无废理念下的垃圾分类治理困境与纾解

□杨怡敏

（南京信息工程大学 江苏 南京 210044）

从清理垃圾洁净空间到打造绿色宜居氛围，从垃圾处理到固废治理，从垃圾分类试点到无废城市建设试点，从环境保护到生态文明建设，我国城市生活垃圾的治理视角、理念、目的、方式经历了不同阶段的演变与发展，彰显了认知视角对城市生活垃圾治理问题认识的不断深化，实践视角对人类行为与物质关系的不断调整，效果视角对自然与社会的可持续发展谋略的不断优化。

人类发展以城市化为表征，必然共生城市生活垃圾问题，因未科学地解决城市生活垃圾相关系列问题，由此产生了系列危机，如环境危机、健康危机、资源危机、高能耗碳排放危机等，日积月累，逐步加深，阻碍着人类可持续发展。

一、垃圾分类治理的国际国内历程

化危为机，人类在行动。在欧洲以德国为典型[1]，亚洲以日本为典型[2]，垃圾分类治理领域成效卓著。欧洲国家提出的零废弃无疑是废弃物治理的最佳理想。实现零废弃理想的进程并非坦途，但其光明愿景驱动着世界各国以各自方式纾解困境解决危机。对于世界共存的城市垃圾危机问题，解决的共同基础途径是先实现垃圾分类，在此基础上，构建无废城市建设方案[3]，实现零废弃治理理想。

2010年澳大利亚堪培拉政府颁布《零废弃物2010年议案》，2014年欧盟针对废弃物治理提出“迈向循环经济：欧洲零废物计划”[4]，联合国193个成员国于2015年8月通过了《2030年可持续发展议程》,涵盖17项可持续发展目标,其中诸多内容与废弃物治理紧密相关。如目标6要求提供环境卫生并进行可持续管理，目标11提倡建设可持续的城市和人类住区，目标12要求采用可持续的消费和生产模式，等等。

21世纪初，我国开启对多个城市生活垃圾分类治理的探索，原国家建设部确立了8个城市作为试点，对生活垃圾分类收集。时隔15年后，即2015年，国家住建部、发改委、财政部、环保部、商务部联合印发通知，26个城市(区)被确立为第一批生活垃圾分类示范城市(区)。同年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，第二十六条对废弃物治理提出明确要求，即“完善资源循环利用制度”和“加快建立垃圾强制分类制度”。习近平总书记长期以来一直高度关注垃圾分类工作，在2016年12月的中央财经领导小组第14次会议上，他明确提出“推行垃圾分类制度”，2018年上海考察和2020年新年贺词中均提出了垃圾分类号召与要求。2017年3月18日，国家发改委、住建部牵头制定《生活垃圾分类制度实施方案》，进一步扩大垃圾分类示范城市范围，即在46个重点城市的城区范围内实施生活垃圾强制分类。有研究者认为，这标志着我国城市生活垃圾分类进入“强制”时代。[5]2019年6月，住建部等九部委联合发布《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，从硬件设施布局到区域覆盖要求，细化了垃圾分类治理的发展时间表，即：46个重点城市优先发展，其他地级城市紧跟其后；在城区的个别区和个别街道先行建立示范区作为引领，逐步实现全覆盖，力争到2025年，全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统。同时，与生活垃圾分类对应的无废城市建设工作同步部署，2018年12月29日国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，次年4月30日生态环境部以“11+5”个城市和地区作为“无废城市”建设的试点。

我国垃圾治理历程中的两个方案，即上述的《生活垃圾分类制度实施方案》和《“无废城市”建设试点工作方案》，构成了城市废弃物治理的轴心。其中，垃圾分类治理是决定性起步，无废城市的实现则为治理目标，但两个目标的实现绝不是简单的先后或者高低关系，而是具有一定的同步性和交互性。“无废城市”的提出，是对垃圾分类深层意识和目的的夯实，是对垃圾分类行为的方向性引导。“无废城市”被当作一把钥匙，打开了固体废物源头减量和资源化利用的大门。[6]

