论我国环境污染责任保险制度的完善——以法经济学分析为视角

赵晓旭

(内蒙古财经大学 法学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

随着近年来中国经济的快速发展，与工业化社会相伴而生的自然资源的破坏以及对污染物处理不当等问题日渐突出，环境污染事故频发，环境治理问题数量激增。为了解决环境污染问题，各级政府不断寻求和探索环境治理的有效工具和方法。由于经济发展方式向市场经济转型，以及与全球经济的接轨，市场在资源配置中起到越来越重要的作用，环境治理也综合了市场手段和政府干预，形式更加多样，包括环境补贴、征收排污费、排放交易以及环境污染责任保险等。

环境污染责任保险是以被保险人因污染和破坏环境而应承担的损害赔偿和治理责任为保险标的的保险。美国、德国、日本等发达国家及印度等发展中国家都对易造成污染的特定行业或特定产品实行环境责任强制保险。我国的环境责任保险制度还刚刚起步，目前仅有船舶油污责任属于强制范围，为有效遏制环境污染和加强对受害者的保护，有必要借鉴国外经验并结合本国实际，完善环境责任相关法律法规，实行环境污染强制责任保险，引导企业加强污染风险管理，提高环境风险监管和损害赔偿的效率。

二、事故成本与损失分散：法经济学的分析

环境污染事故会给国家、企业和公众带来损失，是一种不容忽视的巨大社会成本。如何为环境污染风险提供有效防护机制，促进环境安全，需要从解决事故的成本及风险的承担问题入手。西方法经济学者对此已有系统论述。法经济学是从功利主义角度来审视法律，对社会面临的问题寻找法律的解决方法，主张从效用上来判断人的行为。

(一)事故成本及管理方法

法经济学学者主张，事故成本管控应通过法律手段避免事故和直接减少成本两种途径：即一般威慑方法和特殊威慑方法。一般威慑指事故的成本由事故的行为人承担，通过一系列的市场力量来降低事故造成的损失，由污染事故的制造者对事故后果承担赔偿责任。特殊威慑指直接禁止危险行为，比如禁止企业排放污染物。

为了便于研究，卡拉布雷西将事故成本细分为首要成本、次要成本和第三方成本，实际就是事故本身、风险分摊成本和管理成本。事故法的最终目标是使三种成本降到最低，但是不能为了达到次要成本的降低而忽略了首要成本问题，所以事故法是一个系统工程。降低首要成本的方法莫过于阻止高风险活动，以安全方式代替，它迫使个人在选择活动时考虑事故成本。次要成本的减少是法律体制的重要目标，通过在人群中和随着时间而分散。[1]卡拉布雷西在其《事故的成本》一书中运用了行动和注意水平两个概念，现在已成为法经济学在侵权法领域很常见的概念，注意水平是指一种瞬时的预防水平，比如一个人因为害怕承担过失责任而小心驾驶，责任的存在提高了行为人的注意水平；行为水平是指行为人参与某种可能承担责任的行为的频率，如果因害怕承担责任而减少驾车，这就是责任的存在促使行为人减少自己的行为。每个行为都会带来外部的成本和收益。

事故法的基本目标是补偿，这对于参与各方均具有实际意义。一般威慑和特殊威慑这两种方法都有局限性。特别威慑需要对每个行为进行评估、监督和惩治，社会成本较高。实行一般威慑的难点在于事故成本需要在对事故负有责任的多种行为之间进行分配。比如在车与行人之间，如果行人有一个拥有充足经费的协会，他们就可以与车辆生产者谈判安装保险杠，但是如果没有协会或者组建协会费用非常高，行人的维权行为就是“公共产品”，任何其他行人不支付代价就能受益，人们非出于良心是不会产生维权动机的。[2]波斯纳在《法律的经济分析》一书中举了无数例证后断言，当交易成本很低时，由市场决定资源配置；当交易成本很高时，则政府干预必不可少[3]。市场配置资源交易成本过高时，政府会运用行政手段指引资源实现最有价值的用途。

