“三治”结合的乡村治理体系建设研究——以广西壮族自治区为例

王家敏

（南宁师范大学经济与管理学院，广西 南宁 530299）

1 乡村治理问题的提出背景

乡村治理是指以村民自治为基础，政府、市场及乡村其他权威机构等利益相关者共同参与，依据国家法律和村规民约对乡村公共事务进行管理和组织的过程［1］。我国当前的治理体系和能力还不能满足人民日益增长的物质文化、政治经济需求，这是现实存在的矛盾。习近平总书记在党的十九大报告中提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求及健全“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系建设目标［2］。要走中国特色社会主义乡村善治之路，就要完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的社会治理体系和共建、共治、共享的社会治理格局［3］。在我国乡村治理实践中，2013 年浙江省桐乡市率先开创了“三治”结合的“桐乡”乡村治理模式［4］。全国各地进行了探索创新，形成了各具特色的乡村治理模式，推动了乡村治理能力的提升。梳理文献发现，“三治”结合的乡村治理研究中，对中西部地区，特别是中西部不发达的农村地区缺乏考察。因此，笔者拟对广西壮族自治区的乡村治理示范基地进行研究。

2 广西壮族自治区“三治”结合乡村治理体系建设现状与困境

2.1 现状分析

2.1.1 创新自治。广西壮族自治区河池市合寨村是村民自治的发源地，其以自然村为单位，自发建立村民委员会，制定村规民约及封山公约。合寨村自1987 年以来始终坚持以群众为中心的原则，建立以党领民办和群众自治的模式，通过村民自治开展屯级公共事务管理，加强党组织对农村基层的思想领导。村民还自发组织解决了村里的用电、用水等与生产生活紧密相关的问题，实现了人民当家做主的愿望。通过成立屯级党群理事会、农民合作社对屯级事务进行管理，落实“四议两公开”工作法、规范村民议事协商，使党和群众紧密相连，形成了一套具有广西特色的基层自治模式。

近年来，合寨村在6 个方面不断探索，创新乡村治理方式：一是发挥党组织的核心作用，建立村级党委领导，片区党支部、自然屯党小组、网格党员中心户衔接的四级组织体系；二是创建党员先锋实践基地，鼓励党员引导帮扶贫困户脱贫致富；三是搭建综治信息系统与综治视联网、公共安全视频监控平台，使村民自觉遵守行为规范；四是与校企合作，对口引进核心农业项目，包含立体化水产养殖、养蚕等项目，并发展生态农业观光旅游产业；五是通过发展村集体经济优势资源，加强与企业和产业能人的合作，通过投资产业取得分红；六是加强基础设施建设，目前已建成村民自治文化公园、文化活动中心、篮球场、村级养老中心等，不断提升村民的幸福感，也使村民更加主动地参与乡村自治。

2.1.2 夯实法治。玉林市容县通过开展具有民族特色的法治宣传活动：在村民的围墙上写上村规民约并画上文明画，村里的文艺宣传队将共建、共治、共享的要求融入村规民约，并编成歌舞，经常传唱流传，规范自身行为，引导群众树立法治理念，形成正确的维权思维。此外，采用将法律融入民歌等贴近生活的方式，寓教于乐，让群众学法、知法、守法、用法行为更本土化。南宁市西乡塘区则通过法治与景区结合的发展理念，让“法律顾问”在中良等8 个村积极推进法律服务下村，同时建立乡村法治文化主题公园、法治亭、法治文化长廊、法治主题墙、法治碑林等，让村民和游客在休闲娱乐中获取法律知识，营造良好的旅游法治环境，让村民们更乐于接受。桂林市永福县龙江乡通过成立群众自治组织，吸引有想法、有能力的村民代表、干部、乡贤等参与乡村公共事务、公益事业、乡风文明的监督管理，结合法律顾问、志愿者服务队宣传普法，定期开展法律培训和交流，在矛盾纠纷较多的村开设法律问诊，使群众的矛盾得以尽快解决，达成大事化小、小事化无的目的。河池市通过村事乡管和“四化”防控进行扫黑除恶专项工作，审判机关通过互联网巡回法庭的审理方式，由法官进村入户开庭审理案件，形成集立案、调解、审理等多功能于一体的巡回审判的治理模式，把社会治理普及到乡村，让人民群众拥有更多的获得感、幸福感和安全感。

