十九大以来全过程人民民主研究探析

□冯旺舟 朱子威

（1.中南财经政法大学 湖北 武汉 430073；2.湖北工业大学 湖北 武汉 430068）

党的十九大报告明确将“坚持以人民为中心”提升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，强调“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量”。继2019年在上海考察基层立法联系点时提出“人民民主是一种全过程的民主”后，在2021年的“七一”重要讲话中，习近平总书记进一步强调要“发展全过程人民民主”。十九大以来，学术界对全过程人民民主进行了深入的研究，取得了一批重大成果，深化了对全过程人民民主的理解，对现阶段推动社会主义现代化建设尤其是中国民主政治建设具有重要的意义。

一、全过程人民民主的基本内涵和主要特点

全过程人民民主的概念由“全过程”“人民”与“民主”多个词组合而成，“民主”作为与“专制”相对的概念，在不同的国情和阶段具有不同的实现形式。而作为“民主”的前缀修饰，对“全过程”和“人民”的界定也决定了对“全过程人民民主”的具体阐释。

“全过程”包含三个层面的意思。一是民主作用领域的全局性，体现在政治、经济、文化、社会建设等国家生活各个方面的民主权利，“社会主义民主兼含政治民主、经济民主和社会民主，资产阶级民主不可能做到”[1]。二是民主实现方式的全面性。选举民主是人类政治文明的集中体现，协商民主则是中国特有的民主实现方式，全过程人民民主在很大程度上突出表现为选举民主与协商民主的结合。三是民主程序的完备性。所有的民主环节缺一不可，构成全要素、全链条、全方位、全覆盖的民主，以严整的制度安排和程序规范贯穿于选举、协商、决策、管理、监督的各个环节，使之互相贯通、有序衔接。“人民”的含义体现出民主的实现范围，对此，毛泽东在《论人民民主专政》中的论断最具代表，人民是“工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级”[2]；邓小平指出，“无产阶级专政对于人民来说就是社会主义民主，是工人、农民、知识分子和其他劳动者所共同享受的民主，是历史上最广泛的民主”[3]。

从人民民主发展形态角度来看，全过程民主的内涵体现在制度实践中：一是指中国共产党的全面领导制度；二是人民民主专政的国体和人民代表大会制度；三是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；四是民族区域自治制度；五是城乡社区基层群众自治制度。这些基本制度集中体现出我国人民民主的法治化，从根本上保证公民实现知情权、参与权、表达权、监督权四大权利，参与到民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五大民主运作形式中去。总体来看，全过程人民民主的内涵体现在程序的完整、内容的全面、由上到下的纵向联动、主体间的耦合、治理效能的提升和文化理念的深入等方面。全过程人民民主内涵丰富，具有以下几个主要特点：

第一，全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的民主。一是表现在全过程的民主决策，不论大事小事、不论决策的哪个环节，都要让人民参与进来，这是人民民主的基本要求。二是全过程的民主协商，要求协商问题要有广泛性、针对性、深度性。三是全过程的民主实践，不论是在选举时期还是在非选举时期，政府与人民之间的沟通渠道始终畅通。

第二，党的领导是实行全过程人民民主的根本政治保证。中国共产党坚持人民至上的原则，发挥密切联系群众的优势，通过宪法和法律切实保障人权与民主。无论是在艰苦的革命年代，还是在探索中的改革开放初期，抑或是已取得巨大成就的社会主义现代化建设时期，中国共产党都坚持人民民主，最大限度地保障人民的各项权利。共产党是没有一丝一毫的私心的，不代表任何集团、群体或阶层的利益，而是与人民民主保持内在一致性，不忽视广大人民的诉求，始终将人民的根本利益牢记于心。实践证明，中国共产党无愧于历史，无愧于人民。在新的历史条件下，要把党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机结合，充分体现党在社会主义民主政治伟大实践中的领导地位。

