顶层设计能力提升的制约因素探析

李荣亮 王翠竹 张改洋

(1中共天津市委党校，天津 300191；2天津市和平区万全小学，天津 300021)

考察顶层设计能力的提升路径，需要分析顶层设计能力提升的制约因素。从结构的维度来看，影响顶层设计能力提升的制约因素主要包括但不限于顶层设计环境因素、顶层设计主体自身因素、顶层设计对象因素、顶层设计方法因素。

一、顶层设计环境因素

顶层设计环境是指受到一个国家的政治体制、政治文化、社会发展阶段及历史传统差异的影响因素。社会发展阶段是国家治理顶层设计的重要依据，从历史来看，我国属于后发国家，后发国家的顶层设计具有赶超的特征。顶层设计是国家社会发展到一定阶段的产物。在社会主义建设时期，没有太多治理经验，顶层设计在整体上是一种指导性的设计，如毛泽东的《论十大关系》，就是对社会主义建设中的十大重要关系进行系统的论述，成为建设的指导性文献。改革开放初期面临两方面问题：一方面，要突破既有的高度计划经济的弊端；另一方面，要打破“两个凡是”的思想僵化观念。针对这两大问题，需要实事求是，解决中国向何处去的方向问题，在社会主义体制内发展市场经济，解决社会主义与市场经济相结合的问题。这是前人从未走过的路，改革初期没有什么太多改革经验可谈，所以摸石头过河成为主要方式，但是改革之初从来没有否定顶层设计的作用。在全面深化改革时期，中国已经走过了30多年的改革开放历程，已经积累了经验，总结了规律，因此系统性改革提上日程，要解决不合时宜的思想观念、体制机制弊端和利益固化藩篱，这时，对国家制度、国家治理体系进行系统性设计成为迫在眉睫的事情。

从大历史观来看，中国是个大一统国家，中央集权有着悠久的历史传统。自郡县制到科层制，中国几乎推行的都是中央集权制，这是国家长期统一和能够五千年文明传承的一个重要原因。建国后实行民主集中制原则，顶层设计的最高权力在党中央，这一方面来自马克思主义的科学原理，一方面来自中国和苏联的民主集中制实践，同时还有来自中国的历史文化传统。因此民主集中制指导下的顶层设计具有历史的必然性。中央全面深化改革领导小组(后改为中央全面深化改革委员会)就是最高的顶层设计主体。历史传统具有两面性，可以说是一把双刃剑，假如顶层设计的目的与历史传统相契合，则促进顶层设计的实施，反之则会阻碍顶层设计的实施。

顶层设计受政治体制的约束和影响。政治体制不同，权力分配和运作方式也不同，顶层设计的方式也会不尽相同。按政权的组织形式分，有君主制、共和制、议会制和人民代表制。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，党和国家机构在组织原则上是民主集中制。

政治文化影响着顶层设计的观念。政治文化是“一个国家中的阶级、团体和个人，在长期的社会历史文化传统的影响下形成的某种特定的政治价值观念、政治心理和政治行为模式”[1]。政治观念、政治心理和政治行为影响顶层设计主体的决策取向。政治文化的核心是政治价值，政治价值偏好对顶层设计具有选择导向功能。简言之，政治文化不同，政治取向就会不一样，顶层设计的结果也会不一样。有一元主导、多元共存的政治文化和没有主导的多元文化之分。前者在顶层设计上容易达成顶层设计共识和认同，而后者则相对较难。对政治文化影响有本国历史文化传统，有外来文化的融入，同时还会受宗教的影响，民族国家还会受到民族主义思想的影响。如美国文化人类学家鲁思·本尼迪克特的著作《菊与刀》就是从文化的角度探讨民族性格对社会发展的影响。构建良好的政治文化能够为顶层设计提供先进的文化和强大的精神支撑。

