成本绩效评价的几个新方向

●曹堂哲

一、何谓成本绩效

20世纪40年代以来兴起的绩效预算，在进行结果评估时，往往将投入与结果进行比较，这种将投入与结果进行比较的方法被称为“效率评价”或“经济评价”（EconomicEvaluation）。经济评价是全生命周期的，可应用于项目（政策）立项评估、实施监控和后评价等环节。经济评价最常用的方法是成本效益分析，包括成本效益分析（Cost-EffectivenessAnalysis，CEA）、成本收益分析（Cost-BenefitAnalysis，CBA）、成本效用分析（Cost-UtilityAnalysis，CUA）、成本最小化分析（CostMinimizationAnalysis，CMA）等形式。上述分析方法的差异是收益需要货币化；效益采用单一指标量化，如拯救一条生命；效用则采用多指标合成量化，如质量调整生命年等。无论是收益、效益还是效用，都需要和成本进行比较，成本是经济性评价的永恒的一端。成本是指特定成本核算对象所发生的资源耗费，包括人力资源耗费、房屋及建筑物、设备、材料、产品等有形资产的耗费，知识产权等无形资产的耗费，以及其他耗费。成本主要包括经济成本、社会成本和环境成本三个方面，经济成本是讨论较多的问题，这里主要讲的是经济成本。全成本是一个具有多重含义的概念，包括项目的多方投入、投入要素的全部纳入分摊、全生命周期管控、全方位责任等含义。全成本是成本估算、控制、核算和管理的一种有效方式。成本绩效有两种理解：一种是偏正短语的理解，即成本的绩效，就是成本控制目标的实现程度，如购买一个玩具的预算是100元，最后花了120元，成本控制得不好，成本绩效就不好；另一种是并列短语的理解，即成本和绩效，指成本控制目标实现程度和产出效果的实现程度。第二种理解更为周全，成本绩效既要看投入成本控制，还要看对应的产出和效果的实现程度，它们是一个硬币的两面。成本预算简单地说就是投入成本也要做计划、做预算。成本预算是全面预算管理的构成部分，全面预算管理不仅要做现金预算，还要将经营、人力资源等都纳入预算管理。成本预算的任务是将估算的总成本分配到各个工作细目，以建立预算、标准和评价系统。成本预算绩效管理就是围绕成本预算的绩效目标、控制和评价等开展的绩效管理活动。我国在进行预算绩效管理体系设计时，一直有成本指标，即作为产出指标的二级指标存在，但是长期以来被“虚化”了，实践中要么用预算控制数代替，要么根据预算控制数除以产出数量“倒算”出来；而很少基于产出数量、质量和效益“估算”出来的。成本指标的“虚化”导致预算约束的软化，有些项目存在不计成本、铺张浪费等现象；一些绩效评价存在产出和效益基本相同，成本差异较大，但评价得分基本相同的情况。近些年，在财政紧平衡形势下，我国的预算绩效理念和政策逐步深入，从强调产出和效益到更加强调成本效益。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求，“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估。”2021年8月《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101号）将“成本控制要求”作为绩效目标的重要内涵，并将成本指标提升为一级绩效指标。总之，在预算管理中引入成本管理和成本效益分析方法，实施全成本预算绩效管理已经成为未来我国预算管理和政府治理的重要政策取向。

二、项目层面的成本预算绩效管理

2018年北京开始探索项目层面的成本绩效分析，选择社会关注度高、财政投入较大的学前教育、养老机构运营2个公共服务领域作为成本预算绩效第一批试点项目。2018年底至2019年，启动了第二批8个重点领域（包括老旧小区综合整治、平原造林养护、自来水集团补贴、京交会、“投贷奖”联动政策、院前急救、地面公交补贴、城市管网供热等）成本绩效分析工作；2019年6月开始，继续推动了第三批19个项目的成本绩效分析工作。随后，成本绩效分析向各部门、各区、各街乡镇拓展。目前，已经实现了横向到边，覆盖所有部门；纵向到底，延伸到街乡镇的发展势态。在上述项目成本绩效分析实践中，北京市2020年印发了《市级财政支出成本绩效分析流程》，形成了预算核成本、执行控成本、决算考成本的成本控制机制，建立了清边界、核成本、明指标、出定额、调机制、促管理的分析方法。完善了一批支出标准，建立了绩效付费的财政补贴机制。山东省2022年8月发布了《关于开展成本预算绩效管理的实施意见》，明确了项目入库分析成本、预算编制细化成本、预算审核核定成本、预算执行控制成本、预算完成评价成本的机制。河北廊坊等地也制定了成本预算绩效管理行动计划和实施方案，推动了成本预算绩效管理工作。