2.1.3 传承德治。桂林市龙胜县将侗族芦笙舞、刺绣等代表性非遗项目加入校园学习安排，每周安排一定的时间学习一两种“非遗”项目，让“非遗”有传承，潜移默化地影响学生，达到文化传承和知识学习双赢的目标［5］。广西的民族自治县通过民族非物质文化遗产激发活力，挖掘民族文化遗产潜力，将旅游与民族传统习俗相结合，与旅游公司合作打造基层文艺队伍和民族传统特色文化项目，发展特色民俗旅游。广西北流市在推广乡贤文化中发挥了良好的示范作用，通过成立乡贤组织，建成乡级、村级、屯级三级联合的乡贤工作室，充分发挥乡贤参与调处矛盾纠纷的作用。其中北流市白马镇鼓励并引导乡贤模范投身家乡建设，使乡贤成为农村社会主义核心价值观的实践者和引路人；鼓励乡贤根据自身实际出钱、出力、出技术等，配合村“两委”牵头整治陈规陋俗，作为道德楷模率先示范，参与制定村规民约和乡村治理。河池市结合新时代党的理论大众化宣讲、家风知识讲座、道德大讲堂、社会主义核心价值观宣讲，建立“新时代讲习所”，直接向群众授课。通过宣讲的形式，使崇德向善的道德风尚内化于乡民群众的实际行动。同时，充分发挥乡镇商会、乡贤会、山歌协会及村级红白理事会、道德评议会、村民议事会等社会组织的作用，管理好每一个村屯，为乡村治理体系建设添砖加瓦。

2.2 现存困境

2.2.1 人才短缺。现代化进程的加快和城市经济的快速发展使农村剩余劳动力大批涌入城市，乡村一度出现了荒置、“空心化”等问题。农民群众的受教育水平普遍不高，导致乡村发展一直沿用祖辈、父辈的方式。相对于城镇，农村在人才、资金、管理等方面存在明显短板。乡村治理的前提是选好人、用好人，其中村党组织书记是核心。但目前面临着村党组织书记选人范围过小、村干部队伍人才短缺、人才经验不足等问题，在治理过程中，易导致“个人利益”的逐利性与“公共利益”的公益性失衡。甚至存在部分乡镇干部仅仅是为了实现履历跳板，到基层短暂工作一段时间，走个过场的问题，不能切实地解决群众面临的问题。另外，由于人才短缺，还存在农民权益保护、农村空心化、农村基础设施和公共事业发展滞后、村民自治实践不够完善、乡村治理主体的参与度不高、“城归族”作用发挥不充分等问题。

2.2.2 法治体系滞后。农村地区的公共法律服务资源通常比较薄弱且分散，缺乏合理的资源整合调度，存在调解量大、供给紧缺、超负荷运转的窘境，且未建立起覆盖乡镇的公共法律服务综合平台，形成合力进行公共法律服务存在一定困难。乡镇司法所基本上都是“人少事多”，办公场地较小，面对基层群众与日俱增的法律服务需求有时难以应对。大多数乡村的法律服务网上平台尚未建立，互联网法律服务的新模式并不能得到广泛应用。基层法律工作者少，在法治宣传、法律援助和法律顾问等工作中出现了人手不足、工作经费紧缺的状况，一村一顾问的施行效果并不显著。此外，司法行政机关人员编制不到位、公证员队伍缺编严重，导致真正愿意留在基层继续服务的人员少之又少，法治服务队伍出现严重的断层现象，影响了乡村治理体系的建设。

