信息化背景下构建监督贯通融合机制的探索

雷欣宜， 张科晓

(中北大学 马克思主义学院， 山西 太原 030051)

党的十九届四中全会《决定》提出：“要健全党和国家监督体系， 以党内监督为主， 各种监督协调贯通， 形成常态长效的监督合力。”[1]新时代新阶段， 腐败形式更加隐蔽复杂， 全球化、 信息化、 智能化对反腐败提出新要求， 努力构建各类监督贯通融合机制并运用信息化手段开辟监督新途径是必然趋势。 跟进研究国内外环境发生深刻复杂变化带来的新机遇新挑战、 提高监督工作的政治能力和专业化水平、 增强依规依纪依法监督执纪的本领具有重大的现实意义。

1 信息化背景下监督贯通融合机制构建的意义和现状

强化监督是马克思主义建党学说和国家学说揭示的科学真理。 马克思和恩格斯在创建共产主义者同盟时， 就主张通过建立党的代表大会制度、 选举制、 报告工作制、 集体领导制度来加强监督、 塑造党的纪律， 并就执政党对权力来源、 结构配置、 运行监督等重大问题进行了独到的探索。 “中国共产党人秉持马克思主义建党学说和国家学说， 不断深化拓展对监督的规律性认识和实践。”[2]“党的十八大以来， 以习近平同志为核心的党中央把马克思主义党建学说为根本指导， 着眼党和国家长治久安， 将党内监督作为党的建设的重要内容和全面从严治党的重要保障， 从政治和全局的高度推进监督制度改革。”[3]

1.1 信息化背景下构建监督贯通融合机制的现实意义

加强党内监督是马克思主义政党的一贯要求， 是我们党的优良传统和政治优势， 以党内监督带动其他各方面监督， 不断完善党和国家监督制度， 构建党统一指挥、 全面覆盖、 权威高效的监督体系， 进一步丰富和发展马克思主义监督理论。[4]习近平总书记指出：“要完善党和国家监督体系， 使监督融入‘十四五’建设之中。 要健全党和国家监督体系， 以党内监督为主导， 不断完善权力监督制度和执纪执法体系， 各种监督协调贯通， 形成常态长效的监督合力。”[5]十九届四中全会以来， 中央纪委高度重视监督贯通形成监督合力的重要性， 全力推动监督贯通应用平台建设。 第十九届中央纪律检查委员会第五次会议指出， 要促进各类监督贯通融合， 不断增强监督治理效能。 推动各项监督统筹衔接、 贯通融合， 有效实现监督全覆盖， 使监督体系融入国家治理体系， 推动制度优势更好转化为治理效能， 强化对权力运行的有效监督， 将有力保障党的十九届五中全会《建议》和“十四五”规划的落地实施。[6]

1.2 信息化背景下构建监督贯通融合机制的现状分析

注重党的自我监督是马克思主义政党的政治品质。 中国共产党人在实践中发现要构建监督贯通融合机制不仅要推动监督内容贯通、 还要推动监督形式对接； 不仅要注重横向监督， 还要注重纵向监督； 不仅要通过传统方式贯通监督， 还要通过技术手段方式贯通监督。

从全国来看， 探索利用信息化监督围绕重点领域开展贯通融合已经有不少地区进行尝试。 如有的地方在出台的信息化规划中制定： 到2022年， 初步建成便捷、 共享、 高效、 安全的“智慧纪检”， 为全面落实从严治党提供强力技术支持。 有的地方提出： 到2022年， 实现信息技术与全省纪检监察工作深度融合， 监督检查和内部治理实现方式转变， 信息化应用能力跻身同行前列， 安全可控的大数据应用体系基本建立， 为全面从严治党、 党风廉政建设和反腐败斗争提供强有力的信息技术保障。 有的地方利用经济条件好、 人员素质高的优势， 提出了进一步提高内部数据治理水平， 以综合信息平台建设为抓手， 逐步建立健全大数据分析、 人工智能等应用体系， 依托中科院技术力量积极研究纪检监察大数据技术应用。 有的地方提出建设“智慧监督”工程， 紧紧围绕政治监督的职责定位， 搭建“一库两中心”基本框架， 注重运用大数据分析技术发现疑似问题， 威力已初步显现。

