颇具旨趣的是，在《现代汉语词典》“企”字词条中，也是选择将“企业”与“企业法人”两个概念平行罗列，并将“企业法人”的概念界定为“以营利为目的，独立从事生产经营活动的法人组织。在我国，企业法人指有符合国家规定的资金数额，有组织章程、组织机构和场所，能够独立承担民事责任的企业组织。”[3](P.1028)

与企业法人相对应，“非法人型企业”则指民法典有关非法人组织规定中名为“企业”的那部分组织。在我国当前经济运行和立法实践中，非法人型企业主要是指合伙企业和个人独资企业两类。之所以将合伙企业、个人独资企业排除在法人企业范围，主因是我国民商事法律制度的实施传统，一直将“能够独立承担民事责任”即成员的有限责任作为法人应当具备的条件之一。[7]而民法典第104条则规定：“非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。”这便将此类企业组织与我国日常语境中的“企业法人”区别开来。换言之，是否独立承担民事责任，抑或企业成员是否承担有限责任，是区分企业法人与非法人型企业的核心标准。

(二)企业法人与营利法人的概念基本同义

依民法典第76条第二款之规定，“营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等”，本条规定中的“其他”与“等”二词含义很深。“其他”一词实质上表明，有限责任公司、股份有限公司都属于企业法人中的一类；只不过，二者并不能涵盖企业法人的全部，现实中还存在不属于《公司法》调整范围、未经民法典列明的“其他企业法人”。而“等”字则表明，在民法典所预设的营利法人制度框架中，并未完全封闭性地限定此类法人的类型范围。一般来说，在一个国家的经济社会运行的具体实践中，各类营利法人的运作形态、组织结构、法律关系等，某种程度上是市场经济不断创新和发展演进的结果，立法很难前瞻性地去囊括设计营利法人的所有具体类型。“等”字的使用，彰显了我国营利法人秉持的制度开放性态度，为将来可能出现的各种新型营利法人类型预留了制度空间。

对照第76条第二款之文义，结合我国民法典中法人制度的整体规则体系，我们可以得出一个结论：如果忽略此处“等”字所代表的未来新型营利法人类型，在民法典所界定的现有概念逻辑关系中，企业法人与营利法人实际上是基本同义的一组概念，抑或说，企业法人可作为营利法人的别称，从而与非营利法人、特别法人形成明确的概念对应关系。与之相对应，《公司法》第3条第一款规定的“公司是企业法人”则不可作出“公司等于企业法人”的简单判断，它实际上表达的是一种包含关系，即所有的公司都是企业法人，反之不成立。在我国社会主义市场经济发展实践中，《公司法》经常被用来与企业法人治理结构相提并论，但公司制企业法人并非企业法人形态的全部，还存在其他非公司制的企业法人类型，被民法典第76条第二款以“其他企业法人”的形式涵盖。

综上所述，我们可以通过图1概括“企业”“企业法人”“非法人型企业”“公司制企业法人”“其他企业法人”之间的概念种属关系。图1所形成的概念种属关系构成一个概念逻辑体系，它隐含于民法典总则部分，虽没有明确的法律条文，但可以通过法教义学推理即可得出。它有助于研判“企业”在法典中的真实法律身份和实然法律地位。

三、何为“其他企业法人”：一个被公司制法人边缘化的概念

(一)“其他企业法人”的内涵思考：公司制是企业法人治理结构的全部吗？

图1所界定的企业类型逻辑关系表明，在民法典所隐含的概念体系中，“企业”“企业法人”“公司制企业法人”是三个依次相包容的概念，后者都不是前者的全部。除公司制企业法人外，还存在所谓“其他企业法人”的营利法人类型，公司制并非企业法人治理结构的全部。但是，相较公司制法人，其他企业法人显然是一个不断被边缘化的法律概念，以至于《民法典》没有清晰地列举其现实中可能存在的外延。可以这样认为，在公众的法律认知中，公司制企业法人就是企业法人的全部，“企业法人”“现代企业制度”“公司”“法人治理结构”等概念和表述彼此可替换、可混同。之所以出现这种现象，一方面，与我国改革开放以来社会主义市场经济体制的改革实践和不断探索的实际状况有关；另外，还与民法典和其他系列单行法律制度所采取的立法理念和立法技术有关。