三、分领域（政策）的成本预算绩效管理

支出政策是政府根据党中央重大方针政策和决策部署、预算法等法律规定制定的财政支出安排措施，包括财政支出的方向、规模、结构和管理制度等，可以划分为不同领域进行分类和细分。北京市在全成本预算绩效管理过程中，实施了分行业、分领域、分层次全面推进的策略。2020年以来，北京市财政局围绕“行政运行、政府投资、公用事业、政府投资基金、市对区转移支付”五个重点领域，推进了全成本预算绩效管理改革。2021年进一步开展民生政策成本绩效分析；同年将成本预算绩效管理延伸到区级和乡镇一级政府，初步构建了全方位、全过程、全覆盖的成本预算绩效管理体系。2022年7月，中央财经大学课题组对北京市公用事业、教育事业、行政运行、社会保障、卫生健康、经济建设（政府投资）、资源环境、科学文化、农业农村等9个领域、16个区、部分街乡镇开展了成本预算绩效管理调研，总结经验、梳理问题、展望未来。得出的主要经验有7条：一是建立了政府统筹、专班推进、财政牵头、部门协同的实施机制；二是有计划分步骤推进，将成本预算绩效管理从项目向单位整体和行业支出结构优化不断深化；三是聚焦重大决策部署和重点问题，将成本预算绩效管理向政策拓展；四是按照预算支出特点，重点突破和分类推动相结合，深化成本预算绩效管理；五是强调成本效益，找准绩效基线，不断创新成本预算绩效管理方式方法；六是突出行业特色，做好成本核算基础工作，充分调动各方积极性；七是注重结果运用，强化出标准、调机制、促管理等。不同政策领域的成本预算绩效管理按照本领域的事业发展特点和财政支出规律，形成了宏观上重支出结构优化，中观上重财政政策与管理调整，微观上重成本核算与成本评价的协同治理机制。各领域也形成了各自的特色，如：公用事业领域找准绩效基线，推动企业降本增效；教育事业领域探索财政投入和绩效挂钩绩效预算制度；行政运行领域分类开展成本绩效分析，为全市行政运行成本控制提供规范；社会保障领域紧扣适度保障标准及其成效；卫生健康领域从项目向单位整体和行业支出结构优化拓展；经济建设（政府投资）领域紧扣政府投资全生命周期成本效益开展成本预算绩效管理；资源环境领域探索政府购买服务成本绩效分析，健全支出标准体系；科学文化领域遵循科研活动规律、优化资源配置；农业农村领域设置成本基线，调整水务财政补贴政策和管理机制，等等。

四、部门（单位）整体层面的成本预算绩效管理

将成本预算绩效管理向部门（单位）整体拓展是成本预算绩效管理的重要方向。2021年开始北京市在公用事业领域引入英国成本基线理念，探索建立公用事业领域重点企业绩效指标评价体系，通过对标方式逐一查找企业降本增效空间。同年，北京市教委对市属高校公用经费开展了成本绩效分析，按54个成本项梳理开展了生均基本综合定额公用经费。2021年4月北京市财政局教育处牵头、主管部门和学校积极配合，选取了30家市属高校，选取投入规模、收入结构、支出结构、功能结构4个维度、7项基线指标开展了北京市属高校成本绩效分析工作。2021年河北省廊坊市选取了中心血站和市本级五所中学对单位的基本经费和项目经费开展了成本绩效分析，形成了成本绩效考核指标和定额标准；2022年廊坊市在试点基础上，进一步推动成本绩效目标监控和目标编制工作。上述实践探索已经形成了“析业务、明指标、找基线、定目标、补差距、提效能”的部门（单位）整体成本预算绩效分析思路。部门（单位）整体层面的成本绩效管理对于部门支出结构优化、支出标准体系建设、支出效率提升、部门履职等方面都发挥了至关重要的作用。

五、政府层面的成本预算绩效管理

2020年北京市实施了区级政府财政运行综合绩效评价，将成本节约作为一级指标纳入评价体系，形成了行政运行、城市运行、重大投资和项目成本控制、民生保障4个二级指标，10余个三级指标的政府层面成本绩效评价指标。2021年上半年北京市进一步优化政府层面的成本绩效指标，开展了成本节约专项监测评价。比如，行政运行方面，反映了财政供养比、编外人员、行政运行成本等情况；城市运行方面，反映了城市公厕运维、道路清扫保洁、生活垃圾处理、城市污水处理、园林绿化、城市道路日常养护、公共自行车补贴取消等情况；重大项目成本管控方面，反映了重大项目在预算评审、支出标准、成本绩效分析等方面的情况等；此次评价还结合民生政策，对民生支出标准进行宏观分析。2022年上半年刚刚完成了社会公共服务运行成效专项监测评价，对七大公共服务领域的投入、产出和投入产出进行了分析和评价。2021年北京市西城区对全区15个街道2019年及2020年财政运行之成本节约情况开展专项监测及综合绩效评价，共涉及一级指标1个，二级指标3个，三级指标19个；2021年东城区开展了街道领域全成本综合绩效分析。上述政府层面的成本预算绩效管理强化了各区、各部门、各单位的主体责任，提高了成本控制意识，为提高政府预算的配置效率和运营效率提供了有力支撑。成本预算绩效管理的实践充分表明，中国预算绩效管理向成本预算绩效管理深化，是必要、可能和可行的，各方要共同努力建立中国特色的成本预算绩效管理理论和实践体系。