政策评价中成本效益分析初探

●赵早早 梁燕明

政策评价或事后评价（post-evaluation）是指利用科学的分析方法和技术手段，依据一定的事实标准和价值标准，对政策方案、政策成本、政策效益及政策价值进行判断的一种行为，目的在于为政策的制定、调整和优化提供科学的依据，从而提高政策决策的质量和效率。政策评价是迈向决策科学化、民主化的必由之路，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。而成本效益分析方法作为政策评价中重要方法之一，在许多国家公共部门决策的实践和理论研究中得到了一定的应用，当然也在研究与实践过程中得到不断完善与发展。

一、成本效益分析之于政策评价的背景与重点

20世纪以来，随着政府规模的不断扩大，政府通过税收形式从社会汲取的社会资源不断增加，公众对于政府的要求也很明确，即“花小钱，办大事”，用更理性、科学且有效的方式来分配和使用公共资源，确保在更好、更快、更经济地维持现有税收收入水平和税收公平的同时，提供高质量的公共服务。于是，20世纪80年代以来，政策评价的理论研究者和实践者开始尝试对政府投入基础教育（Reschovsky&Imazeki，2003）、公 共 卫 生 （Evans，Tandon,Murray&Lauer，2000）、供水服务（Woodbury&Dollery，2004）及军队后勤保障（柯金斯，1999）等领域的财政资源开展成本效益分析。将成本效益分析方法运用于政策评价领域，不断探索行之有效的比较成本与效益关系的分析方法，进而为政策的制定、调整和优化提供科学的依据，从而提高政策决策的质量和效率，最终促进公共服务水平的不断提升，这就成为成本效益分析之于政策评价的关键点和核心问题。

成本效益分析方法运用于政策评价，必须与政策评价的内在逻辑相契合方可避免“水土不服”。有效运用成本效益分析方法开展政策评价，就需要了解政策评价的主要内容和基本条件。其中，主要内容即“3W1H”：一是为何评价（WHY），这是进行政策评价的目标，包括对政策实现程度的测量，为延续、改善或结束政策的决定提供关键依据。政策评价的最终目标是完善特定政策，为后续相关政策的制定提供借鉴。二是评价什么（WHAT），这是政策评价的内容，按实施评价时间的不同，可将评价环节分为事前评估、事中评价及事后评价。三是谁来评价（WHO），评价的主体可以是政府、公众或独立的第三方评价机构。四是如何评价（HOW），包括评价模式、评价技术和方法的选择，评价标准的测量。

成本效益分析的基本条件包含四个方面的内容，即有目标、有实施、有结果和有方法。具体来看：一是有目标，且假定目标正确。政策目标是进行政策评价的起点和终点，即政策被制定出来的、需要通过政策实施来实现或达成的那个目标。政策评价就是借助评价方法和手段，判断目标是否达成、达成程度或效果及反馈其价值标准是否合理等。二是有实施，且要求实施过程是可观察、可测量、可评价的。通常，对于政策开展的事后评价，只有政策实施之后，才能使用成本效益分析方法开展工作。三是有结果，政策经过执行后有最终的结果或阶段性的结果，这是政策事后评价的前提。政策实施有结果使政策方案的横向比较和纵向比较有更加客观的事实依据。四是有方法，即能够实现在目标与结果之间进行对照分析。成本效益分析方法就是一种将政策投入与实施效果进行量化比较分析的方法，促进“政策投入—政策实施—政策效果—政策反馈”的政策全过程管理闭环链接。

二、成本效益分析之于政策评价的优劣思考

政策评价中的成本效益分析方法是指通过对政策运行过程中所产生的成本和效益进行对比分析的一种政策评价方法。成本效益方法的核心条件是必须在明确的政策目标及其公共服务质量标准之下，具体分析成本结构并展开成本归集分析。所有的财政资金和公共资源的消耗，都必须是为了达到某种特定的政策目标、服务内容、收益或效果等，为此产生的资源或资金消耗即为成本。成本效益分析的“工具筐”较为丰富，既包括较为宏观的方法，如成本效益分析曲线和数据包络分析（DEA）等，也包括较为微观的方法，如作业成本法（ABC）及其各类改进方法，其中以成本动因（costdriver）分析方法应用较广。微观方法更适用于以下条件（赵早早，2021）：一是适用于公共服务对象比较明确的项目，对象越明确，成本效益越容易核算，绩效结果越容易测量；二是必须能够同时分析成本与效益信息，找到低成本—高效益或接近理想绩效的结果；三是有明确的、单一的公共服务供给机构和便于细分的核心活动（作业），以便于开展成本核算。

然而，由于政府不同于私营部门，运用成本效益方法进行政策评价时，会存在以下困难：一是制定政策或者作出决策时，除了考虑经济利益，还需综合考虑社会效益、环境效益、可持续发展效益等方面，而这些无形的效益很难用货币来计量，这就导致成本效益分析方法应用于政策评价的约束条件较多。二是由于政策实施多以项目或任务形式存在，最终可能体现为某一类公共产品或服务，而与这些任务或项目分析相关联的市场价格并不存在，或者考虑到市场失灵现象的存在，某些公共产品或服务的市场价格并不能反映其真实的社会边际成本，所以政府财政资源投入和政策实施之后的产出，大部分都不太容易直接以市场价格来估值，这无疑增加了政府广泛使用成本效益分析方法的难度。三是成本效益分析的科学性和准确性更多依赖于相关分析数据的可靠性、准确性、可获得性等因素，一旦关键性数据无法获得或者质量不佳，那么成本效益分析方法的效力就会大打折扣。

三、思考与展望

国际研究已证明，将成本效益分析方法的内核，内化为预算部门内部管理能力，才是将其引入政策评价的重要成果（赵早早，2021）。所有参与者必须认识到，具体项目成本指标形成的过程，应该涵盖对项目预期目标绩效结果的测度、实现目标的具体实施方案的成本分析与选择等具体、详实、细致的科学研究工作，不能一蹴而就，亦非一日之功。

运用成本效益分析方法进行政策评价，始终以政策目标及其背后的价值标准为“航标”。同时，要特别重视“成本”与“效益”两端的数据储备、搜集与分析，既要充分把握从资源投入到政策产出的实质内容，又要同时关照两个核心问题：“何为体现政策目标与价值的核心效益”和“何为与核心效益相对应的核心成本”。在分析成本时，不能偏离核心效益而无限扩大成本信息数据搜集的范围，给分析工作造成过多的压力。

总之，尽管成本效益分析方法可以为我们提供政策评价的分析视角和手段，但是如何科学、合理、有效地使用该方法，需要所有改革参与者共同努力推进，在这个过程中，既需要对各类方法进行尝试和探索，更需要对其局限性有充足的认识，不盲从，不冒进，实事求是且谨慎地探索，才可能找到成本效益分析方法助力中国政策评价的正确路径。