首先，我国社会主义市场经济体制改革的实践赋予了公司制法人治理结构重要的经济意义和政治意义，使其成为企业法人形态的“主流叙事”。在我国，自1993年确立社会主义市场经济体制的改革目标后，建设社会主义市场经济、推动国有企业改革、引入以股份制和公司制为代表的现代企业制度是三项共同推进的改革规划。在当时(现在也是如此)的普遍认知中，三项制度改革彼此之间在理论上相互依存、制度上相互配套、实践中相互联动。公司制的法人治理结构解决了企业独立法人法律地位的难题。使得此前长期困扰我国改革开放实践中的“政企不分”问题迎刃而解，也更符合市场经济体制改革的要求[8](P.52-53)；在内部结构上，以股东(大)会、董事会、监事会为代表的相互分工、相互制衡的治理结构，本身亦有助于节制投资者或经营者的代理成本，是一个更符合企业运行效率的科学、民主的治理机制，这又被视为有助于为此前长期疲软的国有企业运行指明改革方向。[9]因此，从1993年以来的很长一段时间里，现代公司制改革就是国有企业改制的基本方向，成为国有企业发展目标的代名词。历次阶段性实施的国有企业改革规划，基本上都以不断接近、靠拢以《公司法》为代表的“现代企业制度”为目标。[10]彼时的研究甚至认为，公司法的调整对象甚至有可能取代或至少大量侵袭此前所理解的“国有企业”的概念外延。[11]公司制使得这些期待得以实现。经过公司化改革，不论是我国的社会主义市场经济体制整体抑或国有企业本身，都重新焕发出了新的活力，引领了我国近三十年经济持续增长。正是在此过程中，法人治理结构取得了话语体系上的绝对优势，成为企业法人形态的“主流叙事”，其他非公司制的企业形态，如个人独资制、合伙制、合作制、股份合作制、集体所有制、全民所有制等，尽管在现实中可能长期存在，但都被边缘化。

其次，在我国民法典和其他一系列企业单行法律的制定过程中，又通过话语体系、立法理念和立法技术的设计，进一步淡化了“公司”“企业”“企业法人”之间概念的区别，使前者在绝大多数情况下可以取代后两者。早在民法典出台前，我国经济社会运行实践中便存在一系列调整企业运行的法律制度，这些法律所依循的话语体系存在如下倾向：在各类企业形态中，突出法人型企业，淡化非法人型企业；在各类法人型企业形态中，又突出公司制企业，淡化其他企业法人。比如，《中华人民共和国国有企业破产法》《中华人民共和国国有企业业所得税法》在称呼上将调整对象明确为“企业”，但又在法律条文中将调整对象限定为具有法人资格的企业，而不包含其他；再如，《公司法》第3条规定：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权”，本规定的句式、表述和逻辑均给人以“公司等于企业法人”的错觉。至民法典制定后，尽管在第76条第二款使用了“其他企业法人”的称呼，但并未清晰地对此类法人的现实类型予以罗列，从而与代表公司制的“有限责任公司”和“股份有限公司”形成鲜明的对比。而在营利法人专节的相关具体规定中，第77至86条有关营利法人的内部组织结构、成员关系、行为规则等的相关法律条文，几乎都没有超出《公司法》的治理框架，本质上仅仅是《公司法》确立的法人治理结构的高度概括和同义反复。区别在于，在使用相关称谓时，本部分立法并未直接使用公司治理结构中股东会、董事会、监事会的称呼，而是代之以“权力机构”“执行机构”“监督机构”，但从三类机构的职能设计与运行规则来看，并无本质区别。[12]

