公安机关留置盘问权的法律性质与完善路径研究

李 鑫

西北政法大学公安学院，陕西 西安 710000

公安机关留置盘问权来自《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第九条。该法条规定，公安干警可对有违法犯罪嫌疑的人员进行当场盘查，如果发现符合确实存在较大违法犯罪嫌疑，即可将其带回公安机关进行24小时以内的盘问。在经上级机关批准的情况下，时长可延伸至48小时［1］。留置盘问是公安机关管制社会违法行为的重要方式，但并未在《刑法》中明确规定，因此尚不属于具有《刑法》强制执行效力的措施。相关规定的不健全可能会导致该权力被滥用。公安机关留置盘问权相关问题应被深入研究，完善相关制度，推进司法公正的实现。

一、公安机关留置盘问权的法律性质

（一）公安机关留置盘问权的特性

公安机关的留置盘问是公安干警追查案件、侦查情况、巡逻执勤时为探查事件原委而采用的手段。行使该手段的权力即留置盘问权，具体地说，它具备以下几大特点：

1.临时性

留置盘问一般发生于执法现场。当执行任务的公安干警认为（或经指证）现场有人存在犯罪嫌疑时，可以对其进行留置盘问。所以，该手段存在较强的临时性，一般当场发现留置需求、当场便会要求留置盘问。所以，留置盘问一般被作为紧急情况下的审查手法。许多案件在短时间内难以明确具体情况，需要一定时间的调查了解才能了解。留置盘问常在这种情况下作为争取时间的方法，既能防止违法犯罪嫌疑人逃脱，又能进一步深入案件调查，为案件侦破提供帮助。

2.限制性

在性质的角度上分析，留置盘问既不如刑事强制手段的强制性高，也没有治安传唤的强制性低，它介于二者之间，是具有一定限制性的手段。留置盘问的基本适用前提是存在怀疑违法犯罪嫌疑人的合理原因，例如目击者指认、供词指向、现场盘查时存在较大嫌疑等。如果他人并不存在违法犯罪嫌疑，则不应采用留置盘问的手段进行盘查。

3.时效性

留置盘问权是《人民警察法》为公安干警赋予的权力，为及时惩处违法犯罪嫌疑人提供权力与机会。该权力节省了司法资源与时间成本，能在最短时间内控制违法犯罪嫌疑人。但是需要注意的是，留置盘问并非处罚手段，无权对嫌疑人进行刑事处罚，仅可作为一种盘问案件情况、调查发现证据的调查手段。留置盘问可大幅降低调查所耗时长，是在特定情况下以最快效率开展调查的重要手段［2］。

（二）公安机关留置盘问权立法规定的争议

1.公安机关留置盘问权的相关规定

除上文提及的《人民警察法》第九条外，公安部印发的《公安部关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》（以下简称《解释》）解释了具体情况下留置盘问权的应用策略。例如，公安干警有权力检查居民的身份证，用以盘查被调查者的身份，可借助身份证的盘查调查可疑人员与案情的相关性。但在实践过程中，各地公安部门经常会出现滥用留置盘问权的情况，利用24小时的留置盘问权力无故滞留被调查者［3］。为解决这一问题，公安部门下发了许多文件对留置盘问权予以管控，要求从严控制，对实践工作与司法程序进行了详细规定。但由于相关规定仅是各类补充文件，并未涉及立法层面，因此此类问题一直没有得到根本解决。

2.公安机关留置盘问权的立法争议

我国相关法律规定并未明确阐明公安干警留置盘问权的根本性质，现行的《人民警察法》规定并不全面，且将留置盘问权称作“继续盘问权”。并且，其他各类相关文件均未明确定义留置盘问权的基本性质，关键点在于并未明确指出该手段是否属于行政强制手段。虽后续在某个案的回复中，最高人民法院曾将留置盘问手段定义为强制手段，但并未在立法角度规定该权力的内容与范畴。所以，我国虽存在将留置盘问权发展为法定权力的趋势，但并未在现状下予以落实。相关法律规定的模糊性导致司法实践过程常出现因留置盘问性质不明而导致的问题。法律的监督是所有权力合理行使的前提，不然一旦公安干警不当行使留置盘问权，便会导致行为人的合法权益受到侵害。

