政府治理变革视角下行政法的发展研究

陶 杰

中共宁波市奉化区委党校，浙江 宁波 315500

推动政府治理变革是实现政府治理现代化发展以及构建法治政府的题中之义，而构建法治政府则是新形势下政府治理变革与发展的核心目标。［1］然而在法治界域，革新政府治理模式必然会对行政法体系的结构稳定性造成冲击。为有效应对社会公共行政形势的变化与政府治理变革发展对法治建设的需求，行政法要借助新方法全面整合自身体系架构，维护行政法体系的动态化平衡，从而使其具备适应与规范公共行政的作用和能力，落实控制行政与保障行政目标实现的功能定位、制度安排、体系架构，满足民众对幸福美好生活的期待。

一、政府治理和行政法的基本关系

（一）政府治理归属于公共行政范畴，亦是行政法的主要调整对象

国家行政即国家行政机关组织、管理各项公共事务的活动。政府机关作为国家政府治理实施的关键主体，其将公共事务作为主要治理对象，开展相应管理和服务工作，并且不以盈利为工作目标，无论是社会公共组织和企事业单位，还是公民都能成为政府治理主体。［2］同时，在政府治理实践中，这些主体与政府机关的关系属于平等合作与协商共赢的伙伴关系。然而在国家行政体系中，上述主体均是参与者，其与政府之间并不具备平等地位，而是属于二元主体结构，在此种结构下，行政强制与单向运行于政府管理及治理工作中已属于常态。除此之外，社会公共组织不仅是政府治理工作的主体，更是社会公行政事务与活动的参与主体。而政府机关作为政府治理工作的主导者，社会公共组织作为社会公行政的参与主体，由此可见社会公行政事务与社会治理范畴存在重合性与交叉性。总之，政府治理的基本属性和国家行政存在相似性。诚然，公共行政的调整和调节作为行政法的主要作用之一，主要囊括行政法律关系、内部行政关系以及监督行政法关系，行政法是规范行政权与行政机关的法律法规。政府治理工作主要目标在于解决各类公共问题与公共事务，其本质上触及行政权的运用，政府主体执行相关工作的行为会对社会公共利益及公民个体权利造成影响，并因此生成一系列矛盾与问题。在此过程中构成行政关系和监督行政关系，另外，各级政府在治理的过程中，还需要加强有关部门与上下级机关之间的有效协调，所以行政治理是行政法调整的范畴。

（二）行政法为政府治理提供理据，对变革政府治理有着深远影响

众所周知，依法治理是我国政府机关由以往总体性支配为主的管理模式朝着技术性治理模式变更的重要介体，政府治理工作是以相关任务为主导的行政活动，其强调政府机关在治理实践中打破消极行使法律条例的局限性问题，采用政府部门与社会公共组织、企业、公民个体之间有效结合的方式，构建政府治理载体。［3］只要对治理目标和治理任务有效落实具有积极影响的，不管是公法形式与私法形式还是公私混合形式均可选择应用。在实用主义的影响下，政府治理应该结合多样化的规则条例，优化行政资源供给方法。所以，无论是公法还是私法，还是双方签订的私法合同、公法契约都可以成为日后政府治理工作实施的重要理据，以此为导向规范各个治理主体具体行为。行政法作为政府治理工作开展的理据，事实上并非将行政法运用到治理公民方面，而是为各政府机关具体行为明确准则规则与划清底线，同时要求其各项活动依法进行。第一，政府应该坚持法律至上的原则，合理开展相关工作，公共决策、行政立法都要结合法律要求。第二，政府机关应该坚持遵从法律制定的观点，关于触及公民个体基本权益的专属立法项目，切忌越位制定，要由国家立法机关依托于法律内容加以规范化处理，同时相关决策应该有法有据。第三，法律救济需要坚持可获得性原则，如果在治理过程中发生对公共、个人利益造成损害的问题，必须以法律手段进行事后救济。另外，国家法治政府建设中行政法作为关键标识，不仅具有动态性和宪法性特征，亦是规范政府实践行为的法律。行政法的生成和实施，促使政府行为有法可依，同时亦结束了以往政府机关依托主观意愿开展社会治理工作的时代。而且行政法条理的发生不是自发的，需要结合政府活动调整的规范和要求进行构建，也是促进国家民主法制持续发展的有效成果，进而帮助社会发展取得良好的发展成效。但是，法治亦有一定限度，其弊端呈现在法律条例有维护自身规则系统稳定的保护属性，若某特殊情况通过法律条例建构成制度体系以后，其便会尽量规避修改该制度内容，从而造成法律条例与社会发展产生冲突和矛盾，此种现象被称为法律的时滞。所以，以政府管理为导向的行政法体系构建，有可能成为变革政府治理模式的阻碍。诚然，法治还具备推动与引领社会发展与创新的作用。政府治理变革与行政法生成的强大张力，会逐渐消融在法治政府建设的新时代任务和使命中。行政法要顾及经济回应政府治理变革，借助转变观念、设立新法、革新旧法等方式，使其可以在满足国家政府治理变革要求的同时，还可以为推进变革提供全新发展途径与制度体系建设计划，从而最大化弥补政府变革与行政法之间产生的割裂现象，推动行政法和政府治理变革良性互动。