综上所述，从立法的形式理性角度而言，不论是民法典抑或其他单行立法，都承认除公司以外的“其他企业法人”的存在；从立法的实质取向而言，“其他企业法人”的真实法律地位虚化、具体组织形态不明、法定治理结构缺位，被公司制法人的相关话语体系和制度框架边缘化。

(二)“其他企业法人”的外延探索：寻找那些被遗忘的“非典型”企业法人

民法典没有明确规定“其他企业法人”的具体形态，但是我们可通过系统地梳理中国经济运行实践和现实中实施的法律法规体系等方式来界定实践中一直存在的“其他企业法人”的现实外延，唤醒人们关注淹没在公司制法人治理结构中的“非典型”企业法人。

在探寻“其他企业法人”的具体外延时，我们应依循以下基本原则：其一，这些企业法人必须是中国社会经济运行实践中客观存在的，而不是理论上所抽象出来的企业法人类型，亦即，它必须依存于中国社会主义市场经济的根基和土壤。并且这种客观存在必须是现实的、正在发生的，而不能是历史的、过往的。如果一些“非典型”企业法人类型已经被淘汰，就不属于民法典时代的所谓“其他企业法人”。②其二，这些企业法人的客观存在必须依托于一定的法律或政策基础，亦即，其设立、运行应当有最基本的法律依据。尽管民法典没有对其作出规定，但通过其他单行法律法规或规范性文件、政策文本等，可找出其存在的正当性、合法性基础，而不是处于“潜规则”的非法形态，否则，就不是真正意义上拥有合法的法人人格。易言之，“其他企业法人”必须能融于现行体制和法律。其三，这些企业法人在概念外延上应该与公司制企业法人没有交集，不构成交叉关系，更没有包含关系。如果一种经立法明确的企业法人形态，在实际外延上与公司制企业法人存在概念交集，则意味着此种企业形态在划分标准上依循着不同的逻辑进路，它就不能与公司制企业法人构成完全平行的法律概念。③

依上述原则，结合中国经济社会运行的客观现实，民法典第76条中所谓“其他企业法人”主要包含如下两类企业法人形态：

1.全民所有制企业法人

全民所有制企业法人是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位，此类企业法人由《民法通则》和《中华人民共和国全民所有制工业企业法》(1988年8月1日起实施，以下简称《全民所有制工业企业法》)明文规定。④尽管在《公司法》实施后，依循全民所有制企业法人形态的多数国有企业逐渐改制为公司制企业法人，但《全民所有制工业企业法》一直适用至今，并未废止。实践中，作为一类特殊的国有企业法人形态，我国很多行业一直存在着全民所有制企业法人，并在社会主义市场经济中发挥着独特的作用。如“中国烟草总公司”，虽名为“公司”，但不施行公司治理结构，公司投资也不划分成等额股份，而是遵循全民所有制企业治理结构，它与国家烟草专卖局“一套机构、两块牌子”，对全国烟草行业“人、财、物、产、供、销、内、外、贸”进行集中统一管理。[13]

全民所有制企业的治理结构与公司制有明显的区别，表现在：一是企业投资不划分成等额股份，仍属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权；二是企业不设立股东(大)会、董事会、监事会等治理机构，而是主要依照厂长(经理)负责制和企业职工大会民主管理为主要形式的法人治理结构。