第三，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。人民代表大会是人类政治史上的伟大创新，承担着我国最主要的民主渠道作用。纵观人大制度和人大工作的环节，从人民选举各级人大代表，到人大代表代民发声，无论是议题的设定、方案的成型，再到政策的实施反馈与监督等工作，人大履职的各个方面都体现了全过程人民民主的特点和要求。多年的实践经验充分证明，人民代表大会制度保障了人民参与民主的规范性、有序性，是符合中国国情的制度，它将一切权力归于人民，将直接民主与间接民主、人民民主与国家意志联结到一起，由此延伸了紧密规整的民主机制，使人民共识得到最大限度的凝聚。

第四，民主主体的全员性。要将社会主义民主覆盖到“全体人民”当中，既要坚持和坚守科学制度，又要推进与新时代信息技术的有机结合，特别是要解决弱势群体、边缘群体的参与渠道问题，拓宽民意表达的平台和载体，提升政治参与的广度、民主实践的深度。全过程人民民主中的人民，覆盖了最广泛群体，范围的拓宽使得人人都享有宪法和法律赋予的民主权利，不论出身、种族、职业、地区、宗教信仰，都可以当家做主，为民主政治建设打下广泛的牢固的群众根基。

第五，全过程人民民主是中国历史与现实的产物。我国的民主植根于源远流长的历史传统，中国古代的民主传统包括“天视民视”“选贤与能”“询于刍荛”“相防过误”“击鼓言事”等五种。[4]近代以来，为救国与图强，我国曾多次尝试照搬西方的民主制度，均以失败而告终。基于我国人口众多、基础薄、底子弱的实际国情，伴随着经济社会的发展，逐步形成、建立并完善了我国的社会主义民主制度，新时代人民“美好生活的需要”也催生出全过程人民民主这一解决方案。可以说，全过程人民民主与我国的经济发展水平、法治化进程是相辅相成的，同时汲取了中华传统文明的养分，坚持了现代化发展的问题导向。

二、全过程人民民主的内在逻辑

从政治逻辑看，古今中外，责任一直与人类社会的政治价值导向和组织原则引领相伴相生。责任政治贯穿于历史的发展之中，现代民主政治发展往往要求责任与民主不可分割，“全过程人民民主也必然要求将责任政治贯穿于民主制度建设的全过程”[5]16。处于公共生活里的每个主体都应该负有“责任”，一切制度机制也都根据责任的基本要求构建起来，通过责任观念的引导倾向、责任结构的保障实施、责任行动的驱动筹划，提升全过程民主的质量，“实现责任体系与全过程民主的深度融合，从而充分发挥人民民主的优越性”[5]16。

从理论逻辑看，一是社会主义民主需要完整的参与实践。这意味着参与的过程应尽可能切实落地，参与的主体应尽可能广泛，而且人民应尽可能参与到政治生活的各个方面，得到真实的体验感。二是人民民主要解决人民亟待解决的问题，重在满足人民群众的实际需求和合法利益。三是民主政治的发展要趋向制度化、法律化。全过程人民民主是我国民主制度逐步走向成熟、定型的必然产物，全过程人民民主只有放置于制度化的轨道上发展，才能发挥出更大的作用和效能。四是取决于我党的历史使命、革命品格和党群关系。社会革命是党的历史使命，在不同时期表现出不同的任务要求；自我革命是党的鲜明品格，马克思主义又是自我革命的内生动力，因此才使党能永葆先进性与纯洁性；“同心圆”是党群关系的社会结构，意味着党与群众始终保持初心一致，与群众鱼水交融。五是要应对个体化社会的趋势与挑战，中国社会个体化展现出“前现代、现代、后现代”[6]并存的复杂状况，应以规范的程序加以治理，让社会更为和谐稳定。

从实践逻辑看，以人民的需求为逻辑基点（其中既包括物质需求，又包括精神需求），党和政府要敏锐捕捉民众的动态需求，建构回应式民主形态；以人民的参与为关键内容，党和政府要激发公众的参与热情，有效落实和发展参与机制，以公开透明参与为动力，建构参与式民主形态；以理性协商为指导，党和政府要包容分歧，整合多方意见，求同存异，达成最大共识，以人民政协作为协商民主的龙头，推进建构协商式民主形态；以人民的监督为反馈方式，党和政府要接受人民监督，敢于匡错，形成党纪与国法相统一的监督体系，把权力关进笼子里，构建监督式民主。将四大民主运作形态有机统一于全过程人民民主的始终，形成多层次、宽领域、全过程的民主实践样态。