二、政府治理变革视域下行政法的发展路径

（一）树立公平优先和权力适当的行政法观念

当前政府治理变革背景下，公平优先的行政法观念是推动行政法发展的有效手段，也是国家政府治理的有效观念。［4］树立公平优先和权力适当的行政法观念，可以突破以往政府机关在公共事项与事务方面的工作局限性以及垄断，采用社会与市场有效沟通的方式，合作处理各项公共事务。从放松管理的角度而言，传统政府治理的模式较为单一，运用强制性和单向性的管理方式，对推动行政法的现代化发展产生不利影响。同时，传统政府治理方式逐渐被多元、开放的合作治理方式取代，这种方式必然会弥补传统政府依赖行政权进行管理工作的局限性问题，不断优化权力与权利的合作关系。公平优先和权力适当的行政法观念可以使政府治理与行政法二者合作协商，优化各主体在实际管理工作中的权利，也能构建权力与权利相互制约的有效局面。公平优先和权利适当的行政法观念，也意味着权力的合理扩张，以及适当地缩小权利。此外，树立公平优先和权利适当的行政法观念，意味着政府治理模式应该明确自身发展方向，让公平优先、权利适当的观念成为行政法未来发展的全新观念。政府治理和行政法都将权利保障作为其核心价值，而权利平等明确要求政府具体行为要满足正义且公平的原则，也要求行政法必须回归到正义与公平的法治内核。从某种意义上说，政府管理效率和质量有限，即发展优先和稳定秩序有限。在此种背景下，行政法成为维护国家社会安稳与促进经济发展的主要工具，其在规范政府行为方面，亦是立足于防范行政权对社会经济产生负面影响，根本目的是提升政府实践行为的预期性，强化市场与社会发展自信。恰恰如此，以往的行政法条例才呈现出对于权力控制乏力以及权利救济有限等弊端，造成各项权利之间发生结构性失衡问题，呈现出不公平的现象。而在政府治理的角度下，主张公平公正、恰当的管理观念，不仅是回应政府治理工作的有效方式，也是当前法律条例内容的主要意义，能够发挥法律公平公正的优势作用。

（二）治理方式多元化要求拓宽行政行为范畴

一般来说，政府管理模式具有单向性、单方性以及强制性等权力行使特点，所以在政府实际管理工作开展中，主要结合行政法强调以行政权为核心的管理要求开展工作，其政府管理工作出现强制性和单方性的特点。［5］然而，新时代背景下，这种理论已经难以满足当前政府治理工作的多元化发展需求，需要结合政府治理工作开展的实际情况，有效拓宽行政法管理的行为与范畴。一些学者表示，尽管在传统行政行为理论中融入新出现的行为模式，也难以充分解决政府管理单方性、强制性等方面的问题。诚然，虽然传统理论体系是不完善的，但是理论源于实践，实践之树常青。行政法在发展的过程中不仅仅是行政强制执行，或者单纯的行政行为，需要通过多元化发展方式和手段落实政府治理的目标。为了充分将政府行政治理的相关管理工作落实，提升公益以及保障权利，其政府应该在运用强制性方法进行管理基础上，构建公平协商的政府与社会公共组织、企业、公民个体的合作关系。因此，行政法要拓宽行政行为，构建权力性与非权力性行为共存、并重的新格局。从某种意义上来说，行政行为的扩张标志着政府机关选择行为模式的载量权扩大，所以，政府可以有效扩张行政权，而且这种改变也符合新时代政府治理需要。在变革与发展中必然会对传统以法院为主导的法律控制行政方式带来一些挑战，使政府可以在传统外部控制的基础上，提升行政内部治理力度。并且运用相关行政权行使的程序对政府机关各项活动进行有效控制，通过有效的行政程序法律和程序制约促进政府治理工作的合理开展。另外，在有效变革政府行政治理以及行政法行使方法的过程中应该加强政府权力与行政权的对立，然后创建行政程序机制。政府内部和外部的治理变革均重视采取协商合作模式，进而在多种关系相互制衡的状态下，以行政任务为导向，加强各部门对公共事务的有效商议，以此获得共识和协同行动的方案。而与其契合的行政程序法律，要结合政府治理蕴藏的公平、民主与平等精神，着重突出多元主体平等和谐、商议过程民主以及程序规则交往客观理性的特点，使得行政行为在内部体现为行政权与权利之间的相互博弈平衡过程，在外在则呈现出多元主体协商一致的具体合作过程。