2.2.3 德治方式保守。广西壮族自治区有着丰厚的非物质文化遗产，而这些遗产的保护需要“活态”传承，要根据社会生产力的发展变化和日益增长的物质文化需要，不断增强非物质文化遗产传承发展的适应性和多样性，保持与时代同频发展。部分民族传统技艺在社会发展的进程中开始呈现出一些问题，如生产方式落后、适用面狭窄等，乡村人才流失使得非遗传承中坚力量逐渐丧失。加之网络的迅猛发展占据了农民大量的剩余时间，民族文化生存空间日渐狭窄。另外，乡村居民的法律意识依旧淡薄，对于问题的处理方式大多还停留在依靠宗族、村规民约上，没有用法律解决问题的意识，不会主动寻求法律防范、法律维权。例如，侗族的侗款制度源于联姻制度，从侗族村民之间的联姻扩大到部落之间，其形成于唐代，宋朝时发展鼎盛，明清时期逐渐走向衰落。当下旧侗款制度已经不再适应时代的发展，很多内容已经不再适用于现代社会，很多村规民约都是由以往的侗款制度演变而来，与国家法律法规时有冲突。

3 “三治”结合乡村治理体系的建设路径

3.1 以制度为保障，引进人才注活力

人才是乡村振兴与发展最重要的基础，留不住人才的乡村是虚空的。因此，要建立乡村治理的精英选拔和培养机制，建立促进专业人才下沉乡村的机制，加大大学生村官的选调力度[6]，完善相应的人才引进政策，支持和鼓励青年人才到基层锻炼，让年轻人知道乡村广阔的天地一样大有可为。拓宽村党组织书记的任职条件，不限制地域，无论其来自企业还是城市，只要愿意下到农村基层，都可以兼职在村里工作，参与换届竞选，并提高其待遇。乡村市场潜力巨大，双创基地可以设在乡村。现在日本流行“一耕一读”：大学教授、企业老板逃离城市到乡村，有的把自己的书斋全部搬到乡村，把智创、文创、农创等引入乡村，补齐村干部人才短板。广西一些地方也正在探索在乡村设立村务岗，鼓励更多原户籍的大学生回乡服务，充实村级干部队伍，活跃基层队伍。引导和鼓励乡贤参与乡村治理，乡贤是牵挂故土某些领域的能工巧匠，是乡村精英人士的代表，在乡村发展中起到领头羊与桥梁的作用。乡贤代表的是自下而上的基层治理资源，作为桥梁能够灵活处理好政府与村两会之间的社会关系，利于传达国家的一些重要政策信息。

3.2 以法治为基本，规范行为促和谐

“国无常弱，无常强。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”法治会以明确、可操作的规则来规范人们的行为，实现对行政权力的约束和公民权利的保障。为推进乡村治理，必须加强对法律平台的搭建，通过政府、社会的共同努力，开展“送法下乡”、司法联动等公共法律服务活动，积极为农村提供更多的法律援助，进一步提升农村法律服务水平。法治保障是维护乡村社会稳定的主要途径，建立起科学有效的乡村监督机制，有利于群众参与乡村事务管理，敢于建言献策，从而增强乡村自治权威和发展动力，保证乡村资源的合理使用。在乡村社会急剧变迁和利益诉求多元化的时代，只有通过制度安排和规则程序来规范人们的行为准则，用法化解矛盾，靠法维持乡村秩序，才能保证乡村社会的稳定和发展。建设法治乡村，维护农民权益是根本。法律的有效治理可以达到“定纷止争”的维稳目标，同时要以依法维权树立法律权威，达到全民自觉守法的治理状态。

3.3 以德治为引领，树乡村文明新风

德治重在依靠社会舆论、风俗习惯、内心信念等正面引导人们的价值取向。乡村治理中发挥好德治的引领、规范、约束、教化等功能，将有助于解决乡村治理中诸多深层次的问题与矛盾。德治型乡村治理旨在传承文明乡风民俗，使道德规范外化为人们的行为自觉，创新乡贤文化，培育和弘扬地方性优秀道德传统，使崇德尚法、公序良俗成为人们的行为要求，实现“春风化雨，润物无声”的愿景，使乡村治理事半功倍。德治是乡村治理的支撑，传承德治有利于扩大村民自主治理空间，最大限度地激活村民参与乡村治理的主动性和创造性，同时利于提升自治与法治的效能，提高乡村治理的水平和质量。培育乡贤文化，建立其优秀文化的传播平台，营造浓厚舆论氛围，实现涵养人格美德、净化文明乡风、建设美丽乡村的治理目标，为实现乡村人民对美好生活的向往奠定了坚实的制度基础。