二、垃圾分类刚性强制治理的现实基础

从20世纪50年代经济落后条件下出于物资回收需求进行的部分垃圾自发分类，到21世纪初国家试点倡导垃圾分类，再到《生态文明体制改革方案》要求加快建立垃圾强制分类制度，直到2017年《生活垃圾分类制度实施方案》之前，我国的垃圾分类只是处于倡导分类下的非强制时代。《生活垃圾分类制度实施方案》的发布，虽然有学者认为是垃圾分类进入强制时代的标志，但实践证明其依然处于柔性强制状态。有研究者就生活垃圾强制分类是否可行，从政策工具视角结合相关案例进行了研究，认为强制性工具在垃圾分类中的适用性由地方政府和政策网络两组变量决定。[7]这是采用国外理论模型对我国进行的应用分析，其结论未必完全适用于我国复杂国情，但是该理论从某种程度上也验证了我国生活垃圾分类的可强制性，如政府能力强是垃圾强制分类的条件之一。该理论认为，政策网络变量中，网络规模和开放度与可强制性条件呈负相关。但实践表明，政策网络的规模与开放度还与网络主流意愿、网络主导力量相关。从我国实践中的疫情防控网络意愿和力量来看，政策网络规模、开放度与疫情防控可强制性并非呈负相关。因此，无论政府能力还是政策网络变量，我国垃圾分类的强制条件基本具备,且经过四年多的规划和发展，垃圾分类已形成坚实的现实基础，刚性强制已然亟待落地。

1.治理目标清晰

根据垃圾问题系列危机、人与自然关系，垃圾治理有三层目标，即直接目标、深层目标和最高目标。直接目标是创造美好宜居生活环境；深层目标是从源头减少垃圾产生数量，通过类别划分使垃圾治理井然有序，增强自然资源和物质的生命周期管理，提高物质使用效率与寿命；最高目标是构建无废社会，全材不废，小材亦可大用。通过垃圾治理产生无废细胞，无废细胞在城市治理中“润物细无声”形成无废城市，逐步推行建立无废社会，以无废为最高目标的垃圾治理必然依托一定程度的刚性强制。

2.治理方向精准

垃圾治理的三重目标，基本的依托治理方向或途径就是垃圾分类。国家层面颁布的三大方案，即上述关于生态文明体制改革、生活垃圾分类、“无废城市”建设试点三个领域的方案，均以对废弃物或者垃圾实现有效治理为基本前提，而废弃物或垃圾治理均指向基础方向——垃圾分类。柔性强制垃圾分类无法完成三大方案确定的治理目标，也无法化解当前垃圾围城围村引发的诸多危机问题，唯有刚性强制垃圾分类才能将无废目标落实见效。

3.治理体系完整

经过2017年以来的全方位谋篇布局，目前垃圾治理的流程、人员机构配置、物质资金保障等方面已形成了相对可操作的完整体系。在垃圾治理流程方面，从最初的投放、收集、运输，直到最终处理，已经形成相对固定的标准、方式和设施；人员机构配置上，政府进行顶层制度设计，自上而下，形成街道社区的网格化管理，辅以社会组织协作、市场化模式运行、志愿者嵌入协同，治理体系科学完备；物质资金方面，除了有政府预算作为基本保障外，市场化运作亦产生一定的收益，治理经费虽存在紧缺，但从来不是制约治理发展的基本因素。因此，推行刚性强制垃圾分类有基本的动力保障。

4.处理设施齐全

处理设施包含不同种类垃圾处理设施和不同阶段垃圾处理设施。目前，《生活垃圾分类制度实施方案》所涉及的46个重点城市不同种类生活垃圾处理设施已经基本配置，而不同阶段的垃圾处理设施，主要指垃圾处理收集运输设施和处理企业终端处理设施，如垃圾分类运输车辆、垃圾焚烧设施、垃圾提炼生物质柴油设施及其他循环转化设施等。设施齐备后，只等分类后的垃圾进入工位。而垃圾分类一旦弱化或失效，配置到位的垃圾分类收集、运输、处理等设施和相关再生循环利用设备产生资产锁定效应，就会形成巨大的资产浪费。

