铁路建设危害地震监测设施和观测环境行政执法要点及建议——以甘肃省为例

张广萍

甘肃省地震局，甘肃 兰州 730000

21世纪后我国铁路建设进入了高峰期，因铁路建设危害地震监测设施和观测环境的情况也越来越多。本文以甘肃省办理的三起典型案例为例，分析了因铁路建设及运行危害地震监测设施和观测环境行政执法的执法要点，指出存在的问题，并通过分析、论证，提出建议。

一、典型案例介绍

案例一：宝兰铁路客运专线建设影响危害通渭地震台地电阻率观测环境案

通渭地震台（以下简称“通渭台”）始建于1971年，是国家级地震台，隶属甘肃局，在甘东南地区的震情监视、判断和地震短临跟踪等方面发挥了非常重要的作用。该台站未在通渭县政府的土地、规划等部门备案［2］。宝兰铁路客运专线（以下简称“宝兰客专”）东起宝鸡，西至兰州，于2012年10月19日正式开工，2017年7月9日全线建成通车。该项目工程建设兰新铁路甘青有限公司（以下简称“甘青公司”）负责，拆迁工作由通渭县住房与城市建设局负责。

2012年4月通渭台收到通渭县住房与城市建设局发放的统一制定的《房屋征收补偿安置协议书》，要求填报确认。甘肃局获悉宝兰客专建设将影响通渭台，迅速根据通渭县住房与城市建设局提供的规划设计路线，对宝兰客专沿线经过的地震台位置做了认真的现场勘验，发现其距离通渭台地电阻率观测系统东西道中心点约600米，距离南向测道中心点约800米，远低于中华人民共和国国家标准《地震台站观测环境技术要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）（以下简称《国家标准》）第二部分第五条第二款“铁路运输轨道与地电阻率观测的任意一个测向中心点距离不小于5KM。”的规定。2013年6月，甘肃局向甘青公司致函，要求其设计、施工避免危害通渭台地电观测环境，甘青公司称无法避开通渭台地电观测环境保护区域，要求甘肃局拿出解决方案。2013年11月，甘肃局组织专家进行了研讨认为：异地迁建难度大，提出了通渭台采用在原址进行深井改造方案。经与甘青公司沟通后，同意原址深井改造方案，全部建设费用由建设单位甘青公司承担。经征求甘肃省征地事务办公室、省建设厅意见，由第三方对甘肃局提出的原址深井改造工程进行预算，并另请一方专业公司对通渭台地电阻率深井改造项目工程预算书核算后，确定补偿数额，2016年由甘肃局与通渭县住房及城市建设局签订《宝兰客专影响通渭地震台地电阻率观测系统深井改造补偿协议》，并一次性支付了补偿费用。

案例二：兰新铁路客运专线建设危害柳园地震台测震监测设施和观测环境案

柳园地震台始建于2005年，是我国最早的数字地震观测网络台站之一，属国家级台站，隶属甘肃局。该台地处祁连山地震带及青藏块体北缘，历史上发生过强烈地震，多次被中国地震局划为地震危险区和地震重点监视区之一，在瓜州县、酒泉市政府的土地、规划等部门均备案。兰新铁路客运专线（简称“兰新铁路”）东起甘肃省境内兰州西站，途经青海省西宁，甘肃省张掖、酒泉、嘉峪关，终点站为乌鲁木齐二宫站。2009年11月4日，正式开工建设，2014年12月26日，全线开通运营。该铁路由新疆铁道勘察设计院有限公司负责设计，兰新铁路甘青有限公司（以下简称“甘青公司”）负责建设，拆迁工作由瓜州县国土局负责。

2008年8月13日，新疆铁道勘察设计院有限公司致函甘肃局，要求提供兰新铁路沿线1000米范围内的地震监测台（站）位置、规模及设备类型。甘肃局接到通知后仔细查明，如果按照现有设计路线施工，沿线柳园台、嘉峪关台、高台台、张掖台观测环境均会受到严重危害，危害测项涉及测震、地电阻率、地电场。嘉峪关地震台的氛采样点距该铁路仅16米，远小于地震国家标准中《地震台站观测环境技术要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）第一部分第五条“Ш 级（含Ш级）以上铁路”距“地震计安放位置与干扰源之间的最小距离2.5公里”的标准。因此涉及影响的地震台多，迁建成本高，且这四个地区地震形势严峻，在甘肃局的强烈要求下，兰新铁路设计方优化涉及方案，避免了对嘉峪关、高台、张掖三个地震台观测环境影响，柳园地震台无法避免。兰新铁路距离柳园地震台最近直线距离仅500米左右，仍远低于以上国家标准。经专家多次论证，兰新铁路对测震台站的影响主要是列车经过时产生的震动干扰，目前尚无有效的抗干扰措施，不能通过增设抗干扰设施和技术改造进行抑制，只能选择台站整体迁建。2014年4月，经多次协商，瓜州县国土资源局请示酒泉市国土资源局、甘肃省征地事务办公室后，同意柳园地震台迁建方案，迁建费用由工程建设方承担，与甘肃局签订异地迁建补偿协议，并一次性支付迁建费用。

