当前日租房治安管理制度的检视与重塑

胡尔贵， 李 妍

(1.西南政法大学，重庆 401120；2.中央司法警官学院，河北 保定 071000)

日租房又名短租房，其租赁时间短，通常为一天至几个月不等，是一种按天计费的房屋租赁形式[1]。随着人们生活需求的增长、人口流动量的激增，日租房因价格低廉、灵活方便、能满足租客多元化的需求等优势成为人们的一种租房选择。据统计，2014—2016年，日租房市场规模增长迅猛，2017年后相对放缓，增速保持在35%左右[2]。日租房因租住人员成分比较复杂、流动性大且人员更换频繁，带来较突出的治安隐患，也成为滋生犯罪的潜在场所[3]。如何加强日租房治安管理，已经成为新时代公安机关面临的一大现实难题。在全面依法治国战略背景下，运用法治思维和法治方式推进社会治安防控体系建设，是当前我国社会治安管理的应有之义。因此，从法律规制角度检视日租房治安管理问题，促进日租房治安管理步入法治化轨道，是解决日租房治安管理难题的必然途径。

一、当前日租房治安管理文件概览

在以利益为导向的市场经济驱动下，日租房市场日益繁荣的同时，衍生出诸多管理难题，如日租房屋信息掌握不准、租住人员缺少登记、治安违法和消防隐患突出、卫生状况堪忧等[4]。随着日租房新业态的不断翻新，日租房市场繁荣与治安管理之间的现实矛盾越来越突出。在这种愈演愈烈的治安管理难题倒逼下，寻求日租房治安管理制度化解决方案迫在眉睫。

(一)国家层面出台的文件

2015年7月，国务院发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，指出日租房属于租房新业态之一，首次在国家层面提及租房新业态。这是首个国家层面涉及日租房管理的文件，该文件是专门针对如何构筑经济社会发展新优势和新动能而制定的，主要强调要发展共享经济，积极推广在线租房等新业态[5]。2015年11月，国务院办公厅发布《关于加快发展生活性服务业 促进消费结构升级的指导意见》，提出积极发展客栈民宿、短租公寓、长租公寓等满足人民群众消费需求的细分业态[6]。同年12月，中共中央、国务院颁布《关于落实发展新理念 加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》，提出依据各地具体条件，有规划地开发特色民宿等乡村休闲度假产品[7]。2016年2月，国家发展和改革委员会、中宣部、科技部等十部门发布《关于促进绿色消费的指导意见》，提出鼓励个人闲置资源有效利用，有序发展民宿出租等，创新监管方式，完善信用体系[8]。2018年3月，国务院办公厅颁布《关于促进全域旅游发展的指导意见》，提出城乡居民可以利用自有住宅，依法从事民宿等旅游经营[9]。文化和旅游部2019年7月发布、2021年2月修订《旅游民宿基本要求与评价》，明确了旅游民宿的概念、范围、等级等，对旅游民宿的安全卫生、生态环保等方面予以要求[10]。截至目前，中央、国家部委层面发布的涉及日租房管理的文件共有六个。

总体来看，这些文件是一系列促进经济繁荣的指导性文件。从这些文件的内容来看，主要以促进经济发展为主题，均从经济发展角度对各种新经济形态加以规定，旨在鼓励通过住宿新业态发展经济，文件中有关日租房的内容描述篇幅较少。从这些文件的性质看，均属行政规范性文件。“行政规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。行政规范性文件本身也没有独立的普遍性强制拘束力。”[11]因此，这些文件不属于行政法律规范的范畴，主要发挥政策指导作用。

(二)地方层面出台的文件

近年来，面对日租房经济快速发展引发的一系列社会问题，一些地方为了加强日租房的治安管理，逐渐结合本地工作实际，探索出台一些有关日租房治安管理的具体文件，比较有代表性的是河北、山东、吉林、北京、黑龙江等地出台的相关文件。