三、践行全过程人民民主的路径和条件

第一，要从制度层面、程序层面与技术层面保证全过程民主的高效运作。从制度上看，要推进制度的体系化，加强根本制度、基本制度和重要制度建设，重视对全过程民主的中观和微观制度的建设；从程序上看，用更加稳定、成熟的制度保障全过程人民民主的参与实践，使人民在每个环节都能做到有序参与、落实到位，实现全过程人民民主的闭环；从技术上看，要为民主参与的程序提供全面、具体、有效的技术操作规范，以技术支撑确保民主成效。推进人民民主建设必须借助于信息技术手段，通过技术支撑，使民主的形式更加新颖多样，民主的内容更加丰富多彩，民主的实施效应更具针对性。随着信息技术的发展，特别是互联网带来的人们交往手段的变化，人民民主的社会实践深入到每个公民的日常生活中。依托互联网给民主政治建设赋能，具体表现为：通过数字智慧平台系统端、手机端、电脑端的数据链路等技术手段，打造民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的一体化通道。具体来说，各级政府部门可以建立政府门户网站、微信公众号、议事二维码等，让人民群众广泛参与政府的决策和对政府的监督。还有诸如政协、社会团体等也可以借助于网络信息技术，掌握民情民意的实时动态，加强同人民群众的联系，为维护人民群众的合法权益而努力。如淮安市政协开展“码”上议，推进了协商民主的深入，依托市“智慧政协”系统，为基层建立网上协商议事室。群众可扫描不同“议事厅”的专用二维码，开展“码”上协商。通过“码”上议工程，基层居（村）民成为议事“主角”，通过留言形式反馈身边切实存在的各类问题，形成以人民为主导的协商氛围。“码”上议打破传统的时空限制，将各时各地的参会人员汇集在一个平台中，线上线下相结合，在热烈的交流与探讨中达成共识。同时，“码”上议带动群众与政协委员的相互交融，使得不同主体之间的声音得到充分表达，差异因素降到最小，体现了基层中协商民主的真谛，被人民亲切称作“不落幕的协商议事平台”[7]。

第二，要坚持以党的领导推进全过程人民民主。要增强党的政治功能、提升党的组织力，优化平台机制，以确保人民民主的正确方向、民主参与的规范秩序、社会治理的热情活力。凡是涉及群众利益的事务，党委与政府均会事先通过媒体会议、电话、信访、网络平台等广泛收取群众意见。同时，各项决策制度的进行都是公开透明的，充分保障人民的知情权、参与权。如微信上的“国务院客户端”小程序，不仅给人们提供了发声的平台，还是政务政策的公开平台，更是集各类便民服务于一体的平台。把党的群众路线贯穿始终，能够确保党和国家在治国理政的各个环节听到人民的呼声，实现人民利益最大化。人民通过党的领导凝聚为一个整体，民情民意的汇集使得人民民主的价值体系、组织体系和制度体系得以建构和完善。以党内民主逐步引领和推进全过程人民民主，为全过程人民民主提供了行动指南，能够高效能地发展社会主义民主政治。另外，在党的领导下，人民代表大会制度在守正与创新中发展，迸发出新时代的活力；基层立法联系点制度的成功实践彰显了高校治理效能，结出了丰硕的成果；多层制度化的协商民主也是民主的重要实现形式，是将民主需求与民主回应有机联结的重要机制。