侵权损害的加害者有多重方式可以减少事故风险，它们可以提高预防成本(如将车开慢一些)或减少某种行为(如减少开车次数)。在严格责任情况下，加害者会采取一切可能的方式减少损失，因为一旦出现损失，他们就必然承担损失赔偿责任。[4]卡拉布雷西主张严格责任是事故领域较为合适的原则，最终目标是在事故领域用严格责任取代过错(疏忽责任)，他提出的法律改革建议是抛弃疏忽规则及在其基础上复杂法律建构，代之以更简单和直接的规则，法律责任由最适合的行为人(成本最低的事故预防者)承担。[5]

(二)严格责任及责任保险

世界大多数国家的国内法以及国际法领域，对环境污染均采取严格责任，污染者承担责任原则(polluter-pays principle)一直是国际环境保护的主导原则，即造成环境损失的个人或企业必须承担责任。由于环境损害具有外部性，环境政策通常引导责任方将其这种社会成本内部化，从而使环境损害降低到合理的水平。严格责任注重成本内部化，要求行为的社会成本由责任者承担。

从法经济学角度看，严格责任的合理性在于：首先，在单方注意义务情况下，污染者能够有效避免损害的发生，由其承担严格责任是可取的；其次，严格责任和过失责任都能促使损害者采取足够的注意，但毕竟在环境责任中，对注意的程度进行举证是困难的；第三，在市场经济环境下，过错责任不利于激励企业减少损害和在研发新的环保技术上的投入；第四，没有得到有效控制的污染行为不能反映产品的真实价格，不利于资源的有效配置，而过多的企业进入相关产业则导致产能过剩，使环境污染程度进一步加大。

在成熟的市场经济环境下，保险、环境基金和资本市场运作等补偿机制能够补偿和防止环境损害。要发挥严格责任的威慑力，保险作为补偿机制的作用不可忽视。侵权法和责任保险对损失的补偿各有不同：第一，尽管侵权法的责任原则被明确定义，但只能被少数受害人用到，众多受害人则是通过保险等损失分摊方式得到补偿的；第二，侵权法得到的赔偿往往高于保险赔偿，保险赔偿不支持痛苦和精神损失补偿，并且补偿不会超过实际遭受的经济损失；第三，侵权损失补偿需要确认每个案件都要符合法律要件，本身成本较高，赔偿相对迟延。

法经济学的交易成本理论对侵权法的重要贡献在于提供了以社会整体福利为目标的制度设计的思路，在事故法(包括侵权法)这样一个高交易成本的领域，我们对于侵权损害赔偿的思考可以不再局限于当事人权益的矫正与分配和依靠道德直觉而建立的归责体系。以侵权事故为保险责任，而侵权事故具有典型的可保性。采取严格责任能够减少理赔环节的成本，使商业保险机制的效率和功能得到更好的发挥。

三、国外环境污染责任保险制度的比较分析

环境污染责任保险最初是从普通责任险发展而来，最早产生于20世纪60年代的工业化国家，尤其是美国、法国和德国[6]。目前，该险种在世界主要发达国家得以建立并已经较为成熟，一些发展中国家也纷纷效仿。这种通过社会化途径解决环境问题的方式，值得深入研究和思考。

(一)部分发达国家环境污染责任制度

美国。美国是实行强制性环境责任保险制度的代表。英美法系的干扰妨害和严格责任在环境侵权救济中运用比较普遍。[7]1996年美国统一州法委员会制定了《惩罚性赔偿示范法案》，侵权行为在一定范围内可适用惩罚性赔偿。[8]联邦政府相关部门，如农业部、商务部、国防部、能源部等都可以作为特定自然资源的受托人、有义务在环境受到侵害时做出反应，要求侵害者给予赔偿。1976年《资源保护和赔偿法》对企业提出污染损害财务保证的要求，促使一般企业都会选择投保环境责任保险。[9]

德国。德国对环境侵害做了两类区分，一类是一般性的环境侵害，是由于人们的日常活动或无需政府许可的营业活动引起的环境侵害，主要由《德国民法典》解决这一类环境侵权问题。另一类是特殊类型的环境侵权问题，被纳入违宪责任，由特别法加以规范，其特点在于排除过错和违法性，造成损害即须承担责任。[7]1990年《环境责任法》通过后，德国开始强制实行环境损害责任保险制度。[9]