2018年12月29日，河北省秦皇岛市公安局制定《秦皇岛市居住房屋出租管理办法》，规定实施登记备案制、实名实数报送租住人员信息制、专职管理人员管理制度[12]。2020年6月25日，山东省青岛市西海岸新区管委会办公室制定《青岛西海岸新区关于加强日租房、民宿治安管理的五项措施》，规定依法登记开办，强化信息摸排，加强检查管理，依法从严处罚，依托科技支撑[13]。2020年8月31日，吉林省集安市公安局出台“三项措施”全力做好日租房管理工作，提出着力做好排查比对工作，全面做好实名登记工作，积极做好宣传教育工作[14]。2020年12月24日，北京市住房城乡建设委、市公安局、市网信办、市文旅局四部门发布《北京市关于规范管理短租住房的通知》，明确经营短租住房的条件、短租住房经营者的安全责任、互联网平台核验责任、物业服务企业或房屋管理单位的管理责任、街道办事处和乡镇人民政府的监管职责[15]。2021年1月15日，河北省平泉市公安局制定出台《平泉市公安局关于加强日租房管理的通告》，明确要实施先期备案制度、入住人员报备制度[16]。2021年2月26日，黑龙江省鹤岗市垦区公安局宝泉岭分局出台《垦区公安局宝泉岭分局关于加强“日租房”治安管理的通告》，明确指出将日租房列入出租房屋行业管理，经营者申请登记，符合条件才可出租；房屋出租后要在24小时内将承租人和共同居住人员的信息报送至公安派出所[17]。

总体来看，这些文件具有以下三个特点：一是在表现形式上，一个基层管理部门往往制定多项相关具体制度。这些制度主要从经营者条件限制、责任等方面予以规定。如黑龙江省鹤岗市宝泉岭分局规定日租房经营者要申请登记，要将承租人信息24小时内报送[17]。河北秦皇岛市将日租房视为一种旅店经营行为，按照旅馆业的管理规定管理，在此基础上制定《秦皇岛市居住房屋出租管理办法》，从实名、实数、实时、实情采集和报送租住人员基本信息等四个方面对日租房进行管理[12]。吉林集安市公安局制定三项措施管理日租房，着力做好排查比对工作，全面做好实名登记工作，积极做好宣传教育工作[14]。二是在制度内容上，主要围绕日租房所涉及的经营者、入住者和房屋三个要素加以规定。在经营者的管理规定方面，明确经营者的准入条件，通过登记备案等方式来设定一定的经营门槛。如河北秦皇岛市对辖区内日租房经营业主进行登记、审核和培训后，发放《日租房备案登记证》，准许挂牌经营；青岛市规定日租房依法登记开办，将日租房全部按照旅馆业进行治安管理，明确日租房经营者的条件[13]。在入住人员的管理规定方面，各地主要对入住人员的信息掌握做了相关规定。如黑龙江省鹤岗市宝泉岭分局将日租房列入出租房屋行业管理，规定要在24小时内报送承租人信息、严格核查承租人身份[17]。在房屋的管理规定方面，主要涉及建筑、消防、治安、卫生等安全条件的设置。如北京市《关于规范管理短租住房的通知》明确规定，经营短租住房应当符合本小区管理规约或者取得相关人员书面同意，并且符合建筑、消防等安全条件[15]；平泉市公安局规定，经营日租房实行先期备案制度，要配备必要的消防安全器材，安装视频监控[16]。三是从文件性质看，多为通知性文件。如《青岛西海岸新区关于加强日租房、民宿治安管理五项措施》《平泉市公安局关于加强日租房管理的通告》《秦皇岛市居住房屋出租管理办法》等都属于通知性文件，具有一定的行政规范性，但不具有法律的强制约束力。

二、当前日租房治安管理制度的检视

综观以上国家层面和地方层面出台的文件内容不难发现，当前我国有关日租房治安管理制度总体上严重缺乏法律性质的制度。即使有的地方尝试出台一些具体制度，也存在制度层次效力低下，制度内容抽象散乱，科学性、可操作性不强等问题。

(一)非法律性质制度缺乏强制约束力，难以破解现实难题

从上文的文件梳理可以看出，无论是国家还是地方，我国尚无专门调整日租房治安管理的法律规范，相关规定散见于非法律性质的行政性规范文件中。这些规定因系非法律性质的行政性规范，不属于法律规范，对日租房管理约束乏力。