从基层实践应用来看， 各地区积极运用大数据、 “互联网+”等新技术抓重点领域， 抓关键环节， 抓核心要素， 破解行业监督点多面广、 专业化程度高等难题， 如有的基层成立调研课题组， 对纪律监督、 监察监督、 派驻监督、 巡察监督与审计监督贯通协同情况开展专题调研。 有的基层创建运行“某区政治监督平台”， 利用“大数据”对相关信息进行监测分析、 关联比对， 及时发现问题、 提醒整改、 督促履责。 有的基层建设基层廉勤监督平台， 群众可手机扫码登录平台， 方便快捷对“小微权力”运行、 村务管理、 工程项目等事项进行监督举报。

从使用技术方面来看， 各地使用不同的技术开展监督贯通融合机制的研究。 如对企业经营管理情况， 可调取多年度监事会《“三重一大”及企务公开专项检查报告》， 重点关注“对外投资、 资产重组、 资本运作， 土地出租、 工程建设、 融资担保”等领域， 收集涵盖决策、 组织人事、 财务、 资产、 采购、 纪检、 投资、 审计、 巡视等相关数据， 通过大数据技术、 知识图谱与自然语言处理、 区块链技术等进行不同方位、 不同角度综合分析研判。

在大数据技术研究方面， 有的地方进行跨部门数据融合机制和生命周期管理研究， 有的地方对大数据关系信息挖掘与可视化技术进行应用， 有的地方基于大数据的基层“微腐败”监督技术应用等。 在知识图谱与自然语言处理方面， 有的地方使用自然语言语义理解与党内法规信息检索模型与技术， 有的地方基于知识图谱的纪检监察知识库构建技术研究， 有的地方基于文本挖掘技术的纪检监察舆情热点监测研究。

在区块链技术+纪检监察方面， 有的地方使用大数据背景下区块链助推精准监督的技术研究， 有的地方在职务犯罪案件中区块链电子证据研究， 有的地方基于区块链的反腐败工作协同机制研究的经验。

2 信息化背景下构建监督贯通融合机制的理论与原理

各地探索监督贯通均取得了一定成效， 但一定程度上还存在着缺乏理论研究、 缺乏体系支撑、 缺乏有力机制等问题， 如我们监督的对象问题、 贯通方式的问题、 融合机制的问题都需要深入研究探索。 在有的地方对如何实现监督贯通融合为“三不”一体推进提供科技支撑尚未破题。 特别是县一级纪委监委对运用信息化开展监督工作热情很高、 参与意识很强， 但个别地方仍处于目标不明、 技术不懂、 盲目跟风阶段， 迫切需要加强对监督贯通融合机制建设理论和实践的系统综合分析研究， 着力构建上下联动、 内外并举、 纵横交错的动态监督运行体系， 以期对这些问题进行回应和解决。[7]

2.1 信息化背景下构建监督贯通融合机制的理论基础

监督贯通融合机制的构建必须强化系统思维、 把握科学方法、 落实实践要求， 以系统施治、 标本兼治的理念正风肃纪反腐， 不断开创全面从严治党、 党风廉政建设和反腐败工作新局面。

坚持政治监督的鲜明导向， 提升政治监督的实际效果， 着力解决对监督不重视、 监督能力不够的问题， 更加聚焦党中央关注、 人民群众关心的突出问题， 创新监督机制方式， 将党中央重大决策部署、 习近平总书记重要指示批示精神落实情况、 省委重大决策部署、 “十四五”规划重点任务作为监督信息贯通融合机制重要内容， 以政治监督为统领， 强化日常监督和对权力运行的制约监督， 提升监督的科学化、 精准化、 规范化水平。[8]既服务监督， 又服务审查调查， 注重发现问题， 为监督工作提供问题线索， 为审查调查提供科技支撑和方向性的意见建议， 推动案件查办由经验驱动方式向经验与数据双驱动方式转变。