（三）结合主体结构优化行政组织法调节方向

政府治理变革背景下，逐渐转变单一化主体管理模式，使社会公共组织、企事业单位、公民个体均成为政府治理的主要主体，形成多元治理主体架构，其必然要求转变传统行政组织法，而且传统以二元关系为制度基准的法律法规已经很难满足实际工作需求。一方面，政府机关内在维度变革以后，行政组织法需要有效结合其变革的实际情况，制定与落实新的行政体制法定，以及权力分配和政府职能的法定。另一方面，行政组织法需要明确政府机关主导的权责、法律规范。政府治理中可以结合政府与社会、市场的关系，明晰政府职能范畴、合作治理事项种类、政府主导权限与责任等。除此之外，行政组织法亦必须全面规范各个主体在公共事务当中承担工作的行为，明确相关的责任规范。行政组织法要打破传统二元关系的制度拟定限制，建设以网络多元主体治理架构为主导的制度安排。

（四）加强对救济机制和行政监督机制的优化

当前虽然一些政府在实际治理工作中引入多样化的行为模式、管理方法，也在一定程度上推动了权力共享，但与此同时，也令政府治理的公司边界越发模糊不清，导致治理责任出现模糊化的问题，进而形成主体工作转嫁责任和推卸责任的政府治理局面。许多行政监督机制和救济机制是结合政府管理模式创建的，并依托于政府单一化管理责任，或者结合公司法对立的制度安排制定。这种情况下难以全面管理并监督多元主体权力的共用情况，也很难解决多元主体在责任分摊方面存在的问题。假如不能全面管理与有力监督多元化行为模式，同时为权力供给提供有效保障，则行政权会出现被部分主体滥用的情况，无法保证社会组织和公民享有的权利。因此，在政府治理模式创新与发展背景下，提升行政法的灵活性，加强权利救济与监督行政的多样性是重要的。同时，在监督行政的过程当中，应加强对各主体权力的制约，提升监督主体的责任意识，防止一盘散沙的现象发生，避免推诿责任的现象。另外，在权利救济过程当中，除了审判体制与行政诉讼制度革新以外，还要侧重于诉讼制度的职能分工、统一分配，进而可以有效规避无力救济的问题出现。

（五）政府治理体系的司法再造

众所周知，在国家治理体系当中，人民法院并非政府治理工作的附和者、对抗者与旁观者，而是合作者和协商者。［6］人民政府与人民法院具有一致的宗旨与使命，只是因为国家职能分配不同，所以使两者必须立于不同视角协调配合双方工作。借助对行政案件的合法审理，人民法院能够发现当下政府治理工作存在的弊端，并为其治理模式优化提供专业法律意见。一方面，行政裁判文书作为协商政府机关改善治理工作的方案建议，人民法院个案审理的裁判文书是在法律维度否定或者认同评价政府机关治理行为，其为政府加强行政法治建设、健全政策目标、优化行政效率、规范行为程序以及落实公平行政供给了行为引导，同时亦为社会公共组织、公民个体与企业方面提供了与国家政府机关合作、协商共治的标准行为规范，并且为其指明了行政监督及权利救济的途径。而且，人民法院合法裁判混合性纠纷，有利于规范多元主体合作协商的界域，明确政府机关专属的社会公共责任与公共职能。另一方面，行政审判的回应制度与裁判释明是推动政府善治的强劲动力。因此，行政审判要朝着合作与开放的方向发展，这也是政府治理变革对司法提供的启示。可接近性与开放性的司法可以提供多方沟通、交流与互动的平台，并借助法官阐释法理，有效疏通当事人之间存在的矛盾，切实缓解行政权和司法权之间存在的紧张关系，改善由于争议和冲突而被破坏的行政法律关系，且有理有节依法认同政府合法行为，抑或否定其违法乱纪行为，正向引导行政以法律条例为基准规范其行为，推动政府机关良善行政。除此之外，行政司法建议是政府机关和人民法院进行合作共治的重要桥梁。司法建议可以集中映射个案审理过程当中发现的共性与普遍性问题，促进政府机关可以及时健全有关制度体系，完善政府治理机制，与此同时其亦是对公民个体与其他社会组织享有合法权益的有效保护。诚然，司法建议以行政裁判行为和结果为基准，不能通过建议的形式而松懈对于政府机关的诉讼监督，应将两者有机融合，从而规范与推动政府善治。在政府治理变革过程中，政府和人民法院各司其职且相互配合，其是现代行政法秩序与公共行政的合作建设主体，协同承担建设法治政府与推动政府治理现代化的重要使命。

综上所述，政府治理变革促使与政府管理充分适应的行政法面临新挑战。在功能方面，政府治理工作要求行政法由以往的权力维护向规范与控制权力方向转变；在价值追求方面，与治理工作契合的行政法强调自由、公平优先，以此矫正因为过度追求秩序平稳与效率提升带来的负面影响。与此同时，原有的行政组织法对于政府内部变革的规范性不足，同时也缺乏规范多元治理主体架构的制度安排。强制性与单一性的行政法难以规制刚柔并济的多元化治理行为。行政法必须通过重构自身结构和功能，以此积极回应当下政府治理变革行为。