日本。日本法律规定一般环境侵权由其《民法典》调整，采用过错责任原则。公害事件则适用无过错责任，适用对象为大气污染、水质污染、放射性污染等，且无过错责任仅限于对人的生命、健康损害的救济，对于财产的损害则不适用无过错责任。[7]自1974年起正式施行的《公害健康受害补偿法》是一种类似于环境责任保险的规定。[9]

印度等发展中国家。1984年灾难性的博帕尔工业化学事故后，印度议会于1991年通过的《公共责任保险法》规定：对于处理“危险物质”的国有公司实行环境保险基金制度[10]非政府组织、法院、政策制定者都在寻找改善环境问题的策略。除在法律中规定“污染者承担责任原则”外，近期印度采取了一种政府为环境损害的受害者直接进行赔偿，事后对污染者进行追偿的方式，被称作“污染者不赔偿原则”(polluter-does-not-pay principle)，实际上是一种环境损害公共补偿制度。其他一些发展中国家或地区也通过立法或司法判例确立了这一做法，如马来西亚、中国台湾、厄瓜多尔、智利、哥斯达黎加、肯尼亚、南非等。这一制度是为了在污染的制造者无法找到或破产的情况下，受害者得到及时有效的赔偿。[11]

(二)国外环境责任保险制度的主要特点及发展趋势

1．强制保险方式是发展趋势。顺应环保时代经济社会发展的趋势，大多数国家通过立法和政策支持的方式，为环境责任保险创造了良好的外部条件。在环境责任保险模式的选择上，基本上以强制保险为主。

2．保险覆盖范围逐渐扩大，主要集中于高风险领域。随着经济社会的发展，公众环境意识不断提高，企业对风险分散和转移的需求增加，保险覆盖范围逐渐在扩大。美国通过对被保险人的故意行为做严格解释放宽环境污染责任保险的范围。美国、德国、印度等国均明确规定环境污染责任保险的适用范围，主要集中在危险物质或重特大风险领域。

3．政府的支持和保险机构的专门化。环境污染责任保险的发展历史较短、经营管理方式不成熟，加之环境污染事故往往牵涉的受害人众多，损害金额巨大。经营此类业务所承担的风险明显高于其他商业保险，一般来说超出单个保险公司的风险承受能力。在实际操作中，一方面需要政府的大力扶持，另一方面也需要多个保险公司组成保险联合体，共同承保环境风险，这种横向分散风险的方式在欧洲国家尤其常见。

四、我国环境污染责任保险制度现状及存在的不足

总体而言，我国目前环境污染责任者的法律责任风险较低，各行各业对环境责任保险缺乏需求，环境责任保险发展水平不高。相应地，市场上的环境责任保险产品也不够发达。具体现状和不足方面如下。

(一)我国环境污染责任保险发展的现状

我国的环境污染责任保险的引入从1980年接受《1969年国际油污损害民事责任公约》开始，刚满40年。从发展历史来看，大致经历了如下三个阶段：

第一阶段：1991至1996年。1991年10月，辽宁省大连市首先推出环境污染责任保险。随后在东北各大城市推开，但都以自愿投保为原则，参保和赔偿的效果不太理想。由于保险责任范围窄、保险费率过高、赔付率过低等因素 ，很快便因无人投保而陷入停顿。[12]

第二阶段：2006至2013年1月。进入21世纪后，国务院先后发布了《国务院关于保险业改革发展的若干意见》和《 国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，提出建立和发展环境污染责任保险制度的要求。之后，国务院其他部委以及地方政府也先后发布相关意见和方案。在2009年国务院公布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》中，要求船舶投保油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保，这一领域的强制责任保险制度得以建立。

第三阶段：2013年1月至今。2013年1月，原环境保护部与原中国保监会联合发文，将实行强制性环境责任保险的企业范围进行了扩大，并规定了具体的操作要求和指南。在政策的鼓励下，环境污染责任保险得到一定发展，保费收入和风险保障水平逐年上升，2016年，环境污染责任保险保费收入近3亿元，提供风险保障260多亿元；2017年，环境污染责任保险为1.6万余家企业提供风险保障306亿元。[13]

