宅基地继承制度探析

赵 燕

（河北经贸大学，河北 石家庄 050000）

1 问题的提出

土地是农民的立身之本，安家之命。土地承包经营权和宅基地使用权，是我国农民两项重要的用益物权。同其他国家不同，宅基地制度是本国特有的制度，目的是为了维护社会稳定。而宅基地继承问题在司法实践过程中存在同案不同判的情况。《民法典》和《土地管理法》的实施后，该问题仍存在诸多争议，因此有必要进行深入研究。

2 宅基地继承问题的现状分析

2.1 立法层面

宅基地使用权作为一项独立的用益物权，在转让、赠与、继承等具有收益性方面存在诸多争议。从土地管理法到民法典的修订，有学者提出应当在法律中规定允许宅基地使用权的继承、转让。但现行立法中，并未作出规定。

2.2 司法层面

司法实际中，存在多种情况，现进行类型分析。

（1）宅基地不可继承。法院在认定不可继承时，具体理由不同。主要以下三种：

一是宅基地具有身份性，要本集体经济组织成员内部继承。如在李某1、李某2的继承纠纷中（浙江省宁波市中级人民法院（2018）浙民终字第3631号民事判决书），法院认为，关于宅基地使用权继承争议，因宅基地具有身份性，即宅基地以户为单位，因此不可继承。

二是宅基地使用权是户内的家庭共同共有，不因某一成员死亡而发生继承。如在唐某、韦某2、韦某3、韦某4诉韦某1法定继承纠纷案中（云南省华坪县人民法院（2018）云0723民初1328号民事判决书）。一审法院认为，宅基地使用权属于家庭共有财产，财产的基础关系是家庭关系。家庭个别成员的死亡，并不会导致家庭关系的消亡，宅基地使用权仍然是家庭共同共有财产。

三是属于个人财产。霍某1与霍某2继承纠纷（山西省太原市中级人民法院（2020）晋01民终3526号民事判决书），法院认为，根据继承法的规定，宅基地使用权并不属于公民的个人财产，故不属于遗产，因此不可继承。

（2）可以继承。刘某1与刘某2、刘某3继承纠纷一审民事判决书中，法院认为宅基地上的附属物被继承，相应地宅基地使用权一审民事判决书中（河南省禹州市人民法院判决书（2017）豫1081民初4772号民事判决书），法院认为宅基地上的附属物被继承，相应地宅基地使用权也随之继承。

（3）不属于受理范围。柏淑华等与柏纪仁物权保护纠纷二审民事裁定书法院认定，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条，土地所有权和使用权争议，不属于民事案件受理范围。

2.3 学界争议

在法律并无特殊规定的前提下，现实生活中有关宅基地问题频繁发生，但并未有统一的标准。宅基地制度因其本身的特殊性，不同学者依据不同理由，提出相关观点：

（1）土地上是否存在房屋。有学者认为继承者有房屋可以继承宅基地使用权，反对的学者则主张宅基地本身特有的身份性以及一户一宅原则，同时提出了宅基地法定租赁权的解决路径。

（2）主体上是否有限制。支持的学者认为，宅基地使用权是需要特殊的身份主体，即成员权的存在，必须是本集体经济组织成员才可以继承。反对的学者认为非农村集体经济组织成员也应当继承，因身份性而无法继承与宪法保障公民私有继承权相违背。

综上所述，学界主要分为两种学说一种是自由继承说，一种是限制继承说。自由继承说是指承认继承的前提下，并无任何要求。限制继承说对主体资格、是否有房屋规定了限制条件。

3 否认宅基地使用权可继承的理论依据

3.1 从法律变革来看

在民法典修订期间，有学者建议可以在物权编中规定宅基地使用权的转让和继承等问题。从现行法律体系上看，国家有意回避该问题，证明在土地法律政策的调整上需要慎重考虑。

3.2 不属于个人财产

根据民法典第一千二百二十条，可知遗产是指个人的合法财产。我国宅基地采用的是所有权与使用权分离制度，农民并不享有所有权。因此宅基地并不属于可继承财产。如果承认宅基地使用权可以继承，造成宪法、物权编、继承编的之间的法律冲突。同时继承编是以个人为单位，而宅基地使用权属于家庭共有，所以如何认定存在共同共有关系，以及继承的开始时间存在争议。

