论环境行政合同在流域污染治理中的应用

□唐浩杰 温恒国

（黑龙江大学 黑龙江 哈尔滨 150080）

流域污染治理问题是关系整个流域生态环境公共利益与不特定多数人，甚至是子孙后代利益的重要问题。流域以水为载体，水的自然流动性与污染物的快速扩散性决定了流域污染治理的复杂性与艰巨性。我国传统治理模式是依靠公权力的强制力对污染流域行为进行制裁，以其威慑力实现对污染的防治。由于治理目标、污染程度及行政制裁均由政府及其职能部门制定、判断或做出，故而传统模式的行政一元治理特征较为突出。传统模式虽然取得了一定治理成效，但由于缺少与公众、企业等多元主体的沟通，尚未在流域污染治理领域形成治理合力，既可能导致治理工作实际效能的降低，还可能徒增不必要的治理成本，这也让人们逐渐意识到完全寄希望于政府部门来保护流域环境是行不通的。故而，如何弥补传统模式缺陷、创新流域污染治理方式已成为现实课题。环境行政合同作为一种新型治理手段，因其既能减少环境治理过程中的摩擦与成本，又能满足公众日渐增强的环境治理参与意愿，从而日益受到关注与重视。因此，为了更好地应对现今复杂多变的流域环境污染问题，有必要将环境行政合同引入流域污染治理领域，以取得更为理想的治理效果。

一、环境行政合同的概念界定与特征检视

（一）环境行政合同的概念界定

环境行政合同作为一项污染治理模式创新，发轫自“公害防止协定”。该协定产生于1964年的日本横滨，当地政府与电力开发公司签订污染防治协议，通过协议与公司约定采取某些污染防治的对策，以此来实现对企业污染的制约。该协议一经推出就在污染治理中取得了较好效果，很快被推广到日本全国，并被广泛地应用于环境保护的各个领域。随着20世纪末“公害防止协定”传入我国，对环境行政合同进行研究的学者从无到有逐渐增多。陈泉生是最早提出环境行政合同概念的学者，他认为这种合同是行政机关为实现污染防治之目的，通过公权力达成的一种行政契约。[1]周孜予、周玉华在此概念上更为深入地指出，环境行政合同虽然具有合同的属性，但其本质是以行政法律关系为基础，与行政相对人形成合力的新型环境治理方式。[2]张炳淳从区别于前述学者的民事视角出发，认为环境行政合同既然以合同命名，就应重视合同双方平等的权利义务，一定程度上减轻其行政性质，通过民事规范对其进行管理，能使其更加名副其实。[3]此外，吕忠梅对环境行政合同的社会效果与生态效益进行研究，主张环境行政合同是一种协议，该协议的内容是政府与私人确定与转移环境资源使用权，政府在其中居于优势地位。[4]

通过对现有理论学说进行考察可以发现，我国学界虽未对环境行政合同的具体概念形成共识，但都涵盖了以下三方面：一是以行政法律关系为基本遵循，无论从哪种视角对环境行政合同展开的研究，都没有完全排除其具有的行政优益性。二是通过行政主体对污染治理诸要素的配置，构建新的环境污染共同治理体系。三是在达到污染防治目标的同时，也需尽可能地为合同相对人保留一定的权利表达空间，以实现环境保护与相对人权益保障的协调。

（二）环境行政合同的特征检视

环境行政合同以民事合同为基础，通过加入国家意志与限制个人意思自治发展而来，是合同制度公益化与生态化的结果。根据理论学说与已有实践，可将环境行政合同特征做如下概括。