2.集体所有制企业法人

集体所有制企业法人是指财产属于劳动群众集体所有，实行共同劳动，在分配方式上以按劳分配为主体的经济组织，此类企业法人在《民法通则》和国务院《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》(1992年1月1日起实施，以下简称《城镇集体所有制企业条例》)中有明文规定。⑤尽管集体所有制企业在我国的改革开放过程中不断被改制为公司制企业法人，但此类企业在一定程度上依然存在，《城镇集体所有制企业条例》至今也还在适用。在企业治理结构的规则上，集体所有制企业遵循的是与全民所有制企业相类似的厂长(经理)负责制和企业职工大会民主管理形式。在投资关系规则上，集体所有制企业并不将企业投资划分成等额股份，而是践行的以劳动群众集体所有为主的逻辑；在盈余分配方式上，集体所有制依循按劳分配原则，不是依据公司制法人中的投资比例进行分配。但是，透过《城镇集体所有制企业条例》的具体规定可以发现，条例在实际运行中允许企业的投资者以入股分红的形式适度参与分配。易言之，城镇集体所有制企业的实行过程中事实上存在着适度的股份制要素。《公司法》实施后，我国的集体所有制企业除较少数没有改制成为公司制法人外，部分企业在适度引入股份制的情形下，改制为“股份合作制”的集体所有制企业，[14]并运行至今。

四、民法典实施背景下“其他企业法人”的制度展开

(一)重新定位“其他企业法人”的功能

我国的社会主义市场经济体制日趋成熟，股份制、公司制已经成为市场经济运行主流形态，以全民所有制企业、集体所有制企业为代表的“其他企业法人”的正在一步一步被边缘化，大有被公司制企业法人“吞噬”之趋势。但是，公司制并非社会主义市场经济主体的全部，作为一类企业形态，公司制在悠久的历史发展进程中，一再被证明具有促进效率、衡平多方利益相关者等诸多功能。这些功能切合市场经济运行的客观需求，有利于鼓励交易、创造社会财富和稳固多方权利义务关系。“如果我们仅仅从公平与否，或本着泛道德主义的态度去理解，就很难把握公司法潜藏的这种利益驱动下的‘财富最大化’精神气质。”[15]换言之，公司制的法人治理结构是在历经历史发展长河的不断洗礼后，依靠自身的特有秉性和卓越的实践功能，成为社会主义市场经济芸芸主体之中流砥柱。其他任何企业法人形态都无法取代公司制在社会主义市场经济中的已有地位。当然，我们应清醒地认识到，公司制之所以能精巧地运行和发挥作用，是建立在一系列假定基础之上的。这些假定包括：其一，企业服务于纯粹的营利性目的，且这一营利性目的以实现投资者(股东)的财富最大化为核心目标。从这个角度而言，所谓“公司的社会责任”的理论和制度要求不具备抗衡投资者财富最大化这一核心目标的解释力，公司社会责任顶多被视为对投资者利益最大化倾向的适度突破和修补[16]。其二，企业资本来源于社会化的、不特定的投资者。这些投资者需要委托代理人实现企业的有效运营，且要保障投资资本的充分流动性，故而，在公司治理过程中，如何克服和规制委托代理成本问题，这是一个长期需要关注的议题[17]。其三，公司的生产、销售、服务对象主要为私人物品，进而得以靠有效市场竞争实现优胜劣汰，促进资源的优化配置，由公司等私营机构提供公共物品并非完全不可能，但确实面临更多的钳制和局限性。[18]

然而，在社会主义市场经济运行实践中，基于各种复杂和不可以预期的因素，在很多特定的时空条件下，上述假定有时难以一体实现，这就需要一些“非典型”的企业法人治理结构来应对相应的特殊情况、满足具体时空的需求。或许我们可以从一个侧面展开解释：在我国正在进行的国有企业、集体企业改革中大力推进应用公司制，注重发挥其重大功能的当下，之所以没有废止《全民所有制工业企业法》《城镇集体所有制企业条例》等单行法律法规，是因为，这些看似被边缘化的“其他企业法人”的内部治理结构，在实践中一直发挥着公司制结构无法取代的功能和作用。在民法典全面实施的当下，“其他企业法人”的如下重要功能，有必要予以重视和重塑：