(二)我国环境污染责任保险制度存在的不足

1.环境责任法律法规体系尚不完善。我国环境责任方面的法律不够严格和完善，环境责任保险的作用并得到未应有发挥。近年来，如何给予环境受害者以合理赔偿是一个热门话题，这里的受害者应作广义解释，包括人作为受害者和环境作为受害者。2009年颁布《侵权责任法》，对涉及环境污染重要原则进行了规定，其中的过错推定原则在司法实践中表现为真正的严格责任，因而学界通说皆认为是无过错归责[14]。2020年5月通过的《中华人民共和国民法典》(简称《民法典》)延续了原《民法通则》和《侵权责任法》的立场，明确了环境污染和生态破坏责任适用无过错责任。2014年5月修订的《环境保护法》规定，只有“国家鼓励投保环境污染责任保险”的原则规定，具有一定政策鼓励的作用，但没有具体政策支持则很难推行。如果法律责任机制在环境损害补偿中的作用得以加强，则需要考虑保险在多大程度上能够覆盖这些损失，避免受害者面临企业破产或被告人资不抵债的情况。

2.责任保险机制不够健全。我国的环境责任保险才刚刚起步，环境责任法律没有对污染者形成足够的威慑，环境责任紧迫性不够，污染者购买保险的动力不足。除船舶油污责任险外，其他与环境有关的险种均为自愿或鼓励购买，虽已有公众责任险、船舶油污责任保险、环境污染责任保险等，但由于费率高以及逆选择等问题，没有得到广泛开展。一些地区试点推行环境责任险，但未能改变整体局面。

在自愿保险的情况下，环境责任保险作为避免企业破产的机制的作用没有得以发挥。处于环境污染敏感的领域的企业，对环境污染责任保险的作用持怀疑态度，更常见的是没有意识到这种需求的存在。甚至其中很多国有企业是主要污染源，认为能够得到政府的支持与呵护，并没有通过购买责任保险来规避风险的动机。一些大型企业认为自身财力雄厚，抗风险能力强，便将购买责任保险视为不必要的支出。而一些中小企业认为责任保险的支出会增加企业负担，并未用长远的眼光来看待这一问题。

3.技术保障力量缺乏。总体而言，我国法律对环境污染的责任归属和赔偿额度的规定不够具体明确。环境纠纷发生后，实践当中因缺乏可操作性，只有很少的环境纠纷诉诸法律，这很难用一句法律环境差或人们的法律意识不强来解释，反而是来自法院方面一般不愿接收敏感案件或集团诉讼案件，使得受害人的权益难以得到保障。即便起诉到法院，举证责任规则如果不能得到有效执行，没有明确的损失评价机制，受害人要想证明损失、污染行为和因果关系都存在极大的障碍。

海上污染损害赔偿的规定相对完善，但仍然在损失评价上存在困难，由于专家无法评价间接损失和精神损失，这些损失往往被忽视。问题的根源是没有评估海上环境损失的标准和统一的方法。评估方法的缺失导致损失评估具有不确定性，并导致潜在的损失补偿不足问题。

五、我国环境污染责任保险制度的完善途径

我国正处于工业化、现代化高速发展的时期，环境污染事故频发，环境污染危害严重。因此，无论是从环境污染受害者合法权益、维护社会稳定的前提出发，还是从迎接世界经济挑战、实现社会可持续发展的角度考虑问题，都迫切需要建立一个规范、科学和符合中国国情的环境污染保险制度，将环境代价降到最低。现综合国外环境污染保险制度经验，结合我国实际，提出以下制度完善的原则和途径。

(一)完善环境污染责任法律法规体系

尽管我国传统环境损害赔偿的侵权体系基本建立，《民法典》秉持了之前《民法通则》和《侵权责任法》的精神，规定环境污染和生态破坏责任实行无过错责任，但并未将环境侵权责任进一步具体化，环境损害责任和义务应当进一步明确。《环境保护法》应明确规定造成生态环境损害的责任人应承担修复责任等，污染者和政府应当采取措施对生态污染进行清理和恢复。政府相关部门应当分工明确，确保有效及时采取反应和采取措施。此外，应完善侵权案件审理机制，营造良好的司法环境，具体包括完善环境损害司法鉴定制度，适当整合环境公益和私益诉讼以及明晰因果关系的举证责任规则等[15]。