1.合同主体的广泛性

首先，环境行政合同作为一种新型环境行政手段，是为了弥补传统环境行政管理的不足，帮助政府及其职能部门更好地完成环境行政管理任务与履行环境行政职责而产生的。这就决定了政府必须是合同主体之一。由其代表国家参与订立并履行合同，这也是环境行政合同区别于其他合同的外在表现形式。其次，环境行政合同的主体还包括自然人、法人与其他组织。这些私主体在我国环境领域中具有多重身份，既可依据政府授权而成为环境资源开发利用者，也可能会因过度追求自身利益而成为环境污染者，同时还可能以个人力量助推环境保护公共目标的实现，成为生态文明的建设者。如民间环保组织在环保领域发挥的实际作用与达到的社会效果使人们意识到，当政府及其职能部门无法承担全部的环境保护义务时，通过引入多方力量，形成以政府部门为主导，私主体参与的多主体治理体系来保护环境更为恰当。因此，自然人、法人与其他组织均可参与某些环境行政合同的订立。

2.合同内容的公益性

环境具有公共利益属性，签订环境行政合同的最终目的在于保护环境，是通过合同载体以实现环境公益性表达的最大化，其内容自然具有公益性特征。一方面，环境行政合同所具有的特殊价值反映在环境管理总体目标被科学地分解到各主体的过程中，虽然合同内容往往是以局部环境为对象进行确认的，但实际指向的是整体环境公共利益。另一方面，虽然参与合同订立的私主体可借合同履行实现某些私利，但环境资源所蕴含的公共利益可能会因私人利益的过度膨胀而遭受损害，这就要求各合同主体在确定合同内容时必须牢牢抓住环境公益维护这一主线，合理分配各自的权利义务，在保证合同履行质量的同时实现公私利益的动态平衡，从而进一步推动环境行政合同在污染防治领域的广泛适用，真正达到签订环境行政合同所预期的环保效果与社会效益。合同内容的公益性也将其他合同与环境行政合同清晰地加以区分，成为其最大特征。

3.合同履行过程需受到监督

环境行政合同内容的公益性还决定了当私主体利益与公益目的发生冲突时，公益目的应具有优先性。换言之，在合同的订立、履行和变更过程中，政府及其职能部门具有一定的行政优益权。如政府对合同的履行享有一定的指挥权与监督权，还可根据环境行政管理或实现环境公共利益的现实需要，依法单方变更或解除已订立的环境行政合同，而合同相对人则不享有这些权利。需要注意的是，行政优益权的行使也具有一定的边界，若让其随意、无限度地使用，将会影响环境行政合同的正常履行，这样既无法维护环境公共利益，也不符合订立环境行政合同的原意。因此，为了防止政府及其职能部门的“肆意妄为”，通过信息公开、公众参与等方式对合同的订立、履行和变更等过程进行监督，对消除行政优益权造成的负面影响与实现相对人权益的救济，都具有重大意义。

二、环境行政合同与流域污染治理的契合

（一）环境行政合同应用于流域污染治理符合现代“环境治理新理念”

目前，理论与实务界对于环境治理主要有两种观点。一是命令与管制治理说，即坚持传统行政一元威慑型治理模式，发挥行政主体在环境治理中的主导作用，将行政命令、制裁等职能贯穿于环境治理的全过程。[5]然而，自党的十八大以来，尤其是国家治理现代化战略实施以后，为避免行政主体在环境治理领域“孤军奋战”，一些学者和实务人员进一步提出了公私协力治理说，认为应改变环境治理领域只存在单一的公权力治理主体的现状，形成公私多主体治理体系，通过运行各主体之间事先协商制定的规则，实现平等协商、有效互动，充分反映不同层次的利益与需求，才能最大限度提升治理效率，产生最佳的理效果。[6]随着公私协力治理说的支持者不断增多，政府也认识到其具有的积极意义，开始承认并鼓励这些公私协力环境治理形式的发展，这标志着我国环境治理已突破传统模式的束缚，展现出以“治理共同体”为导向的现代环境治理新理念。流域具有公共属性，流域污染治理问题本质上是社会公共治理问题。现代环境治理新理念为流域污染治理贡献了新的探索思路，新理念所强调的公众意志与合作共治已成为当前流域污染防治工作的重点方向，而发挥多主体作用亦是环境行政合同订立之目的所在。若环境行政合同成功应用于流域污染治理中，也能以其实践经验来丰富发展这一环境治理新理念。