具体来看，国家层面出台的六个文件中，无论是国务院制定的指导意见还是文化和旅游部发布的《旅游民宿基本要求与评价》，抑或是国家信息中心分享经济研究中心发布的行业自律标准，均为宏观指导性文件，主要是从国家层面提出一些有关日租房的宏观工作建议、工作倡议或要求，难以产生法律规范的强制作用，对于日租房治安管理难以产生实质性影响。地方层面的文件多数都是公安机关、市一级行政机关制定的，这些机关囿于主体资格的限制，不具有立法权，相关规定都是不具有法律约束力的非法律性质制度，也不具有法律约束力，如《青岛西海岸新区关于加强日租房、民宿治安管理的五项措施》、北京市《关于规范管理短租住房的通知》等都属于非法律性质的制度文件。非法律制度文件难以解决日租房治安管理中所遭遇的市场失灵困境[18]，非法律制度无法规制实践中的治安管理行为，导致目前日租房治安管理仍处于混乱失控的状态，日租房经营行为处于法律监管的灰色地带。

在这种制度环境下，公安机关面对日租房发展过程中衍生的一些新问题更加力不从心。如在互联网推动下，网络短租平台加速了线上日租房的发展，日租房呈现线下线上并存的新业态，经营者、入住者不接触即可实现交易，无法核实平台上传的身份信息是否真实，无法排查入住人员是否携带违禁品[19]……这些新问题给日租房治安管理带来新的挑战。立法滞后造成日租房入住者权利被侵犯时得不到有效救济与保障，权利背后所体现的价值诉求得不到有效调整，社会矛盾进一步激化[20]，一定程度上还会影响社会治安防控建设进程。

(二)制度内容抽象片面，可操作性不强

纵观国家和地方两个层面出台的相关制度文件，国家层面的文件总体上内容比较抽象、笼统，与日租房治安管理关联性差。地方层面的文件囿于自身的局限，体现出暂时性、片面性、零散性特点，总体上均缺乏操作性。

国家层面的六个文件虽与日租房管理有所关联，但都不是有关日租房管理的专门规定。这些文件内容涉及日租房时往往点到为止，且多为方向性指引，文件中鲜有关于日租房的内容，更遑论日租房治安管理的规定。所以国家层面出台的文件完全没有回应日租房治安管理中的市场准入、经营监管等主要难题。另外，由于国家层面的文件多为政策导向性规定，普遍缺乏细化措施，内容表述过于宽泛，具有较强的模糊性和抽象性，地方在管理日租房时难以直接作为管理依据。这种上位指引的不明确导致地方在管理日租房时无所适从。不同的地方对文件的解读不同，会产生不同的理解性偏差。如目前国家层面没有关于日租房治安管理主体及其职责的规定，在法无明文规定的情况下，一方面各地不知该不该管、该如何管，另一方面在相关管理机关职能交叉、重叠的情况下，一些职能部门会相互推诿、“踢皮球”。在监管缺失的情况下，经营者在利益驱使下会降低日租房的安全、卫生、治安等标准，从而埋下更多的安全隐患。

从地方层面的文件规定看，虽然大多数文件与日租房治安管理的关联度比国家层面的文件更高，但是这些规定的内容多是为应付日租房经营所带来的突发问题而制定的被动性、暂时性措施，有浓厚的地方色彩。不同地方在日租房管理中确定了不同的管理目标、调整范围和管理思路，规定了不尽相同的管理举措，表现出较大的片面性和较强的随意性。如青岛市提出加强日租房治安管理的五项措施，吉林集安市公安局提出管理日租房的三项措施，等等。地方层面的文件规定所具有的这种暂时性、片面性、零散性特点，难以得到管理者、经营者、入住者等相关主体的普遍认可和理解，严重影响实践中的可操作性。日租房治安管理制度本身的先天不足和重大缺陷[21]，导致有关部门在开展日租房治安管理时，管理措施难以落到实处。

(三)制度体系尚未形成，缺乏科学严谨性

由于现存的日租房治安管理制度总体上较粗疏，科学性和严谨性明显不足。现有制度明显存在制度体系上下断层、相关规定零散片面、不同地方各自为政等情况，相关制度既不系统又不周延，尚未建立一套比较系统全面的日租房治安管理制度体系，难以全程规制日租房治安管理。