二、公安机关行使留置盘问权的问题分析

（一）执法者身份不符合要求

一般情况下，公安干警行使留置盘问权并不会引发较大争议。这是因为我国公安团队的社会形象较好，人民群众对国家公安系统存在较高的信任。在我国现行法律及相关规定中，应享有留置盘问权的执法者就是公安系统中的人民警察。但由于我国警察团队编制较为复杂，除正常在编的公安干警外，还有不在编制内的协警、辅警或以这些身份辅助执行任务的警校学生。对人民群众来说，这些不在编的警员均是人民警察。因此，当这些并未完全匹配公安系统人才素质要求的人员不合理、不合法行使留置盘问权时，社会矛盾很可能会出现，严重时可引发警民冲突。

例如，在实践中，许多执勤点的盘查只有协警辅警、警校学员执勤，当辖区爆发紧急治安事件后，便需要辅警协警行使留置盘问权。即使有时会有人民警察在现场执勤，但在警员数量较为紧张的时候，民警仅做了基本的问询便会将行为人交给辅警协警处理。在公安机关人力资源过于紧张的地区内，民警要与城管、路政等部门的人员一同开展留置盘问活动；在人力极度紧缺的特殊情况下，民警甚至要与社会招聘人员一同执行留置盘问，导致执法者的身份严重不符合相关法律规定。这些迫于实践情况的应急性做法会导致实践行为违背法律规定，衍生执法需求与立法内容之间的矛盾。

（二）执法程序存在漏洞

执法程序是指执法者行使相应职权的具体流程。对留置盘问来说，现行的具体执法程序来源于《人民警察法》与《解释》，执法警察只需出示证明警察身份的证件，便可开始对行为人进行有利于明确案情的盘问与检查行为。换言之，事件发生现场的警察无需向上级或相关部门进行汇报，便可在现场自主决定是否需要行使留置盘问权，权力行使极为自由、缺乏监管，导致职权存在滥用的空间［4］。

在具体实践过程中，为保证案件侦查的时效性，公安干警均是先开展留置盘问，后提交上级部门审批。因此，只有公安干警已经开展了留置盘问，但盘问后获知了其他新信息、认为需要延长盘问时间，才会向相关部门提交申请表，根据规定决定继续开展盘问或立即释放。但即使在需要提交审批的情况下，也依然会出现执法程序的漏洞。因为留置盘问一般只需公安机关的相关负责人一人审批便可执行，审批权力过于集中，非常容易出现流程漏洞。例如，当前派出所警察开展留置盘问时，只需所长审批申请即可。这样的流程虽然能够提高案件侦破的效率，但也可能会出现独断专行的情况，造成因流程漏洞而出现的疏漏。

（三）执法判断相对主观

执法判断具体指在现场执行时执法者确定执法手段的决策。世界各国的相关法系都包括关于留置盘问的相关规定。与其他国家相比，我国《人民警察法》对留置盘问的要求较他国更加严格，例如，我国的留置时间为24小时，在特殊情况下可延长至48小时，在世界横向比较中处于较长水平。在我国的相关规定中，只规定了应对什么样的对象采取留置盘问，但并未对判断适用对象的标准进行明确规定。所以当前在执法实践工作中，是否采取留置盘问手段调查案件的决策完全由现场民警负责，在场民警的主观意志判断将成为是否使用该手段的直接判断标准。但受办案经验、个人理论储备、判断能力等因素的影响，公安干警的能力素质水平存在差异，导致留置盘问的使用合理性在不同场合下各不相同［5］。并且，一旦现场出现了警民冲突现象，便很有可能导致公安干警受情绪影响而选择留置盘问手段，造成合法权力被滥用。这种现象并不利于我国法治建设。只要警察认为某人存在违法嫌疑，就可以行使留置盘问权，会造成权力的无规则扩张现象，造成不良影响。