（二）环境行政合同应用于流域污染治理的优势

1.契合流域污染特征

目前，工业废水违规排放、农业面源污染加剧、生活污水持续增加是造成流域环境污染的主要原因，这些污染源的形成并非一朝一夕，而是呈现出“多源与累积”的特征。然而，现有实践中的流域污染治理模式仍局限于行政检查等固定形式，缺乏与流域污染特征的适配性。以流域资源丰富的黑龙江省为例：黑龙江省的流域污染治理以综合治理与专项治理为主要模式，如2017年开展的“松花江流域”水污染综合防治与2021年开展的“两带三片水域”综合治理；专项治理有2018年进行的黑龙江省河水污染专项治理、2019年启动的黑龙江省地下水污染防治专项试点及2020年开展的全省工业园区污水排放专项治理。[7]这些措施都是以政府为主导，通过定期检查的方式加强流域环境整治，但取得的实际治理效果并不理想。由于污染源广而多，政府及其职能部门实难在履职过程中第一时间发现与补救受污染的流域环境，对于扩散快速的污染物，固定式的检查也难以达到预期效果。环境行政合同的应用，使与流域环境有利害关系的主体都实际参与流域污染治理，动态性地开展治理工作，既能发挥多主体的污染源信息收集优势，又能实现其社会治理功能，成为现有治理模式的有益补充。

2.契合工农业生产特点和城乡生活习惯

上文所述，造成流域环境污染的原因主要有三个：一是在工业生产中，工业企业违规排放废水；二是在农业生产活动中，农业经营者在取水灌溉、畜禽养殖的过程中，化肥、饲料及农药中的污染物汇入周边流域，造成农业面源污染；三是在城乡生活方面，人们已习惯于将未经处理的生活污水随意排放。环境行政合同的应用，可实现流域污染治理与工农业生产特点和城乡生活习惯的动态契合，从源头有效遏制污染的扩散。对于工农业生产，可通过订立有政府、生产者、专业技术公司参与的生产环保合同，约定由专业技术公司为生产者科学排污和环保生产提供技术指导，政府负责监督合同履行，在确保生产效率的前提下有效减少流域污染行为，一定程度上实现事前防控。对于城乡生活习惯，可通过环境行政合同约定城乡各居民在生活污水排放方面的义务，将原属于公共事务的污水治理交由居民承接，为生活污水后续集中处理提供便利。具体实施时，可尝试通过相关激励措施以进一步提升各主体参与环境行政合同的主动性和积极性。

3.为流域污染治理提供资金与技术支持

长期以来，流域污染治理领域资金投入不足对污染防治目标的实现造成了很大影响。根据财政部公布的《2021年全国财政生态环保投入》显示，2021年全国水体流域污染防治的资金投入为317亿元，而当年全国大气、水、土壤污染防治及农村环境整治投资总额为10638.9亿元。[8]与2019年和2020年相比，流域污染治理的资金投入虽然有所增加，但其中大部分都被用于国家重点流域与各流域禁止开发区，对其他流域来说资金不足仍是污染治理中的一大问题。除资金问题外，流域环境监测、修复等污染防治技术的落后同样影响了预期治理效果。若将流域污染治理应用于其中，可通过引入第三方治理回应资金与技术的现实需求，第三方从环境行政合同中获得了符合自身的利益后，将主动与政府共担流域污染治理工作，在促进资源优化配置的基础上实现行政与第三方治理的优势互补，解决长期以来资金与技术缺乏的不利困局。