第三，坚持民主与法治的有机结合。首先，从观念上就应该遵循“顶层设计与尊重人民首创相结合”[8]27，以人民为中心，激发人民创造。其次，要保障法定民主制度的实施与完整。对于既有的制度和法律的明文规定，要坚定不移地贯彻执行，践行全面依法治国方略；同时，民主环节的实施要有始有终，形成链路完整的闭环。再次，要保障人民的民主参与权利实际落地。必须始终关注人民的存在，确保人民作为民主的主体，在“民主政治实践的所有环节和每一个节点始终‘在场’”[9]。最后，完善全过程人民民主制度并适时使之上升为法律。如“加强全过程人民民主的组织保障立法、职权保障立法、程序保障立法”[8]29-30，使得该制度的发展更加成熟。

第四，推进全过程人民民主要坚持“两手抓”。“两手都要抓”意味着兼顾经济建设（物质文明）与政治建设（政治文明）。从马克思主义的国家理论来看，经济基础决定上层建筑，政治建设是上层建筑中的核心部分，能对经济基础起着重要的反作用。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民对更加完善和充分的民主的需求成为新时代的迫切需求，这也受现有的经济发展水平所影响。只有发展高质量的经济，才能提高和改善人民的生活水平，不断增强人民群众对社会主义的信仰感、归属感；也只有团结人民群众参与到民主政治的实践中来，集思广益、献言献策，才能促进经济发展。二者是紧密联系的统一体，必须抓实、抓牢。因此，要集中力量办大事，解决国家发展中的经济社会问题，推进共同富裕目标的实现。在促进总体发展的同时也应注重人均收入，提高和保障人民的就业和生活水平，完善公共服务建设，从而提高人民的民主素质，为民主实践提供动力。

第五，要真正在人民民主实践的五个环节中贯彻以人民为中心思想。人民群众要敢于提出自己的意见和建议，认识到作为国家主人的地位和历史责任，在全过程的民主政治活动中充分感受到获得感。习近平总书记强调，要坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。[10]只有不忘初心、牢记以人民为中心的宗旨，在工作中坚持贯彻这一理念，才能让人民群众具体感受到中国的人民民主是真实和全面的民主，是真正为老百姓谋福祉的民主，这样人民群众才能真正拥护，并通过自身丰富的实践活动不断发展人民民主，使其引领现代人类政治文明的发展。

四、全过程人民民主的重要价值

全过程人民民主没有先例，不是照搬既有的模式，而是我党艰苦奋斗的历史经验的总结，是伟大的政治创造，其主要价值体现在以下几个方面。

第一，对马克思恩格斯关于民主的理论进行了丰富与扩展，是对马克思主义民主理论的继承式发展，代表了马克思主义中国化的最新成果。马克思主义强调的是要推翻资产阶级的统治，建立无产阶级的人民政权，实现人的自由解放。马克思主义理论成为中国共产党的指导思想，并与我国的民主实践相结合，促进了全过程人民民主的理念萌芽和发展。我国通过长期的努力实现了人民在经济、政治、文化等各方面的民主权利，实现的是形式和内容真正统一的真实民主，使人民的获得感、幸福感和安全感日益增强。

第二，深化了对人类政治文明发展规律的认识，是重大的理论创新成果，克服了当今世界民主发展的固有矛盾，为新时代发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明指明了前进方向，提供了根本遵循。

第三，彰显了中国独特的民主优势。全过程人民民主来源于科学理论与具体国情的有机结合，凝聚了中国共产党和中国人民的智慧，有着完整的制度体系，保障国家一切权力属于人民并充分实现民主权利，有力支撑民主实践，有效维护与发展人民的根本利益，真正解决中国问题。与戴着虚伪政治面具的西式民主相比，全过程人民民主从人民性的内在本质、多样化的实践形式、实质与程序相结合的价值重心三方面均超越了西方民主的局限性。

第四，在国际关系上彰显共同价值追求。我国的人民民主不仅体现在国内，在处理与别国关系中也充分地展现出来，体现为国际关系的民主化，充分尊重、平等对待每个主权国家，倡导新型国际关系。这与我国的外交政策一脉相承，同时也与构建人类命运共同体的理念不谋而合。