三、公安机关行使留置盘问权的完善路径分析

（一）完善公安机关留置盘问权监督制度

自律永不能替代他律，权力决不能不予监管，欠缺监管的权力必然在实践中出现滥用现象。在当前留置盘问权的相关法律规定中，是否执行该权力的判断和如何行使该权力的方法都要由公安干警自行负责，一定要对其施加合理的监管以限制该权力在实践过程中的应用过程。例如，可以扩展公安执法监督制度的控制范围，将留置盘问权的使用合理纳入监督制度的覆盖范围。在实际工作中，许多案件的关键信息都是在留置盘问中调查获取的，所以几乎所有公安机关都在大量使用留置盘问，将其作为案件调查的常规手段之一。

因此，在留置盘问纳入刑事诉讼程序前，应先建立适用于现状、解决滥用问题的监督管理制度，在每次行使留置盘问权后检验权力使用的合理性。内部监管制度完善后，也应做好外部监管工作。例如，公安机关可与检察机关合作，由检察机关调配人力从外部检察公安干警的盘问情况，确保每次留置盘问的准确性。公安机关应做好团队心理建设，要求公安干警积极接受检察机关的监察。

为提升留置盘问活动的方向正确性，公安机关应加强与监察机关的合作，共同提升案件侦查监督的质量。公安机关通过内部监督制度规范自身留置盘问行为，通过外部检察机制强化权力履行质量，解决执行者身份种类过多的问题、减少辅警协警违规行使留置盘问权的情况。

（二）完善公安机关留置盘问权的程序

公安机关留置盘问权的程序即民警在现场行使留置盘问权的流程，流程越合理，行使效果便越好，可以规范公权力的行使过程，也能够适当保障行为人的基本权利，实现执法目的与社会效益的双向统一。

在实践中，程序的完善可从以下几个角度入手。从公权力行使的角度上说，执法程序是案件处理的脉络，如果程序存在不合理或不合法之处，无论程序履行得再好，结果都会是不合法的。在当前的实践过程中，许多公安机关为追求案件侦破的效率，常简化权力行使的流程，直接将存在嫌疑的行为人进行留置盘问，体现着过于重视实体效应、轻视程序效应的问题。这种执法程序不符合我国法治理念，需予以改正。

具体地说，即将被盘问的嫌疑人在跟随公安干警到达派出所时，直接负责的警员应立即填写并上交《继续盘问（留置）审批表》，详细写明申请采取该措施的原因，确保留置原因符合相关法律依据。审批过程应保证最高时效性，一旦审批通过立即开始盘问，审批不通过立即释放。同时，为解决直接负责人职权过大的问题，应联合更上级负责人和检察机关进行审核。但出于效率考量，应简化各部门之间的合作制度，利用“互联网+公安”技术加快上报速度与审批速度，将审批流程数字化，规范权力行使流程，尽可能追求程序正义。

（三）完善公安机关留置盘问权的判断标准

公安机关留置盘问权的判断标准是具体实践过程中采取留置盘问手段的条件。《人民警察法》已经对留置盘问的条件做出了详细规定，列出了符合留置盘问条件的四类情况，但并未具体规定实践中的判断标准。具体而言，应以下列条目为判断标准：1.确认嫌疑人携带着与侦办案件赃物极其相似的物品，但无法确定为赃物。如果经办民警已经确定嫌疑人携带的物品是赃物，则应采取别的强制手段予以调查，不应采用留置盘问。2.公安机关在案件侦办或巡逻执勤过程中，在现场发现有形迹可疑或存在犯罪嫌疑的人员，但无法确认是否犯罪时，可采取留置盘问。这时公安干警对案件性质、案件类型尚不明确，立案环节尚未开始，应适用留置盘问权。3.公安机关尚不能证明行为人与案件无关，但存在案件情况调查需求时，可采用留置盘问予以调查。总之，公安机关行使留置盘问权应在案件的初步侦查阶段，应按照上述三项标准判断是否采取留置盘问处理。

综上所述，留置盘问具有明显的限制行为人的人身自由的性质，虽对案件侦破有所帮助，但也应严格管控其使用条件，防止因公安机关职权滥用而侵害公民权益的现象发生。当前世界法系都在向着保护人权、重视人权的方向发展，我国法律体系若想持续进步、推进法治社会建设，也应从留置盘问权的研究入手，完善公安机关行使留置盘问权的监督制度、程序设计和判断标准，在保障人权的情况下推进案件侦办进度。