4.补齐流域污染治理监管短板

流域污染治理监管的短板主要体现在两个方面：一是监管能力不足。政府及其职能部门往往以“人监”与“技监”作为履行流域污染治理监管职责的主要方式。“人监”是以固定式检查、核实举报内容等形式展开监督；“技监”是以环境检测设备等科技手段对流域污染治理进行的监督。然而，在实践中“人监”存在缺口、“技监”长期缺位已成为常态。二是监管意愿缺失。通过前述两种监管方式在短期内或有些许成效，但现今工农业生产废水、生活污水排放行为愈加隐蔽，再加上监管能力本就不足，实际困难与能力有限决定了政府及其职能部门难以依法全面履职，进而影响其对流域污染治理进行监管的积极性。将环境行政合同应用于流域污染治理，一方面，可通过多主体参与、购买监测服务实现向社会分担部分监管任务，弥补现有流域污染治理监管能力的不足与增强监管意愿；另一方面，可利用环境行政合同履行过程需受监督的特征，公开流域污染治理过程，更为有效地督促政府及其职能部门积极履职。

三、环境行政合同在流域污染治理中的具体应用

流域污染治理不能局限于已有的污染，还应放眼将来，以履行环境行政合同起到污染预防功能，实现“防”与“治”的结合。因此，在流域污染治理的具体应用中，以流域主要污染源为依据，将环境行政合同区分为预防和治理两类合同更为稳妥。

（一）工农业生产污染治理

1.工农业生产环保合同

该类合同可归于污染预防类的三方协议，其目的是从工农业生产方面来预防流域污染的产生，参与合同的三方主体为地方政府、专业第三方及工业企业、农业经营者（以下简称“工农业生产主体”）。需要说明的是，该类合同中，农业经营者是指大型的农场、养殖场等，至于小规模农户、养殖户等主体将在下文其他合同中进行说明。由于工农业生产活动地域性特征明显、区域差异化严重，位于基层的区县或乡镇级政府对工农业生产的特点及污染治理症结所在更为了解，故而以其为合同订立主体更为适当。而专业第三方是指具有相应资质、业务能力较强的工农业生产技术服务公司等企业，该类企业要能从生产层面向工农业生产主体提供环保技术服务。合同主要内容是由政府与工农业生产主体向专业第三方购买专业技术服务，专业第三方需与工农业生产主体协商制定本年度内的生产污废水排放指标、配备污废水处理设备的数量等涉及流域环境保护事项，并随时向工农业生产主体提供专业指导；专业第三方所需费用由政府与工农业生产主体按比例支付，工农业生产主体应严格按照制定事项与第三方指导进行生产活动；地方政府则负有监督专业第三方和工农业生产主体履行合同的义务，以此来体现行政合同特征。在合同订立后，三方主体若未在约定范围内履行合同义务，均应承担相应责任：首先，若专业第三方制定流域环境保护事项不合理或没有依约向工农业生产主体提供指导造成流域污染，应继续履行合同并向政府和工农业生产主体支付违约金，给工农业生产主体造成损失的，还应负有赔偿责任；其次，若工农业生产主体未按照制定事项或第三方指导开展生产活动造成流域污染，应在继续履行合同的基础上向政府支付违约金，该违约金可作为污染治理专项费用；最后，若政府没有依约向专业第三方支付费用应承担违约责任，造成工农业生产主体损失的还需做出一定赔偿。

2.工农业生产污染治理合同

为对已产生的因工农业生产导致的流域污染进行治理，地方政府可与专业的治污企业订立该类合同，委托治污企业对其辖区内的流域污染开展生态治理与补救性修复。合同双方应坚持诚信原则，按照市场定价公平合理地确定治理所需费用并由政府进行支付。由于这是行政合同，政府具有相应的行政优益权，在合同履行过程中，若治污企业未按约定进行治理或怠于治理造成流域污染，政府可要求以继续履行或代履行作为首选的违约责任承担方式；若政府违约未支付费用，则应承担违约责任，造成治污企业损失的，需相应赔偿。