3.3 房地一体原则

房地一体原则是否可以适用宅基地使用权中需要进一步论证，房地一体原则适用于建筑用地使用权，不可直接使用于宅基地使用权。城市中的建设用地使用权和农村的宅基地使用权相对立，二者在权利取得、权利存续时间、权利内容等方面都存在本质差异。因建设用地使用权和宅基地使用权在适用方面的差异，所以并不可直接贸然适用。

3.4 一户一宅原则

从法律沿革上看，我国宅基地制度一直坚持一户一宅原则。《中华人民共和国土地管理法》规定，一户只能拥有一处宅基地，如果允许继承会造成一户多宅的情况出现，这与我国立法原意并不相符。但也有学者对一户一宅提出不同意见，其认为该制度是申请时的限制，在申请时应遵守一户一宅原则。据各地中的实际规定，不难发现，一户一宅原则是对初始取得限制，同时也是对转让、继承等行为的限制。

3.5 宅基地使用权身份性特性

宅基地使用权的申请主体是农村村民。根据辞海中的解释，农民是指务农的人。但在土地管理法中的农村农民是指具有集体成员主体资格的人。身份性本身就是宅基地使用权所独有的特征，有学者认为在宅基地改革过程中，可以去身份化。笔者不同意该观点，因为完全去身份化不符合现实。区分不同的身份，是为了保证农村村民的合法利益。在城乡仍存在差距的现实情况下，去身份化没有实践意义。

4 否认宅基地继承的局限性

上文中论及了宅基地使用权继承性否定理论，但有学者认为，如果不能继承流转就不属于用益物权。根据当前的政策来看，宅基地使用权的放活确实是大势所趋。土地管理法第六十二条中鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。但要怎么放活，是一个问题。实践中，各地政府选择对一部分市县进行试点。但试点并非是大刀阔斧的改革，要积极保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，并适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和方法。

学界中也提出两种解决方案，第一是法定租赁权。但在具体实施上，若宅基地使用权人死亡后租赁协议能否具体执行问题。第二，提出集体赎卖房屋的方案。该方案的提出好像可以解燃眉之急，但在资金方面不能够提供持续的保障，同时在具体赎买方案中也会出现农民并非自愿以及村集体恶意压价的情况。

5 宅基地使用权制度完善

法律可以调整人们的生活，但仍要从具体实际出发。近几年来，宅基地继承流转现象普遍。对于宅基地继承问题而言，完全限制或完全放开的政策都差强人意。因此应有限度的继承。

5.1 有限度的继承

大禹治水关键在于疏导，而不是堵塞。从国家土地行政主管部门制定的土地确权规则看，允许非集体经济组织成员通过继承房屋方式取得宅基地使用权，但并不可以单独继承宅基地使用权。原土地管理局发布的文件，都未承认可以单独继承宅基地使用权。2020年自然资源部经商住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局，在《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》中，第六条明确关于农村宅基地使用权登记问题。通过上述政策的变动可以看出，因继承房屋而占有宅基地的可以认为构成继承取得，但是不可单独继承，因此宅基地使用权不可继承，只因在房屋之下，为了保障房屋的合理使用，而赋予继承人拥有宅基地的使用权。

5.2 建立宅基地使用权的有偿使用制度

我国现在可以重新建立有偿适用制度，首先城乡二元体系，是我国特有，宅基地使用权并非完全的去身份化。在继承宅基地后，因并不属于本集体经济组织，违反了宅基地使用权的身份性特征，通过缴纳费用来弥补身份的不足。其次，建设用地使用权也开始缴纳费用。尽管我国建设用地使用权与宅基地使用权不同，但从建设用地使用权的变革上，可以看到未来的发展方向。最后，可以弥补法定租赁权的不足。使用费并不同于租赁费，可以提前一次性缴纳，也可以分期缴纳。在支付过程中，也并不会出现无法执行情况，因不缴纳就无法办理登记等手续。使用费的使用上也应当遵循“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则。

6 结语

土地问题的解决，非一日之功。在社会发展速度加快的今天，从三权分置的设立到各地的试点实践。可以看出我国在放活宅基地制度上做了充足的准备与实践，但在目前情况下，并不可完全放开，仍应坚持城乡二元体制的前提下，进行宅基地的放活。宅基地使用权虽然属于用益物权，在发展其财产效益的时候，仍应以居住保障为首要条件。