一是服务于特定的生产经营目的。如前所述，民法典将“企业法人”与“营利法人”两大概念内涵基本等同，实际上是严格制约了企业法人的营利性这个目的。但实践中，企业在以营利为主要目的的同时，并不排除可能会承担特定的社会责任，尤其是在承担更多社会公共职能的国有企业中，此等现象尤为凸显。[12]在近年来着力推行的“国有企业分类改革”中更是深刻体现了这个要求[19]。依照相关要求，对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，除了要考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况这些营利性要求外，还要求加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。[12]这些特殊的目标是一般的公司制法人难以涵摄和回应的，此时，一些“政”“企”关系不那么分明的企业法人形态，反而有助于实现这些具有公共性的生产经营目的。如前文提及的中国烟草总公司，虽具有明确的营利性目的，但可能还需要更加注重发挥维持、规制我国的烟草专卖制度这个职能作用，此类独特的生产经营功能是一般的公司形态企业所不能承载的。

二是落实特殊的所有制经济结构。很多情形下，企业的运营除了要满足效率目的外，更需对特定时空条件下的权力关系、利益结构、所有制需求予以反映和衡平，一些不符合公司制的治理结构之所以在效率上表现得优劣不一，可能是对彼时企业的不同投资主体、参与主体予以利益平衡、协调的产物，此种现象在集体所有制企业中尤为明显。迄今为止，我国基层实践中依然存在着为数众多的集体所有制企业，在农村各个领域更为常见。它们通过纯粹集体所有、“集体所有+私有”“集体所有+合作所有”等多样化的形式，将集体的多样化利益需求予以呈现，进而实现了组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，这是纯粹的股份制、公司制治理结构所无法应对的[20]。

三是应对市场化改革过渡期的特别需求。中国特色社会主义市场化改革进程遵循的是渐进式的路径，在不同领域、不同产业，从计划经济向社会主义市场经济体制改革的进程、力度各不相同。有些情况下，基于维持社会秩序、防范体制快速变动引发的社会风险等考量，在计划经济体制的“政企一体”与市场经济体制的“政企分开”之间，需要一段时间的改革过渡期和磨合期。此时就有必要构建适用一些不同于公司制的，但又使企业保持相对独立性的法人形态。我国的铁路行业的演进就是明证：在2013年以前，铁道部同时承担铁路行业的经营与监管，实行高度的政企合一体制；党的十八届三中全会以后，铁道部被裁撤，在交通运输部下设国家铁路局承担铁路行业的监管，另行依照《全民所有制工业企业法》成立中国铁路总公司，负责铁路行业的经营，实现了政企分开；直至2019年6月，中国铁路总公司正式由全民所有制企业改制为国有独资公司，“中国国家铁路集团有限公司”挂牌成立。在这一改革进程中，全民所有制企业作为一个阶段性的企业形态得到短暂适用，实质上发挥了促进体制改革平稳过渡的作用。

(二)化解“其他企业法人”的立法困境

上文分析表明，以全民所有制企业法人、集体所有制企业法人为代表的“其他企业法人”具有一系列公司制企业法人难以取代的独特功能，它们不应被湮没在公司治理结构的制度体系之中。在民法典全面实施的大背景下，应该继续发挥自身的重要作用，促进市场经济实践中各类企业形态的共同繁荣。当然，由于民法典没有对“其他企业法人”的具体形态、成员关系、内部组织和运行规则等作出具体规定，单纯寄望于通过民法典的实施来完善“其他企业法人”的制度体系是不切实际的，也不能解决“其他企业法人”制度体系的自足性问题。为此，有必要回归单行立法。亦即，结合民法典的实施，通过不断完善《全民所有制工业企业法》《城镇集体所有制企业条例》等单行立法，进一步推进各类“其他企业法人”设立和运行的规范化、法治化进程。整体而言，在将来相关法律制度的修正和完善过程中，需要通过如下两个方面的制度建设来系统性克服“其他企业法人”的立法困局：