推动各项监督统筹衔接、 贯通融合， 有效实现监督全覆盖， 使监督体系融入国家治理体系， 必须有创新思维， 如某省数字政府基础数据平台按照数字政府规划“五个一”的要求建设， 已经形成大平台共享、 大数据慧治、 大系统共治的顶层架构， 横向厅局全覆盖， 纵向省市一体化管理， 促进数字经济发展。 还可以创新发挥业务部门需求主导和信息化部门技术牵引作用， 把监督贯通融合机制打造成贯通业务全流程的监督业务主要抓手， 横向到边贯通派驻各厅局纪检监察组， 各高校、 国有企业纪委， 纵向到底贯通省市县纪委监委机关， 聚焦监督对象、 监督单位按需提供党内监督、 党外监督相关事件、 报告、 信息等； 以监督对象、 监督单位之间的管理归属关系推送疑似问题转办、 整体情况统计研判信息， 为监督工作提供科技支撑， 实现信息技术与监督业务的深度融合。

2.2 信息化背景下监督贯通融合机制的原理构建

开展调查研究中发现， 摸清不同地区、 不同层级存在的突出问题和阶段性特征， 以服务政治监督为统领， 用信息化手段和大数据技术发现问题， 特别要深入查找制约高质量发展的主要矛盾和深层次问题， 找准成因， 分类施策、 对症下药、 有的放矢， 提出有效管用的办法， 推动有关方面加以解决。 建设监督信息贯通融合机制， 就是要在对各类监督的主体要素体系、 客体要素体系、 程序要素体系、 要素系统优化等方面进行全面分析的基础上， 整合纪检监察内部监督数据， 引入行政审批、 发展改革、 财政、 审计、 统计等外部监督数据， 建立常态化数据交换工作机制， 运用信息化手段特别是大数据技术将各类监督数据贯通融合， 形成规范、 制度、 衔接、 协同、 创新、 服务的运行机制， 着重从技术新、 模型准、 数据全、 促治理、 智能化等方面推动融合机制建设。

在获取数据方面， 要依规依纪依法归集纪检监察机关日常监督、 审查调查、 信访举报、 巡视巡察、 专项检查等数据， 巡视整改问题清单、 责任清单、 整改清单及互联网群众监督等各类数据， 对海量数据进行清洗、 整理、 归档， 为分析研判工作奠定基础。 在数据标准方面， 要建立数据采集标准体系结构， 明确总体通用标准、 数据标准、 业务系统标准、 应用支撑标准、 基础设施标准、 网络安全标准和管理标准等， 并详细列出每类标准的具体内涵。 在数据共享方面， 要按照国家相关标准采取前置机、 数据接口、 数据验证等方式采集数据， 部署单向导入系统构建跨网数据通道， 实现从互联网—电子政务外网—纪检监察外网—纪检监察内网数据的合规、 单向、 实时自动导入。 在监督数据汇聚方面， 要通过电子政务外网和纪检监察外网大数据中心， 实现对多类外部数据资源的汇集、 存储， 贯通融合专项监督、 巡视监督、 审计监督、 内部监督、 群众监督等数据， 实现数据实时共享交换。