(二)建立环境污染强制责任保险制度

较之于发达国家，处于早期发展阶段的发展中国家需要支付更多的环境成本，而社会自身对环境成本的吸纳与分散能力却又弱于发达国家，这就使得强制性的环境侵权责任保险对发展中国家具有了更加特殊的意义。[16]要建立一个成熟的责任保险市场，达到应有的收效，建立政府干预的强制责任保险体系是非常必要的，这比仅仅向污染企业提供补贴以降低保险费要重要得多。在各地保险试点过程中,环保部门和保险监管部门起到了极大作用。没有这些部门的倡导和协力推进，环境污染责任保险工作很难开展。

尽管我国从2012年开始建立了环境污染补偿基金，但是由于保险和其他补偿工具都比较新，强制的补偿基金制度在现阶段未必可行，因此可借鉴船舶污染强制责任保险的经验，走以发展强制保险为主，以补偿基金为辅的道路，建立强制责任补偿体系。2018年，生态环境部原则通过《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》，这一举措将为环境污染责任保险提供有力的法律保障，引进市场化专业力量，提高环境风险监管、损害赔偿等工作成效，实现外部成本内部化。但立法层次还仅局限于部门规章层面。从长远看，应对《环境保护法》规定的“国家鼓励投保环境污染责任保险”的原则规定进行细化，或建立配套的《环境污染责任保险法》，将水、土壤、大气、固体废物污染等统一纳入强制责任保险的范畴。

(三)优化环境污染责任保险的配套制度

由于污染企业环境意识和社会意识不高，违反环境责任相关要求的成本很低，企业对环境责任保险的需求有限，这种恶性循环阻碍了环境污染责任保险市场的发展。就环境责任保险而言，其性质属于准公共产品，只有政府通过法律法规推行强制责任保险，同时激励商业保险公司在政府委托下向社会提供准公共产品，让保险公司在补偿自身成本的前提下，有效率地向社会提供保险产品，可以通过保费补贴、税收优惠政策、建立环境侵权损害赔偿基金等。最终目的是打破需求不足、供给无力的循环，促使污染者购买责任保险产品。

生态环境的可赔偿范围应予以明确，相应的损失评估标准也必不可少，否则就会出现损失数量无法确定的局面，勉强作出的判决也可能成为一纸空文，对解决实际问题无益。为建立规范运作的责任保险市场，应在政府的主导和支持下协调各有关部门和机构，尽快建立行业环境风险准则、风险等级规范等，为加强污染危害评定提供客观标准，为保险产品设计提供科学依据；同时培育和发展环境污染专业评估机构，规范责任认定和损害鉴定工作。

六、结语

我国正处于社会转型期，社会主义市场经济得到了较快发展，但也为此付出了巨大的环境代价，环境污染事件频发。其原因是多方面的：一是污染者往往能够在政府介入污染事件并对污染处所进行恢复；二是污染者的责任风险不大，违法成本低廉；三是事故处理的财务保证机制不健全，除海洋石油污染外，其他保险均非强制购买。法经济学理论认为，环境污染事件应由污染者承担责任，严格责任能够较为有效地遏制污染事件的发生。在利用市场方法来解决环境污染带来的外部性问题受到局限的情况下，政府的干预必不可少。在国际上，大多数国家对环境污染施以严格责任，并推行环境污染责任保险，此举既能有效弥补责任人清偿能力的不足，使受害人得到及时充分的救济，又能通过保费调节机制和合同权利义务分配促进生产企业的环保能力提高，进而实现防范环境侵权风险的功能，我国保险理论界和实务界对该制度给予了高度关注。对环境侵权法律及环境责任保险优势及不足之处的研究，可以为构建法律补偿和责任保险相互作用的环境保护机制提供有价值的理论支撑。