一是以“平等和开放的理念”对待公司制企业法人和“其他企业法人”。消解全民所有制企业和集体所有制企业“只出不进”的现象。民法典设计的各类企业形态从本质上来看是面向所有投资者而提供的系列权利、义务、责任有所差别的契约结构，投资者会根据自身的投资需求做出符合自身利益的最佳选择。因此，有必要保障各类企业法人登记管理时的平等和开放地位，供投资者自主选择。近年来，全民所有制企业法人、集体所有制企业法人之所以日渐被边缘化，除了绝大多数投资者自身考量和权衡选择公司制之外，实际生活中存在的“其他企业法人”“只出不进”现象很可能是其登记设立抉择时的重要影响因子。亦即，不论中央还是地方，在市场主体登记管理实践中，都不倾向于增设新的全民所有制企业或集体所有制企业，而在此类企业改制为公司制法人时，则秉持开放和放任态度。2022年3月1日起实施的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》甚至没有明文规定全民所有制、集体所有制两类企业法人形态。⑥长此以往，“其他企业法人”必将刀枪入库，马放南山。此类企业数量将不断减少，最终有可能使此类企业法人的独特社会功能完全被湮没。我们应当立即采取措施，改变上述态势，立法规定在符合一定条件时，准予增设两类特殊的企业法人。对于全民所有制企业，如果国家基于特殊的经济职能有需求，应该通过合法程序准予行使国有资产投资管理职权的机构设置该类企业，同时依法定程序予以登记管理；对于集体所有制企业，则更是应当下放登记管理职权，准予各地方集体经济组织及其成员基于自身需求，以合法的契约结构和程序登记设立集体所有制企业。在改革过程中，还要进一步规范“企业”“公司”等不同企业法人登记管理时的称呼用语，使得不同企业法人形态能有效区分，防止“其他企业法人”使用“公司”这称呼的情形出现，⑦从而进一步夯实商法意义上的外观主义规则。

二是改造“其他企业法人”的内部治理结构与外部制度规则，厘清政府、投资者、职工、社会公众之间的权利义务关系，实现“政企有限分开”。目前，不论是全民所有制企业还是集体所有制企业，其内部治理结构主要遵循的是20世纪90年代所确立的厂长(经理)负责制和企业职工大会民主管理制度。在当时的语境下，企业的职工大会民主管理一定程度上会对厂长(经理)的行为进行有效监督和制衡，预防后者滥用权力。[21]但以如今的视角观照，此种治理体系存在较多的不足。不论是全民所有制企业还是集体所有制企业，其处置的财产和收益都涉及一定的公共服务或准公共服务，单纯通过企业职工大会民主管理的形式，可能难以进行专业性的制衡和监督。从落实特定生产经营目的的视角看，企业内部一些包含政府意志的特殊职能很难依靠企业内部的职工大会这种民主管理模式来监督。换言之，基于全民所有制企业和集体所有制企业特殊的职能和政治体制身份，公司法上的“政企分开”之逻辑的主要考量是，要在确保企业经营自主权的同时，实现“政”与“企”的有限分开。对此，结合我国国情，可以选择性地借鉴美国“独立规制机构”的设置经验，通过赋予委员会民主管理职权的形式，实现对企业厂长(经理)行为的有效干预和限制。[22]为了保证委员会民主管理的有效性，委员会并不全由企业一般职工组成，需要广泛吸收与企业社会公共服务职能有关的技术类型职工、专家组成，适度引入非企业成员的外部人员，比如与履行相关社会公共服务职能有关的大学教授、政府部门工作人员等等，实现对全民所有制企业的外部控制，以期维护公共利益。此外，鉴于“其他企业法人”的运行具有超越一般公司制企业法人更多的社会公共利益问题，还应进一步健全针对“其他企业法人”的外部监督管理体系，通过企业名目管理、预算控制、过程监管等多样化的方式，推动全民所有制企业和集体所有制企业的治理在法治框架下运行。[23]