5.治理制度形成

治理制度包含两个层面，即政策层面和法律层面。上述三大方案主要是从政策层面进行的。治理制度的政策发展经历了从概念性政策到体系化政策再到制度化政策的过程。[8]法律层面，形成了以国家基本法律为中心，各地方法规、相关自治条例和单行条例为配套制度的制度体系框架，即以《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国固体废物污染防治法》（以下简称《固体废物污染防治法》）为核心，辅之以《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》及大气、水、土壤三大领域的污染防治法，各个地方法规与之配套，形成了相对完整的垃圾治理制度体系。特别是2020年9月1日实施的《固体废物污染防治法》第六条明确规定了我国生活垃圾分类治理的“20字基本原则”——政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行，并以专章（第四章）共17条规定了生活垃圾治理制度，强调了城乡生活垃圾的源头减量要求。从政策制度号召推行强制，到法律制度立法施行强制，经过了过渡阶段，刚性强制的政策法律基础已夯实牢固。柔性强制若不转向刚性强制，垃圾治理效果难以彰显，治理目标更是遥遥无期，甚至会陷入恶性循环，加大治理难度。

三、垃圾分类现实治理困境剖析

2017年3月以来逐步推行的垃圾强制分类历程已四年有余，在形成公民垃圾分类意识、布局垃圾分类设施、形成垃圾分类治理流程方面收效显著。但是，在某些老居民生活小区或者公共机构，分类投放缺乏明显成效，如某些无物业管理的老小区，少数居民在原垃圾投放点撤销后，依然混同垃圾，随意投放在原垃圾桶安放地点。长此以往，社区迫不得已还原了被撤销的垃圾投放点，使得努力良久的定时定点分类投放成效毁于一旦①。有研究者认为，历次的生活垃圾分类其实收效甚微，并深刻分析了原因，即政策试点、分类标准、参与主体、管理系统、政策工具等方面存在不足。[9]实践领域针对垃圾分类的微效或失效在不断改善，如分类标准方面，基本做到了统一明晰，主体被动化的情形正在不断改善。因此，探索垃圾强制分类时代下的治理困境，探寻逐步纾解之道，才能取得理想治理成效，实现治理追求的无废建设目标。

1.困境之一：分类深层目的认识模糊性

明确垃圾分类的倡导语言，建构普通公民的分类目的意识。分类便于处理，分类美化环境，分类更有利于建立垃圾治理秩序。[10]这类浅层的目的认识无法建立长效分类意志，更有可能出现治理退步到分类前的混同状态。治理主体无法认识垃圾分类的深层目的，只会着力于末端分类，进而对于焚烧等设施一味扩张，源头减量增加物质生命周期管理和物质循环再生等深层目标无法实现，对于生产者的源头减量责任制度将无法建立[11]，通过垃圾分类减少垃圾进而实现无废的理想将难以实现。

2.困境之二：分类制度落实欠缺实效性

第一，制度强制未见其效。以老小区垃圾治理为例，社区认为是迫不得已，实质是缺乏制度的有效执行。首先，缺乏专门执法主体。混装混投且不按时定点投放现象亟须监管和有效遏制。在德国，类似行为有环保警察制度予以有效监督。其次，缺乏有效核查方式和手段。如采用电子眼或摄像头，或者随机电子航拍等现代信息手段跟踪。再次，制度落地不实不严。对于违反按时定点规定的投放垃圾行为，虽然地方法规有明确的惩罚制度，但制度规定未曾执行，这种情形在限塑令的执行中更为典型，使得制度规定空心化。第二，制度规定存在欠缺。如垃圾按量收费是一直以来的呼声，但是制度未明确规定对于垃圾分类的激励制度，目前较为粗略，缺乏可操作性，难以激发垃圾分类的积极性，同时欠缺对于违反垃圾分类行为的有效震慑。

