加快构建适应乡村产业振兴规律的绩效管理体系①

朱东亚 陈嘉贤 潘光辉

（1 东图规划科技有限公司 广东 广州 510630；2 华南农业大学 广东 广州 510630；3 惠州学院 广东 惠州 516000）

二十世纪九十年代，我国引入西方绩效评估理论，设置了政府绩效评估指标衡量社会经济发展指标。当前，国家对乡村产业振兴的诉求已从过去的“生产发展”转变为“产业兴旺”，农村基层政府绩效考核由“唯GDP论”转向追求本土化，原有绩效评估体系出现与乡村发展不协调的现象。

1 我国乡村产业绩效考核的特征

工业领域绩效考核设置以产量、质量等硬性经济指标为主，工作目标可量化，由于农业具有季节性、周期性与及地域性特点，现有的乡村产业绩效考核评估体系不再适应乡村产业振兴发展。

1.1 乡村产业具有季节性

农作物生长繁殖需要光照，由于农产品生产具有工业生产所没有的继起性，不能呈现机械性的流水化生产，使得乡村产业绩效考核的成绩不那么显著。

1.2 乡村产业具有地域性

不同的地域、气候环境农产品生产情况不一样，橘生淮南则为橘，生淮北则为枳［1］。乡村产业与地方农业相互间存在依存度高、联系密切等特点，使得乡村产业的形成、发展、繁荣与衰落都与当地特色农业的发展现状联系紧密。因此，乡村产业绩效考核指标设置需考虑地理、气候等因素。

1.3 乡村产业具有周期性

农业生产受自然条件影响较大，农作物种植需要经历较长的生长周期才能形成规模收益，不同季节、不同农产品，收成也是不一样的，对于与农业发展休戚相关的乡村产业来说，现有的绩效考核标准往往因为地方政绩观、政府激励机制等问题，注重短期收益，忽视乡村产业形成规模需要的时间，使得现有的乡村产业绩效考核标准和产业振兴存在矛盾。

1.4 乡村产业评估的主体具有多元性

现有的乡村产业绩效评估体系往往是自上而下推进评估，一般由地方政府修改确认后，下发给各部门，然后再由部门的分管领导下发到工作人员。然而，由于基层组织缺乏有效监管，加上乡村产业评估主体过于单一，容易导致信息的完整性和真实性出现问题［2］。如评估结果自下而上传递时，可能出现信息失真、谎报绩效成果等现象。这主要是由于人们不了解绩效考核细节，没有真实反映需求，而工作人员偶尔的瞒上欺下，夸大事实，会使评估结果大打折扣。

2 现行绩效管理体系存在的问题

2.1 考核周期短，产业周期长

一个产业发展成规模产业至少需要10年时间，如广东顺德的鳗鱼养殖、化州的化橘红、福建的铁观音和武夷岩茶等，广东温氏集团、赣南果业、伊利股份等农业上市公司规模化进程也说明了这点。我国地方各级人民政府每届任期5年，连续任职不得超过两届。产业发展周期长与政府工作人员任期短之间的矛盾使得前后届部门接力难，不利于产业振兴，而年度考核为短期效益考核行为，难以适应产业振兴的长周期。

2.2 集体行动结果难以量化

集体行动表明各部门的协同配合度对总体工作结果有着一定影响，但各部门对总体工作结果的贡献值难以量化，因此，容易形成以牵头部门为主制定考核指标，导致部门本位利益主导，不利于促进团队合作。

2.3 短期指标易，长期效果观测难

产业振兴要综合考虑环境、资源、技术、土地和人力等多种因素，而各因素影响机制复杂，很难见到立竿见影的效果，更不用说量化考核。产业振兴很多基础工作往往投入大，见效慢，如农民种养技术和经营能力培训，容易注重培训人次、场次等一些显性指标，不太注重培训实效。即使农民在培训中学习理论知识，也需在实践中不断锻炼提升。

2.4 事权下放，财权未到位

一般目标下达过程中会进行逐级分解，事权下放而财权没有配套跟上，上级建设项目要求下级提供资金，县、镇、村相关部门很容易在实际实施过程出现资金不足，项目难以落实，造成目标逐级衰减现象。调研发现，乡村振兴过程中，试点易、全面推进难现象相当普遍。由于地方政府集中精力抓乡村振兴的局部区域或工作试点时，主管领导亲自抓试点，往往财权和事权配套到位，效果非常明显，一旦全面铺开，财权不到位，则无法取得试点效果。