结语

作为“公民生活的百科全书”，民法典确认了改革开放以来我国各类企业法人的基本身份与制度框架。在此过程中，公司制企业法人的法律地位和社会功能被推到了无以复加的地位，以至于“淹没”了整体的营利法人制度。公司制并不是企业法人制度的全部；公司是社会主义市场经济体制下经济社会运行中最普遍、最重要的市场主体，但不是唯一的主体。基于服务特定的生产经营目的、落实特殊的所有制经济结构安排和应对我国经济体制改革过渡时期的特别需求等等目的，我们应当不断充实和完善以全民所有制企业和集体所有制企业为代表的“其他企业法人”制度。民法典虽未对“其他企业法人”做具体的制度展开，但这并不妨碍“其他企业法人”在新时代新语境下伴随着经济社会的不断演进、交易手段的不断发展和若干单行法、特别法的不断增设予以拓展。理想的中国特色社会主义市场经济运行环境中不应只是公司制法人的“一枝独秀”，而是秉性各异、功能互补、特色鲜明的各类企业形态的“百花争鸣”。

注释：

①有关这一问题的深入分析，可参见叶林：《企业的商法意义及“企业进入商法“的新趋势》，《中国法学》2012年第4期。

②比如，《民法通则》第41条第三款曾确立了中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业三类特殊的企业法人形态。但在实践中，三类企业法人与公司制企业法人存在较大程度的重合，并不独立。且根据2020年起实施的《中华人民共和国外商投资法》第41条的规定，在本法实施后，“《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》同时废止。”亦即，三类企业形态已经偃旗息鼓。

③比如，《中华人民共和国乡镇企业法》确立了“乡镇企业”这一类独特的企业形态，依照本法第2条第三款的规定，部分乡镇企业具有法人资格，但是，这种法人资格在很大程度上是与公司制企业法人存在交叉的。毕竟，依照该法的相关规定，并不排斥乡镇企业时兴股份制和公司制的治理结构。这便意味着，作为一种企业法人类型，“乡镇企业法人”与“公司制企业法人”是一种包含或交叉关系，而非完全平行的关系，从形式逻辑上，乡镇企业法人便显然不构成民法典第76条“其他企业法人”的范围。

④参见《全民所有制工业企业法》第2条，本条将该类企业称为“全民所有制工业企业”，除本条外，《全民所有制工业企业法》其他法条均直接将调整对象简称为“企业”。而《民法通则》第41条第一款则使用了“全民所有制企业”的称呼，省略了“工业”二字。现实中，作为一类特殊的企业法人形态，不论是日常生活还是官方文本中，均倾向于称呼全民所有制工业企业为“全民所有制企业”，省略了中间的“工业”一词。本文对全民所有制工业企业的分析沿用了这一称呼习惯。

⑤参见《城镇集体所有制企业条例》第4条第一款，本款将该类企业称谓“城镇集体所有制企业”，除本款外，《城镇集体所有制企业条例》其他发条均将其简称为“集体企业”。而《民法通则》第41条第一款则使用了“集体所有制企业”的称呼，省略了“城镇”二字。现实中，作为一类特殊的企业法人形态，不论是日常生活还是官方文本中，均倾向于称呼城镇集体所有制企业为“集体所有制企业”，省略了“城镇”一词。本文对城镇集体所有制企业的分析沿用了这一称呼习惯。

⑥《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第2条规定：“本条例所称市场主体，是指在中华人民共和国境内以营利为目的从事经营活动的下列自然人、法人及非法人组织：(一)公司、非公司企业法人及其分支机构；(二)个人独资企业、合伙企业及其分支机构；(三)农民专业合作社(联合社)及其分支机构；(四)个体工商户；(五)外国公司分支机构；(六)法律、行政法规规定的其他市场主体。”

⑦比如，在前文所提及的中国烟草总公司，其法人形态为全民所有制企业法人，却使用了“公司”这一称呼，这便是现实中“企业”“公司”等称谓不规范使用的体现。