首先，日租房治安管理规定尚未形成一整套自上而下、层级分明、内容连贯的法律规制体系，存在上下断层现象，特别是高位阶的相关法律规范尤为缺乏。现有文件规定未能站在统筹全局的高度规范日租房治安管理，没有涵盖日租房治安管理的主要过程。加之，不仅国家层面没有出台相关行政法规或行政规章予以规制，而且省级层面相关规章制度也缺位。这就导致日租房治安管理制度与现实管理脱轨[22]，无法克服地方举措的局限，不能为破解日租房治安管理难题提出普适性方案。当然，地方管理的成功做法更不可能通过中央立法在全国推广。

其次，各地的相关规定不全面、不系统、不协调，较为零散，各自为政。虽然不少地方都是针对人和房两个方面对日租房管理予以规定，但缺乏全方位监管整个活动过程的系统规定，而且各地关注的重点各不相同，如平泉市公安局只强调实行先期备案制度和入住人员信息报备制度，集安市却强调从日租房实名登记、日租房的硬件条件进行管理。甚至对于一些共同性问题，各地的管理规定都各行其是，不具有统一性，如北京市主要从经营短租住房的条件、互联网平台核验责任等五个方面予以规定，而集安市则通过排查比对、实名登记、宣传教育三个方面对日租房管理进行规定。有的规定甚至相互冲突，科学性、合理性值得商榷。

最后，迄今为止，全国还有不少地方没有任何有关日租房管理的制度。除上文梳理出的有关地方行政机关对日租房治安管理有相关规定外，其他地方并没有数据显示对日租房治安管理做出规定(1)其他地方是否建立了属于自身的规范性指导文件，目前没有公开的数据加以证明。当然，没有数据证明并不代表该地方没有规范性指导文件，可能只是没有公开而已。但是，从论证的严谨性来看，既然没有公开的数据予以展示，至少从逻辑上可以推定没有制定规范性指导文件。。这些问题的存在必然影响当前我国日租房治安管理制度体系的科学构建。

三、日租房治安管理制度的重塑

通过上文分析可以很清楚地看到，当前有关日租房管理的非法律性质制度难以有效解决日租房治安管理中面临的难题。在推进我国全面依法治国战略的大背景下，要加强日租房治安管理，必须将其纳入法治化轨道，以保障日租房发展的快车永远行驶在法律可控的既定轨道。为此，需要尽快建立日租房治安管理的相关法律制度，完善制度体系。

(一)提升日租房治安管理制度的法律地位

当前日租房治安管理主要依据的是非法律性质制度，法律性质制度严重缺乏。要加强日租房治安管理，必须将其纳入法治化轨道，根据实际需要，科学提升日租房治安管理制度的法律层次和地位。针对当前非法律制度效力低下的问题，可通过提高日租房治安管理制度制定主体的地位来提高其法律地位。横向上应从无立法权的主体转向有立法权的主体，以提高日租房治安管理规范的效力和层次，为有效解决实践中日租房治安管理无法可依的困境提供制度保障；纵向上法律制定主体从地方立法机关上升到国家立法机关，通过提高制定主体的地位来提高制度的法律层次。因为法的效力位阶高低首先取决于制定机关在国家体系中的地位，制定机关的地位越高，规范性文件的效力就越高[23]。国家立法机关制定日租房治安管理行政法规，对相关问题进行统一规制，其效力及于全国，对解决日租房治安管理问题具有明确性、普适性、权威性。

(二)构建日租房治安管理的立体制度体系

当前日租房治安管理相关制度缺乏完备性、自洽性和融贯性，日租房治安管理基本法律规范供给不足[24]，缺乏上下连通的规范性指引。为此，有必要建立一个从国家到地方的三级立体制度体系，制定一套完备统一的制度予以规范和调整。