2.5 纵向合作易，横向合作难

现有体制下，自上而下推进合作比较容易，而跨市、县、区的合作行为难以开展，传统“一县一业”“一镇一业”过于聚焦竞争，突出地方特色，不利于资源和平台的共享。

2.6 指标设置“一刀切”，绩效考核“两面难”

传统的绩效考核一切围绕GDP 指标，不区分农业乡村和工业乡村差异，只注重经济指标，导致乡镇片面追求工业经济指标，尤其是乡镇干部，在经济指标考核准绳下，影响了一些有发展潜力的农业产业［3］，在考核怪圈中形成了所谓“高矮定律”，即高个子的依旧是高个子，矮个子的依旧是矮个子，工业乡镇由于天然禀赋优势，完成考核目标相对较轻松，农业乡镇往往需要牺牲农业进行所谓“取长补短”，这无疑不利于乡村产业振兴。

2.7 乡镇“无为而治”，产业振兴“有心无力”

传统考核结果对乡镇干部职称职位晋升影响较小，导致部分干部存在不求有功，但求无过心理，使得乡村产业振兴处于“有心无力”状态。

2.8 生产与管理主体目标不同

科学合理的考核绩效可有效解决“三农”问题，推动乡村振兴的战略实施。然而，农民对地方政府绩效考核不关心，认为是地方政府事务，出现外部评估主体的监管缺失和反馈系统宕机现象［4］。而政府大多注重短期行政绩效指标，忽视了经济绩效和社会绩效，出现唯政绩论现象。

3 绩效管理体系的政策建议

3.1 建立跨任期的长效考核机制

建立长效考核机制，一是完善与产业振兴周期相适应的考核体系，减少年度行为和投入考核指标，增加跨年度考核，可设置产业周期的中期和末期考核。二是优化任期考核。建立干部任期激励与约束并重的考核体系，既有约束干部行为的事后终身追责制，又有鼓励干部长期行为绩效回溯考核制度和延期激励机制。三是建立升职不换岗的连续工作机制，例如优秀县委书记可以升职级后继续留任书记，以促进基层干部对产业振兴工作的长抓不懈，减少因干部换届、升职、流动造成的工作不连续、政策不连贯。

3.2 建立产业振兴团队考核工作机制

团队考核围绕产业振兴的核心任务和行动，按照团队工作特性建立考核与激励机制，重点考核产业振兴团队任务完成度，根据各部门的贡献分配绩效。乡村产业振兴团队考核指标分为共性与个性指标，以共性指标为主要导向，同时根据各部门职能特点，设置个性指标。增强指标的科学性，可授权第三方机构来实施数据采集。

3.3 增加隐性指标的比重

增加产业振兴中投入大见效慢的隐性指标比重，特别是加大影响产业长期效益行为、生态环境保护行为和品牌打造行为的指标比重。对难以量化的隐性指标，前期需充分调研，引入同行评议制度。

3.4 建立产业发展专项资金

多方筹资，建立产业发展扶持基金，用好专项发展扶持资金，促进农业龙头企业带动产业发展。建立创业扶持基金，对回乡或下乡创业青年给予扶持。

3.5 鼓励县域政府横向协同行为

农业产业振兴涉及不同区域，在绩效考核中需要引入横向协同行为指标，鼓励跨区域产业协作，共建共享农业科技创新平台、农产品加工园区、现代产业园区、物流电商园区，共同打造乡村大旅游、大健康路线，优化区域要素配置，加快区域协同发展。

3.6 明确乡镇定位，科学划分考核类型

综合分析当地实际情况，充分考虑当地历史、社会、人文、地理因素，准确定位，对不同定位乡镇分类实施不同科学考核体系，坚持扬长避短、两点论和重点论，因时因地及时调整发展思路，脚踏实地谋划产业布局，推动乡村产业全面振兴。

3.7 强调考核结果，塑造激励机制

为切实调动乡镇积极性，可通过设置个人先进奖、集体先进奖等形式，将奖项与考核结果作为乡镇干部调任、晋升的重要参考依据，引导乡镇合理竞争。