（二）农业面源污染治理

1.农业清洁生产合同

农业清洁生产类合同与前述工农业生产环保合同类似，同样为污染预防类的三方协议，参与主体分别为地方政府、专业第三方与农业经营者。这里的农业经营者仅指流域附近的小规模农户、养殖户等。由于小规模农业经营者多分布于乡镇，故应以乡镇级政府为合同订立主体。合同主要内容是由专业第三方向农业经营者提供相应技术指导；农业经营者应在指导下进行农业生产，尽可能少地对流域环境造成污染；地方政府则需依据行政优益权对专业第三方和农业经营者的合同履行情况进行监督。由于这些小规模农业经营者造成的污染相对较小且经济实力较弱，购买技术服务所需费用由政府支付更为适当。农业经营者虽然没有付费义务，但应严格履行接受指导、环保生产等合同义务。合同履行中各主体应承担的违约责任与前述工农业生产环保合同大致相同，在此不再赘述。

2.农业污染监测合同

与工业企业、大型农场和养殖场等生产主体地点固定不同，流域附近小规模农业经营者位置较为分散，进行污染治理监管确有难度。对小规模农业经营者的污染治理，可尝试在农业生产水源处对流域环境进行监测，由乡镇政府与环境技术公司订立农业污染监测合同。此类合同的内容是由环境技术公司将水体监测设备覆盖于主要农业生产水源处，对流域环境进行监测，以便观察治理现状，及时发现流域污染问题，相关费用由政府向环境技术公司支付。若有农业面源造成的流域污染出现，技术设备却未监测到，政府可要求技术公司以改进设备继续履行监测义务作为首选违约责任承担方式；若政府未支付费用，则应承担违约责任，造成损失的需赔偿。

（三）生活污染治理

针对城乡生活污水持续增加、随意排放等问题，可通过生活污水治理合同予以管控。此类合同由街道办与辖区内洗浴、餐饮等经营主体，乡政府与属地村民订立。主要内容是要求合同参与者对以往直接倾倒、胡乱排放生活污水的习惯做出改变，将污水排放至指定区域，等待集中处理。为充分调动经营主体与村民参与合同的积极性，应在合同中约定，对合同履行情况良好的参与者，政府可给予相应奖励；对未按约定履行并造成流域污染的参与者，政府可在查明污染情况后要求其支付相应的违约金以示惩戒。并且，各参与主体还可在合同履行过程中相互监督，将流域环境保护的公共事务转化为区域内部自治的“私人事务”[9]，实现以法治化契约手段提升流域污染治理“内源力”。

四、相关配套制度的构建

虽然环境行政合同能与流域污染治理实现较高契合，但为了保证其实践效果，还需在具体应用中构建相关配套制度予以支持。

（一）创新环境行政合同激励措施

为推进环境行政合同在流域污染治理领域的全面展开，还需从参与合同的两大类主体入手，制定相应的激励措施以提高合同参与积极性。一是财政与税收支持。此项激励措施主要适用于工业企业。对积极参与环境行政合同并为流域污染治理做出贡献的企业，可对其予以财政与税收上的支持。一方面，地方政府可通过财政补贴、拨款等形式为积极企业提供资金以助力其在节能降污等生产技术方面的创新研发。另一方面，政府可制定相应的税收优惠政策，根据企业的环境行政合同履行情况，参考当地税收标准，给予积极企业不同程度的税收减免，让其享受参与流域污染治理带来的优惠。通过财政与税收激励措施，不仅能进一步挖掘企业加入流域治理的主动性和积极性[10]，还能为企业改进产业结构、优化生产技术注入活力。二是贷款优惠政策。此项激励措施主要适用于大小型农业经营者和生活污水治理合同的参与者。地方政府可将积极参与环境行政合同，并在合同履行过程中未出现违约情形的前述主体纳入社会信用体系，当这些主体需要进行贷款时，银行等金融机构可以此作为信贷依据，适当向其放宽贷款条件与提供低息贷款，促使更多主体参与环境行政合同。