国家层面应建立日租房治安管理法律制度。由于日租房治安管理的主体是行政机关，日租房治安管理立法理应由行政机关来调整。根据我国相关法律规定，国务院作为最高国家行政机关，担负统一领导和管理全国行政工作的责任，对全国的行政工作具有主导性。与此相适应，国务院立法对地方立法特别是制定地方性法规和地方政府规章的立法活动具有主导性[25]142，因此国家层面的相关法律制度应由国务院制定。根据《中华人民共和国宪法》第89条规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，按照有关程序制定，发布的政治、文化、社会、生态文明等方面的各类法规的总称[26]。国务院可通过完善行政法规的方式对日租房治安管理中的重要问题予以规制，如日租房治安管理主体、管理范围、监管内容等。在中央层面建立日租房治安管理法律制度，一方面对地方具有引领和示范作用，给地方制定相关制度提供有效依据；另一方面在整个日租房治安管理制度体系中具有最高法律效力，对破解日租房治安难题有较强的约束力。

地方层面可以在现有制度基础上，结合本地实际，将有的制度上升为法律性质的制度，具体可分为省市两级。根据《中华人民共和国立法法》的规定，地方政府规章可就以下事项做出规定：一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项，二是属于本行政区域的具体行政管理事项[25]151。日租房治安管理属于行政事务和地方政府规章的权限，各省市可以制定相应的地方政府规章。在制定过程中，一方面要以上位法为依据，另一方面要结合本省市现行的日租房治安管理制度实际情况。

建立从国家到地方的立体制度体系，既有宏观层面的法律指引，又有微观层面的具有地方特色的具体制度。不同层级制度的有机衔接可以促进日租房治安管理的系统规制。

(三)健全日租房治安管理全程监管制度

科学的日租房治安管理制度一定要实现对日租房治安管理的全过程监管，确保每一个环节都有法可依、有据可查。具体来讲，可以结合日租房治安管理的准入、经营、监管等主要业务流程，健全和完善相关制度。

一是建立市场准入制度。在日租房经营缺乏制度约束的情况下，准入门槛混乱，失控状态下治安管理问题不断蔓延，严重影响住宿服务业的经营秩序。为此，通过建立规范完备的日租房市场准入制度，明确日租房准入门槛。要确立相应的日租房准入资格审查制度，明确日租房经营审批许可程序，让经营者按照法定的步骤办理经营手续，合法经营。同时，由于日租房入住人员流动性大，监管难度高，对经营者的经营资格要求要更加严格，从而确保日租房经营条件的精细化、明确化、科学化。日租房市场准入制度的设立有利于日租房经营的规范化、法治化，维护日租房市场秩序的有序运转。

二是建立经营监管制度。面对日租房经营过程游离于监管之外的状况，要完善经营过程中的人员及场所监管制度，消弭经营过程中引发的社会问题和负面影响。稳定的社会治安秩序，归根到底取决于生存于社会中的人。日租房监管内容的重点之一就是规范和约束经营活动过程中的参与人，即日租房经营者和入住者，这是健全日租房治安管理制度的关键所在。如针对日租房入住人员密集、流动性大的特点，完善日租房入住者信息登记制度，综合运用信息化手段，加强对入住者的信息化档案建设，以达到对入住者信息全面有效的控制[27]。同时，明确经营者的管理责任、权利和义务，调整经营者的经营行为[28]。场所作为治安管理的客体，古已有之。从目前我国治安管理实践来看，作为治安管理客体的场所主要有公共场所和特种行业场所[29]。鉴于目前日租房属于租房新业态，存在安全、卫生、消防等问题，应将日租房场所作为治安管理的客体纳入监管范围，通过完善监管制度，明确日租房在经营过程中的各项标准，如卫生标准、消防标准等。通过这些制度的设立，一方面确保日租房管理有法可依、有章可循，另一方面倒逼经营者按照要求开展经营活动。

三是建立惩罚制度。惩罚制度是控制日租房经营者经营行为的一条隐形止步线，逾越这条界线必然要承担相应的责任。惩罚制度在日租房经营者经营行为的引导和控制方面起着不可或缺的作用。惩罚制度将日租房经营者的行为关入制度的笼子，使经营者自觉或不自觉地接受制度的约束，达到经营者权利和义务的动态平衡，无形中给日租房治安管理带来持续的良性循环。

日租房准入制度、监管制度和惩罚制度作为一个有机整体，相互衔接，相互配合，共同作用，有利于日租房治安管理制度体系的科学构建和日租房治安管理问题的解决。