顶层设计要考虑一个国家所处历史阶段的党情、国情、世情和民情。从世情看，十九大报告深刻指出，“世界正处于大发展大变革大调整时期，和平与发展仍然是时代主题。”[2]当今世界正处于百年未有之大变局，风险和机遇并存，要深刻把握国际国内两个大局。从国情看，一是我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，二是中国共产党的领导是政治保障，三是改革进入深水区和攻坚期。从党情看，一是从强人政治转型为常人政治，二是从党自身来看面临“四大危险”，三是从外部环境来看面临“四大考验”。从民情看，人民的需求从日益增长的物质文化需要到日益增长的美好生活需要，人民的需要越来越多样多元多变，需要的质量更高。这给顶层设计带来了新的挑战，也是影响和制约顶层设计的重要因素。

二、顶层设计主体因素

顶层设计主体主要是党和政府，最核心的决策主体是党中央。“能做顶层设计的一定是领导者、决策者，他们是主导一个事物发展的领导力量和决策力量。”[3]郑永年教授认为，“现在的中国来说，所有改革的关键就是确立改革的主体，就是谁来改革？”[4]党和政府就是改革的主体，顶层设计者就是改革的推动者，顶层设计者也是自我改革者，顶层设计与顶层推动一体化改革才会成功。顶层设计主体是否具有长远的战略思维，是衡量顶层设计个人或集体历史地位的一个非常重要的评价标准。顶层设计主体的战略谋划要有历史使命感和政治责任感，并要有高度的政治权威性。目前，主体因素对于顶层设计的影响与制约主要体现在主体的权威性有待提升这一方面。

从历史来看，顶层设计主体的权威性建立在两个方面的基础上。其一是因为历史中顶层设计正确所获得的实践成绩，其二则是来自顶层设计通过立法成为国家制度或者是法律。2004年6月，时任外交部长李肇星在参加里根总统的葬礼后，与戈尔巴乔夫同坐一航班，李肇星问戈尔巴乔夫苏联解体的主要原因是什么？或者说苏联改革失败的主要原因是什么？当时戈尔巴乔夫的回答是：“我们那里没有个邓小平。”[5]熊玠在《习近平时代》一书中认为，苏联改革失败，因为没有邓小平。这是在告诉我们，中国改革成功需要改革的政治勇气和智慧、需要改革领导者的权威。当前的“两个维护”是推动全面深化改革顶层设计的重要保障。

从时代背景看，当前国家治理中的顶层设计面临主体权威弱化的现实问题。从现实来看，意识形态挂帅的时代早已远去，市场经济在为人们带来巨大经济利益的同时，对人们的原有信仰造成了冲击，信仰危机对传统权威带来巨大的挑战，在国家治理上强人政治的时代也已远去，这是权威弱化的又一原因。与此同时，经济社会高速发展中的腐败问题导致社会对顶层设计主体的不信任，腐败会让党和政府陷入塔西佗陷阱，致使作为顶层设计主体的党和政府的正面形象和公信力受损，而顶层设计决策协调议事机构不健全，权力的有效集中能力有待提高，以及存在上下级组织间信息传递的失效、失序和失真的问题，更使得政府的权威和公信力受到挑战。实际上，顶层设计主体权威弱化的问题，已经成为影响和制约新时代顶层设计能力提升的关键因素。

三、顶层设计对象因素

有顶层设计就有顶层设计的内容或者顶层设计的对象。并不是所有的设计对象都是顶层设计的对象，“凡是需要系统化和系统工程化的事物都是顶层设计的工作对象”[6]。十八届三中全会强调改革的系统性、整体性和协同性，这是顶层设计对象具有的三大特征，同时顶层设计的对象应该是处于党和国家的制度顶层。

从顶层设计内容上看，邓小平同志的“8.18”讲话是党和国家领导制度改革的纲领性文件，是对党和国家领导制度改革的顶层设计。党的十八届三中全会是对全面深化改革的顶层设计，打破改革设计的碎片化、局部化和部门化。十八届四中全会是对全面依法治国的顶层设计。十九届三中全会的《深化党和国家机构改革方案》是对党和国家机构职能体系的顶层设计。十九届四中全会是对中国特色社会主义制度和国家治理现代化的顶层设计。为什么说这几次全会是顶层设计，因为作为顶层设计的对象，他们具有系统性、整体性和协同性三大特征。从制度的顶层设计层次来看，十九届四中全会做的制度顶层设计是一次制度设计的系统集成。