（二）完善环境行政合同监督机制

为保证环境行政合同在流域污染治理中的有效实施，需完善合同监督机制，以实现保护流域环境的最终目的。其一，在订立、履行和变更环境行政合同的过程中应加强合同信息公开。此项工作要从两方面入手：一方面，政府在订立环境合同前应将合同预期目标、实施规划、主体权利义务等公众关注度高且需求强烈的合同信息予以公开。这既可让有合同参与意向的主体及时了解相关有效信息，提高其决策水平，使其作出最佳判断与选择，也可在一定程度上提高合同订立后的履约率。此外，在环境行政合同订立后政府还应主动公开合同规定内容，以便社会公众在获取真实有效合同信息的基础上，对流域污染治理过程进行监督。另一方面，合同的参与者也要对其合同履行情况进行公开。此举能保障公民流域环境信息权，提升流域污染治理的透明度和参与性，也能增强流域治理的民主性，在社会上凝聚流域污染治理共识。其二，引入无利害关系的第三方对环境行政合同的订立、履行和变更进行监督。第三方应为处于中立状态并且具有一定专业性的主体，以此来保证其监督的规范化与公平公正，可尝试让具有一定声誉的公益环保组织来担当。当环境行政合同中存在一个中立监督者会对政府形成有效制约，避免其滥用行政优益权对流域共同治理造成破坏，同时可借此进一步提升流域污染治理的科学性和技术能力，营造多元共赢的流域环境保护体系。

（三）拓展环境行政合同纠纷解决路径

当环境行政合同一方参与主体的合法权益受到他方侵害导致产生纠纷时，需要通过相应的纠纷解决机制来化解矛盾与平衡各方利益。由于环境行政合同以行政法律关系为基本遵循，自然可通过法定的行政复议与诉讼方式解决纠纷，但传统行政复议与诉讼过程漫长，不仅会耗费合同主体较多时间与精力，而且会使环境行政合同的履行效果大打折扣，阻碍流域污染治理进程。故而，需要对环境行政合同现有纠纷解决路径进行拓展与优化，在保障合同各方主体合法权益的同时，确保环境行政合同能平稳履行并持续发挥作用。在此对解决环境行政合同纠纷的两种路径进行简要探讨。一是优化协商解决机制。协商是使用最多且最为高效的纠纷解决方式，协商的前提是合同参与者都同意以此种方式来解决纠纷。但由于在环境行政合同中政府及其职能部门具有一定的行政优益权，因此需要进行特殊的制度设计来防止其滥用公权力压迫另一方主体。可尝试在传统双方协商机制中设立专业第三方，第三方人选可参考前述“引入第三方监督”。由第三方对合同纠纷问题进行专业评估，给出协商参考意见，若是双方据此达成合意并且协商内容符合法律要求，纠纷可就此得到解决。二是引入仲裁解决方式。法定的行政复议与诉讼纠纷解决方式只允许非行政主体的环境行政合同参与者提出，即“民告官”。虽然政府及其职能部门在环境合同中处于优势地位，但也会出现他方违约损害其权益的情形，如果环境行政合同纠纷能适用仲裁解决方式，赋予政府及其职能部门主动申请纠纷解决的资格，将更有利于环境行政合同在流域污染治理领域的全面推行。在具体实践中，我国可以适当借鉴域外国家的经验，在依据国情与结合当地实际情况的基础上，聘任环境相关领域的专家学者担任仲裁员，设立具有我国特色的环境仲裁机构。同时还需要建立配套的机构运行制度，以此来保证环境行政合同纠纷仲裁的效率，从而达到有效解决纠纷与提升合同履行效果的双赢目标。还应当注意的是，虽然现阶段将环境行政合同应用于流域污染治理具有必要性，但其在具体治理实践中尚不成熟，仍然存在诸多问题。因此，传统的行政一元威慑型治理模式在流域污染治理领域还应继续发挥作用。将环境行政合同与传统治理模式协调运用、平行互补，才能达到流域环境保护动能利用的最大化，真正意义上实现对流域环境的保护。