3.困境之三：典型性示范主体参与不足

在现行城市生活垃圾分类治理进程中，由于是在部分城市、部分场所试点运行，因而存在碎片化、覆盖面不全的固有缺陷。有部分主体并未纳入垃圾强制性分类范围，但是有些已纳入垃圾强制性分类范围的主体，在垃圾分类实践进程中显得参与不足。在对部分城市高校和高级中学的调研中发现，该类主体分类参与显得极为不足，大多数学校的生活垃圾处理方式基本相似，食堂餐厨垃圾单独分类收运，教学区、生活区、办公区的垃圾分类未能严格有效执行。以某高中的日常生活垃圾投放和收运为例，每个班级及路边公共区域均配备一组（两只）垃圾桶，垃圾桶分别标明“可回收”和“其他”字样。在班级内，学生将垃圾投入桶内，投放时并未区分“可回收”和“其他”，而是混投混放，每天下午放学前，由当天值日生统一运送到固定地点。高校和高级中学是《生活垃圾分类制度实施方案》中明确规定的应该先行进行强制分类的义务主体范围，同时方案也提出了提高全体学生的垃圾分类和资源环境意识的教育要求。教育部办公厅等六部门联合印发的《关于在学校推进生活垃圾分类管理工作的通知》，明确要求逐步建立包括生活垃圾分类知识教育的生态文明教育长效机制。由此可见，学生是垃圾分类的重要主体，学校是垃圾分类教育的重要载体，代表着未来的垃圾分类治理力量和效能，而现状困境令人担忧。

4.困境之四：分类治理协同性联结显弱

《固体废物污染防治法》第六条规定的生活垃圾分类20字基本原则，要求政府引领推动，全民积极参与，并兼顾因地制宜与简便易行，在原则上体现了垃圾治理的自上而下性、全民参与性和灵活自主性。在垃圾分类治理中，政府应发挥主导推动作用，但绝不可大包大揽，统管所有事务；然而现实中，在理念和行为模式上，均显示出行政性优势有余，社会自治性不足。理念上，“管理”理念根深蒂固。从生活垃圾分类的各地方法规名称来看，以“生活垃圾”为关键词搜索北大法宝，搜索结果显示，相关的地方法规有80个，地方性政府规章有101个，大多以“管理条例”“管理办法”命名。在行为模式上，垃圾分类治理的社会性不足，行政性包揽现象较为普遍，垃圾分类的投放宣传、收集安排、运输管理和处理流程在整体性机制上欠缺社会组织的自治性推动和生产者责任的自我约束。生活垃圾的产生是一种负外部公共行为，政府的买单包揽难以实现综合有效治理，从实质层面，这种管理亦非真正的治理。政府统包统揽，易产生人员、资金能力的心力不足、应对不能，又会形成社会组织、企业和相关个体的有心无力、袖手旁观，垃圾分类的强制性难以推行，源头减量实现无废的目标更是困难重重。

四、以刚性强制分类纾解垃圾治理困境

垃圾治理具备高度系统性、复杂性、主体广泛性、行为连续性，任何环节的细小疏漏均可能使治理成效功亏一篑，倍增未来治理难度。因此，在困境中寻求纾解，既不能追求一蹴而就，也不能听任困境制约、停步不前。

1.纾困路径之一：深化垃圾分类治理目的认知

采用多元方法强化垃圾分类治理的目的认知。首先，在宣传领域，以语言或图文方式表明分类对源头减量的作用。正如同在简约有秩序的生活中，通过垃圾分类，人们会发现生活中的诸多物品的占有存在非必要性。其次，限制对末端处理设施的扩张。在诸多的垃圾处理相关分析报告中②，将处理设施建设数量、处理垃圾总体数量等数据作为垃圾分类治理的重要业绩。而在以无废城市建设为目标的垃圾治理效果方面，源头减量才是分类治理的首要目标，分类后的垃圾通过再利用、转化利用或循环利用后进入焚烧炉的数量将实现最小化，而强调焚烧数量来显示垃圾治理成效与源头减量目标南辕北辙。因此，统计数据方面，应以垃圾分类数据作为统计指标。最后，制定生产者责任延伸制度。制度闭环，责任追源，加强物品生产者的源头责任落实，形成对生产者的自治责任威慑，督促实现源头减量。垃圾分类治理不仅要求居民减少垃圾产生量，还要求生产者承担对产品生命周期的全过程管理，这样才能真正实现物品的非废弃化、长寿化，减少对自然资源的总量需求，减少对自然的索取，实现人与自然的和谐友好相处。