顶层设计内容对顶层设计的制约主要从设计对象的复杂性、系统性、长远度来考量。顶层设计的层次性越高，关涉的领域越广，对系统性的要求越高，顶层设计的难度就越大。对某一领域的顶层设计相对于全局的顶层设计的难度就相对会降低一些。顶层设计对象对顶层设计能力的影响体现在以下几个方面：一是顶层设计内容的复杂程度。从改革开放初期的改革到全面深化改革，顶层设计从全面深化改革的战略目标到国家总体战略目标，顶层设计的复杂程度越来越高，对顶层设计的系统性要求越来越高，改革共识、改革配套、顶层推动、持续改革等要求改革的质量越来越高。二是顶层设计内容的系统程度。从空间看，全面深化改革是全国性的，领域涉及到五位一体、党的建设、军队、一国两制、大国外交、国家安全观等，是整体改革，宏观性更强。三是顶层设计的时间跨度。如每年的中央一号文件，主要是一年的顶层设计，而“五年规划”则是涉及五年的国家顶层设计。顶层设计不是一劳永逸的，在顶层设计的实施过程中会随着实践的变化做出适当的调整。

顶层设计要为全面深化改革进行定位、定标、定法、定思。以全面深化改革为例，顶层设计最大的依据是社会主义初级阶段；顶层设计的目标是全面建成小康社会、基本现代化、现代化强国，实现中华民族伟大复兴；顶层设计的方法是通过落实战略布局推动总体布局，系统整体解决问题；顶层设计的指导思想是马克思主义，是中国化马克思主义最新成果习近平新时代中国特色社会主义思想。

利益固化的藩篱是改革遇到的绊脚石。不能让既得利益者持续获得不公正的利益，解决既得利益固化藩篱，要注意既得利益者对顶层设计的干涉。既得利益具有相对性，在改革开放初期较少存在既得利益者，即便是有，也是以一个改革的形象出现。在改革开放的进程中，形成了新的既得利益者，当前的全面深化改革需要解决既得利益者成为利益固化藩篱的问题。既得利益者具有排他性，自己得到的多，他人得不到或者得到的少，原因在于资源的有限性。历史总是以退步的形式展现其进步的一面，不论怎么改革，总会有利益受损者，有政策的反对者，要以最小的代价获得最大的进步，但是要照顾到最少受惠者的利益，不能为了整体过度损害部分人的利益，要把握一个度，尤其是改革不能有长期的利益受损者。

四、顶层设计方法因素

中国作为后发赶超型国家，要实现赶超式发展需要发挥集中力量办大事的制度优势，需要效率的支撑。中国集中力量办大事的制度设计，要求决策权在党中央，而目标导向式的发展模式对顶层设计的方法提出了更高的要求。具体体现在以下几方面：

一是科学的理性思维。顶层设计是理性设计，理性包括科学理性和价值理性。比较而言，科学理性讲客观性，价值理性具有更多的主观性，顶层设计需要主观思维和客观实际相符合。主观和客观的符合程度越高，抓主要矛盾的水平越高，顶层设计水平就越高。要讲事实，一切从实际出发，否则就会犯错误，“人有多大胆，地有多大产”的口号，实际上违反了事物发展的客观规律，具有主观意志决定论倾向。顶层设计有定性设计和定量设计之分。以“十四五”规划为例，其中既有定性顶层设计，也有定量顶层设计。顶层设计的最终形成，须经历两个过程：“其一是顶层设计的制定过程，此时的成果只表现为这项工作的组织领导者对顶层设计所涉及事物的制作决策；其二是由对顶层设计成果进行最终决策的决策机构及人员决定该项顶层设计的过程。”[7]