五、研究评价及启示

十九大以来，国内学术界对全过程人民民主进行了较为充分的研究，取得了一大批高质量的成果，对一些问题的分析也颇为深刻。国内学术界对全过程人民民主的研究无论从研究论著的数量，还是从质量上都有了很大的提升。从研究的成果看，直接论述全过程民主的文章有数百篇，不仅有刊登于《人民日报》等主要中央媒体的，也有发表在《马克思主义研究》等权威期刊的，还有一些在重要出版社出版的著作，这些论著为进一步深化研究全过程人民民主提供了重要的研究基础和材料。从研究的主题看，国内对全过程人民民主的研究已经从纯粹的政治性宣传转变到对其内在逻辑、主要内容、特点和实践操作层面。这些理论成果深化了我们对全过程人民民主及其对于中国特色社会主义政治文明和社会主义现代化国家建设重要性的认识。从研究机构和人员看，以往对全过程人民民主研究更多的是各级人大及其相关部门的负责人、高校政治学和法学领域的专家，而现在逐渐扩展到马克思主义理论学科、社会学、哲学等学科的研究，研究人员的规模和层次有了极大提升，对人民民主的研究已经成为一门显学。

虽然学术界对全过程人民民主的研究已经取得了较为丰硕的成果，但是仍然存在一些不足和需要完善的地方，主要表现在以下几个方面：

第一，要继续推进交叉学科的研究。目前的研究还是偏重于传统的法律和政治学科的研究，虽然也重视从马克思主义理论角度梳理人民民主发展的历史脉络，但是不同学科的相互结合还不够。应该说，对于全过程人民民主的研究不能局限于某一学科和领域，因为全过程人民民主不仅体现在政治领域，而且体现在国家“五位一体”总体战略布局和国家经济社会事务的所有领域中，涉及政治、经济、文化、社会、生态、教育、医疗等各个领域，需要结合经济学、社会学、管理学等学科进行研究，凸显人民民主对于中国乃至世界政治文明发展的意义，也可丰富其内涵，发展其基本内容，拓展其研究空间。

第二，要立足于中国政治文明发展的实际，做到理论与实践有机结合。目前的研究偏重于理论阐释，而对现实生动的民主实践的研究却显得不足，这就直接制约了对全过程人民民主发展现状的总体认识，不利于我们有针对性地解决人民民主发展中的“拦路虎”问题。因此，一方面我们要加强对人民民主在国家治理中独特地位的理论分析，另一方面要深入现实的人民日常生活中进行实际调研，获得第一手研究资料，关注全过程人民民主在围绕人民群众的切身事务方面的影响，从而捍卫人民群众的权益，最大限度地满足人民群众对美好生活的需求，最大程度地提高人民群众的参与感、幸福感。

第三，要进一步梳理古今中外关于人民民主和政治文明建设的典籍和文本，为推进人民民主建设提供必备的理论资源。众所周知，从先秦到晚清，中国形成了大量关于政治体制和国家治理方面的典籍，这些典籍中也有大量关于“民本”的思想，这对中国的人民民主建设具有重要的启发作用。对于现代政治文明的发展来说，西方发达资本主义国家关于民主、法治的思想也是值得借鉴的。

第四，要加强同国外学者和研究机构的交流与合作。中国的人民民主和政治文明建设不应该是封闭的，特别是在当前推进构建人类命运共同体的伟大事业中，更加需要同国外的优秀学者和研究机构加强合作。一方面，了解国外关于现代政治文明发展的最新成果，为我所用；另一方面，可以宣传中国全过程人民民主的理论与实践，为世界政治文明的发展提供中国智慧和中国方案，彰显中国的制度优势和政治文明优势。

总之，全过程人民民主是党领导中国人民进行治国理政的重要基础，是中国共产党对马克思主义民主政治建设乃至世界政治文明发展交出的时代答卷，为社会主义现代化进程做出了巨大贡献。要想真正地完成中华民族伟大复兴的历史任务，建设社会主义现代化强国，就必须依靠全过程人民民主的发展。因此，继续从理论和实践双重层面对全过程人民民主进行研究具有重大的意义。