2.3 信息化背景下构建监督贯通融合机制的方式方法

完善党和国家监督体系是全面从严治党的基础性建设， 是聚焦“两个维护”、 强化政治监督、 构建对权力运行和监督制约机制的重要保障。 纪检监察机关统筹衔接纪律监督、 监察监督、 派驻监督、 巡视监督， 加强与党外各类监督的有效衔接， 不断提高监督质效， 增强治理效能， 就需要有正确的方式方法。 如牢牢把握“三不”一体推进这条主线， 既重视专项治理， 又重视关注总体， 综合运用各类数据分析比对模型与嵌入专项监督模块相结合， 通过比权、 比问题、 比廉政、 比落实等技术手段， 分析部门或单位的政治生态状况， 发现问题整改情况、 廉政情况等。 还比如可以通过对政治生态研判指标体系的量化， 构建政治生态实时自动评价体系， 确保监督效果， 在实践中以党员领导干部廉政档案为主干， 围绕监督对象、 监督单位相关事件、 报告、 信息等要素， 通过OCR识别、 分词、 关联分析， 发现一批体制机制方面存在的问题及疑似问题线索， 将巡视反馈意见中的相关问题线索提取后与其他数据比对碰撞分析后初步发现其他相关问题及产生问题的深层次原因。 再如通过分析研判发现， 某单位确实存在治理体制不畅、 内部控制较弱、 “三重一大”程序等执行不到位、 财务会计相关规定执行不规范等问题， 将相应报告、 信息推荐关联相应监督对象、 监督单位。 监督人员(监督检查室、 派驻纪检监察组、 高校国企纪委)通过读取调用推荐的报告， 分析研判确定推荐是否准确， 以实行绑定、 取消推荐等操作， 促进用户积累报告资源的积极主动性， 强化系统业务黏性与生命力。

3 信息化背景下构建监督贯通融合机制的制度与实现

为贯彻落实习近平总书记关于各种监督协调贯通的重要论述和中央纪委国家监委建设监督信息贯通融合机制的安排部署， 综合学习借鉴相关省市建设探索经验， 作者提出采取实地逐步建立监督贯通机制、 规划顶层技术方案设计、 构建省级监督贯通融合、 构建省市县一体推进的贯通融合、 科学设计数据模型智能分析等建设监督贯通融合机制的具体思路和方法。[9]

3.1 逐步建立监督贯通机制

监督贯通融合机制要从巡视巡察上下联动、 与人大、 司法、 财会、 统计、 审计监督联动， 逐步实现对各类监督信息的及时贯通汇聚、 监督信息互通、 成果共享， 对突出问题实时预警， 对政治生态动态研判、 对整改效果长效监督。 以智能分析加人工梳理方式形成政治生态简要报告及问题清单、 建议清单、 整改清单， 督促相关部门查漏洞、 补短板、 强弱项， 加强制度建设和监督制度改革， 真正把监督贯通融合机制打造成“三不”一体推进基本工作平台。 利用信息化手段， 推进监督广度扩展， 努力实现监督无处不在， 让监督对象感觉到监督无所不知， 形成有力震慑， 达到“不敢腐”的效果。 坚持大数据思维， 促进监督深度延伸， 挖掘腐败根源， 填补制度漏洞， 扎紧制度笼子， 促进“不能腐”的意识。 构建分析模型集， 着眼监督效度提升， 让监督先行一步， 形成监督预判， 开展针对性警示教育， 筑牢思想堤坝， 最终实现“不想腐”的目标。

3.2 规划顶层技术方案设计

省本级按照中央纪委国家监委要求， 研发部署业务应用支撑平台， 统筹平台的硬件、 软件和基础服务， 将省平台汇聚的数据资源按需提供给市、 县纪委监委使用。 软件采用一体化平台微服务技术， 硬件采用超融合架构， 底层系统采用虚拟化技术。 针对监督贯通融合机制建设特点， 从总体方案设计、 数据分析说明书、 数据分析报告、 软件测试、 UI视觉规范等方面规范该平台的建设内容， 同时， 详细列出总体方案设计提纲和需求规格说明书提纲。 以网络化、 智能化为重点， 使用5G、 微服务、 超融合、 云计算、 人工智能等技术， 推动工程建设， 实现技术领先， 构建微融合、 微服务、 微管理、 微应用的整体架构， 基于此来拓展智慧监督的整体架构， 构建“云监督”模式。