二是掌握信息的能力。信息获得不畅是对顶层设计的一大阻碍，信息时代如何解决信息公开、信息分层、信息壁垒、信息过滤、信息失真、信息不对称、信息授权等问题，对顶层设计来说至关重要。在信息社会，顶层设计需要现代信息技术作支撑。信息不对称是顶层设计的大敌，顶层设计主体把握信息不全，容易导致顶层设计的失真。中国的顶层设计是金字塔式的科层制，党中央是最高的顶层设计主体，具有最高的信息获得权。民主集中制决定了信息由下到上、由体制外向体制内集中。从整个国家来看，中央最高决策层的信息来源最广、渠道最多，但要尽量避免存在信息不及时、信息过滤、信息失真等现象，这是决策需要注意的问题。从纵向上看，信息不对称，上层的信息掌握多；从横向上看，存在信息不对称，容易造成信息孤岛或信息壁垒现象；从体制内外来看，体制内掌握的信息要多于体制外。同时还有其它技术等因素的影响。

三是系统性是顶层设计的第一属性。全面深化改革、全面依法治国、深化党和国家机构改革都是系统工程。顶层设计具有先导性、预见性，顶层设计既可以是目标，也可以是一种规范。顶层设计具有整体性特征，在十八届三中全会第二次全体会议上，习近平总书记明确指出，这“不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革”[8]。

顶层设计的推动方式是自上而下。中央的权威性起到重要作用，顶层设计不能完全搞一刀切，顶层设计是大原则，地方政府依据中央的大政方针，并根据自身情况进行机构改革细化顶层设计。中央顶层设计的原则性与地方改革的灵活性相结合。从“中心—边缘”维度看，我国的改革经历了从边缘改革到中心改革的历程，并形成了顶层设计与基层探索两者双向良性互动局面。边缘改革是从基层探索开始，是中央给政策，地方搞试点，摸石头过河，经过试点推广，中央认可，自下而上，逐步渐进改革开放，中国的改革几乎是从农村最穷的地方开始的，具有试错的特点。全面深化改革是在改革开放30多年的实践和经验总结基础上作出的决策，这次的改革是中心改革，强调的是顶层设计，通过中央权威，自上而下，从中央到地方进行的整体改革。

改革经历了从分解式改革到整体性改革的过程。“苏联和东欧是综合式的改革，中国则是分解式的改革。”[9]我国改革的顶层设计逻辑是从经济改革、政治改革到社会改革的改革逻辑。这只是相比较而言。改革初期实行“经济先行，政治渐进”的策略，原因在于政治体制改革与经济体制改革相比却有些敏感，虽然敏感，但政治体制改革却势在必行，1980年邓小平的《党和国家领导制度改革》讲话，是政治体制改革的重要文献。经济体制改革要与政治体制改革相配合，中国共产党要保持全面领导和长期执政必须进行政治体制改革，当前社会的公平正义也需要政治体制改革来调整。

五、结语

改革顶层设计的目标是为了“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，“坚持方向不变、道路不偏、力度不减，推动新时代改革开放走得更稳、走得更远”[10]。顶层设计的目的是解决人民日益增长的美好生活需要，实现共同富裕。因此，顶层设计要有科学的哲学思维和方法、现代信息技术、系统论和系统工程学知识、结构优化理论等。

从集体因素看，顶层设计集体要发扬民主和团结的精神，凝聚社会共识，汇聚集体智慧。好的中央政治局、好的中央政治局常委会是能够做好顶层设计的重要保障，发挥人大、政协等集体的智慧，我国的领导小组决策也是一个好的制度。如果顶层设计主体不民主、不团结，难以达成共识，就无法获得认同，难以做出好的顶层设计来。顶层设计是协商的结果，更是集体智慧的结晶。美国是发达的现代化国家，不具有赶超的使命，“美国各级政府放在第一位的并不是效率，而是公平、机会均等”[11]。福山在《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》一文中认为，否决型政体是导致美国的“政治衰败”的一个重要原因。中国作为后发赶超型国家，进行赶超型改革需要集中力量办大事，需要支撑效率的公平原则。从某种程度上讲，中国发展慢老百姓不答应，发展慢中国共产党执政的合法性也会遭受挑战。