2.纾困路径之二：硬化垃圾分类制度落实见效

制度上细化可操作性，增强可强制执行性，形成制度刚性。有强制性制度规定而未能有效执行，在一定程度上比缺乏此类规定危害更深。当前垃圾分类治理的强制性规定未能有效执行，与规定自身的操作性欠缺不无关联。第一，确立专门执法主体，如建立环保警察制度负责相关违反行为惩治；第二，建立有效核查方式和手段，在可操作的条件下，以不损害居民隐私权为前提，安装电子监控，随机人工抽查居民分类投放垃圾情况，对小区垃圾分类投放采用二维码扫码投放等；第三，在超市、商场等销售单位严格执行限塑令，限塑令问题已成为垃圾治理的顽疾，在很大程度上源于执行不严导致的反复性，须在源头加强对生产厂商的治理，加大执法力度，杜绝恶性循环和治理恶化反转现象；第四，建立与家庭人口相匹配分类垃圾免费处理制度，超过免费数量的垃圾以称重额外计费，有条件的可采用超额累进收费制度。

3.纾困路径之三：细化典型性示范主体参与分类要求

在可能的条件下，扩大垃圾分类参与主体和治理区域范围，增强其覆盖率，减少垃圾分类区域的碎片化和主体行为的分割性。当前区域的碎片化表现为同一城区不同区域实行不同垃圾分类要求，这种不同分类要求必然导致主体行为的分割性，例如居住小区已经按时定点进行垃圾分类收集，而上述学校不要求进行严格的垃圾分类，这无疑会降低垃圾分类治理的成效。作为教育机构的学校，本是垃圾强制分类的义务主体，对于城市高校和各类中小学，应依据《生活垃圾分类制度实施方案》和教育部相关通知要求，加强教学区、生活区、办公区的垃圾分类强制管理，同时确立学校的单位垃圾分类责任、对本校学生的垃圾分类教育责任、对学生进行垃圾分类的宣传活动责任；在分类投放中，细化教师、班级、学生等各类主体的垃圾分类具体责任。

4.纾困路径之四：强化垃圾分类治理主体协同联结

垃圾分类治理是资源能源问题，是环境卫生问题，是公共管理问题，更是人类可持续发展问题，需要专家引导，政府主导，社会组织，全民参与。全体公民既是垃圾问题的制造者，也是自己生活物品的主宰者，是垃圾分类的义务者，更是垃圾分类治理成效的权益享用者。因此，建立科学治理协同机制尤为必要。政府部门间的协同机制已经形成，而政府与社会组织、居民、生产者的协同治理机制需要根据各地情形合理创设，市场化程度高的地区应该确立与社会组织和生产者的强协同治理机制，辅之以公民志愿者制度；而市场化程度较低的地区，可以根据区域情势建立适合本地区的政府、社会、个人和生产者协同治理机制，做到因地制宜、因时制宜，但绝不软化弱化垃圾强制分类制度。

五、结语

垃圾分类治理是生态文明建设的重要组成部分，生态文明建设关乎全民生存质量和永续发展之根本大计。十九大报告提出了“实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式”的生态文明建设要求。未来发展方面，我国“十四五”规划也明确提出健全强制报废制度和废旧家电、消费电子等耐用消费品回收处理体系，并要求在投放、收集、运输、处理等四个环节建立健全生活垃圾处理系统。垃圾分类治理，关乎所有生存主体，渗透生活各个领域，与能源、资源、环境、气候等领域密切相关，破解困境实现新的飞跃是当前垃圾分类治理的重要使命。新发展理念下，应以绿色发展推动垃圾分类治理[12]，助推以人民为中心的高质量发展，实现高品质生活内涵。绿色发展、垃圾分类治理、无废城市的建设、生态文明建设，其目标一脉相承。行百里者半九十，在垃圾治理、无废城市建设道路上路途漫漫、任重道远，虽目标不能一蹴而就，但有力行动，刻不容缓，刚性强制，势在必行。

【注释】

①现象陈述来自对多个试点城市的老小区垃圾治理实践状况调研。

②通过对生态环境部“11+5”个试点城市或地区的无废城市建设试点中期报告阅研，发现大多报告将垃圾处理的相关设施建设数目、处理垃圾的数量数据等，均作为无废建设的成效考量指标。