3.3 构建省级监督贯通融合机制

在省级层面要建设“一库、 两中心”为核心的监督机制和以专项监督为内容的市县监督工程， 形成“1+2+N”的监督能力， 构建起以省级监督机制为纲， 市、 县专项监督为目， 纲举目张的立体监督网络， 形成数据流上来、 问题抓得准、 漏洞堵得住的权力全过程监督体系。 “一库”是指大数据监督主题数据库， 归集各类监督数据、 各地区各部门业务数据、 互联网数据等各类数据后， 进行数据清洗、 治理、 归类， 形成可供纪检监察业务使用的各类主题库。 “两中心”是指内外网监督数据中心， 主要实现数据内外网贯通及分级利用， 统一部署一体化平台， 采取省级集中部署模式， 在省本级搭建内网数据中心， 依托政务云建设外网数据中心， 为全省提供数据存储、 清洗、 治理支持， 避免“数据烟囱”。 “N系统”是指采用小快灵办法， 聚焦重点领域， 及时建设多个专项监督系统， 如招标采购、 金融领域、 “影子公司”、 医保骗保、 教育系统、 人防系统、 供销系统等， 逐步实现监督全覆盖。

3.4 构建省市县一体推进的贯通融合机制

采取省市县纪委监委一体化推进专项监督、 成熟模型在市县纪委监委推广、 市县纪委监委先行先试等三种方式推进工作。 省市县三级根据各自特点优势精准定位， 试点先行， 取得经验后全省推开， 依序推进， 同时， 要特别注重基层监督建设， 让群众参与到监督中来。 在省级层面， 要拓宽视野， 通过引入前面所述的行政管理数据和民生、 科研等数据， 构建社交关系、 利益链条等知识图谱， 依靠自然、 地理等客观背景数据从时间、 空间、 因果关系等多维度分析、 验证， 发现异常， 锁定问题。 在市级层面， 充分调动地方积极性， 发挥市一级易于整体推进的优势， 推动监督模块嵌入业务系统， 发挥探针作用， 实现事前、 事中、 事后实时监督， 并将问题数据提取归集至分析平台， 形成方向， 打开突破口。 在县区层面， 打通监督的最后一公里， 通过纪检监察外网向下贯通， 延伸到村居， 发挥末端毛细血管运输作用， 采集村务公开、 财务报销等数据。 根据自身工作特点， 选取某个领域， 依靠省级平台数据中心背景数据， 构建特色模型支撑数据分析， 将问题用适当方式公开， 方便群众监督。

3.5 科学设计数据模型智能分析机制

通过数据治理， 运用规则分析、 关系分析、 行权痕迹分析等精准监督分析工具和相关预警模型算法对底层数据进行关联分析， 发现和查找疑似问题线索， 从监督重点、 分析模型、 算法实现、 数据获取等方面， 构建具有先进性、 突破性的智能监督的系统架构、 数据架构、 技术架构。 运用建立的分析模型进行日常监督， 对异常数据进行预警。 综合运用各类监督数据， 探索建立各类专项分析模型库， 进行汇总分析、 量化评估， 着力发现共性问题及可查线索， 为巡视组、 派驻纪检监察组、 基层纪委等提供信息交流、 线索移交转办、 办理结果反馈等功能， 支持监督工作取得实实在在的成效。 监督贯通融合数据分析模型与传统大数据分析模型有所不同， 传统的大数据分析模型具有明显的“黑箱”特征， 对于历史数据存在严重依赖， 监督贯通融合采集的数据很难构成规范的输入和与之匹配的廉政风险问题输出的数据关系， 不能采取训练学习的模式构建模型。 因此， 构建分析模型还是要从“白箱”模型入手。 “白箱”就是运行机制和内部结构完全明确的系统， 构建模型的思路从既往案例中梳理案件内部规律， 得出数据表现层面的特征， 从而严格数据特征， 形成分析模型， 真正实现全样本大数据分析。 要引入具有不同工作背景的人才， 建设既熟悉典型案例， 又了解不同行业数据背景的综合性分析人才队伍， 实现从规划数据来源到探索数据规律、 构建分析模型、 服务分析研判一系列业务的专业化展开。 通过不断的升级迭代确保分析模型精准性和有效性， 通过海量数据的分析、 学习， 不断提升分析模型的智能化水平。