案例三：兰渝铁路建设危害陇南中心地震台观测环境案

陇南中心地震台是邢台地震后国内创建的第一批台站，其监测区域位于南北地震带中段，秦岭东西复杂构造带西端，武都山字型弧顶端转折部位，对监测甘东南及陕、甘、川三省邻近地区地震，有着不可替代的作用。该台隶属于甘肃省地震局，有电阻率、电场、地磁、测震、强震等多个测项，观测资料多次在全国资料评比中名列前茅。该台站在陇南市政府的土地、规划等部门均有备案。兰渝铁路北起兰州站、南至重庆北站。2005年开始，甘肃省、四川省、重庆市、铁道部共同商议合资建设兰渝铁路，2008年开工建设，2018年1月16日，兰渝铁路全线双线完全贯通。兰渝铁路设计单位为铁道部第一勘测设计院，兰渝铁路有限责任公司负责建设运营。

2005年12月下旬，甘肃局通过媒体获悉兰渝铁路即将开工建设。该铁路沿线途经甘肃临洮、文县等9个市县，可能对甘肃局19个地震台（站）造成影响。甘肃局第一时间主动与设计方铁道部第一勘测设计院联系，通知对方兰渝铁路沿线涉及的19个地震台的位置，要求在进行兰渝铁路线路设计时，尽量避开有关地震台的观测环境保护范围。多次沟通下，铁道部第一勘测设计院优化方案，但陇南段线路对陇南中心地震台观测环境的影响无法避免。兰渝铁路距离陇南中心地震台仅14米，远低于地震国家标准《地震台站观测环境技术要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）（以下简称《国家标准》）第二部分第五条第二款“铁路运输轨道与地电阻率观测的任意一个测向中心点距离不小于5KM”的规定。且影响该台电阻率、电场、地磁、测震、强震等多个测项，经专家论证，作出迁建方案。经反复协调，兰渝铁路有限责任公司认同兰渝铁路建设及运行危害陇南中心地震台观测环境事实，同意迁建方案，承担迁建费用，于2008年签订台站迁建补偿协议。

二、行政执法工作要点解析

（一）铁路建设影响地震观测环境的违法证据收集

本文中三个案例，铁路建设影响测项地电阻率、地电场、地磁、测震等测项，铁路距离地震台站的距离均不满足地震国家标准中《地震台站观测环境技术要求》（GB/T19531.1-19531.4-2004）之要求。但地震国家标准不属于正式的法律渊源，不能作为行政执法中判断行政相对人是否违法的法律依据，只能在裁判时作为一种法律事实援引。［3］《防震减灾法》《地震监测管理条例》《甘肃省防震减灾条例》《甘肃省地震监测设施和地震观测环境保护规定》作为正式的法律渊源可以作为执法裁判的法律依据，但要注意在执法过程中根据铁路建设的进度收集地电、地磁、测震等测项的数据变化及曲线变化图，统计对比后作为铁路建设影响地震观测环境的违法证据。

（二）需要在铁路规划阶段介入

为节约社会资源，更好地为人民服务，地震行政执法应当在铁路规划阶段及早介入。本文案例二中兰新铁路原路线设计施工路线可能会影响柳园台、嘉峪关台、高台台、张掖台四个地震台的观测环境，且会影响测震、地电阻率、地电场三种测项，经甘肃局与设计方沟通，优化设计路线后，只影响了柳园台。案例三中原兰渝铁路设计施工路线可能对甘肃省19个地震台造成影响，经甘肃局与设计方沟通，优化设计路线后，只影响了陇南中心地震台。执法主体和执法人员在铁路规划阶段介入，大大节约了社会资源，降低了执法成本。

（三）以柔性行政执法方式结案

铁路建设危害地震监测设施和观测环境的行政执法案件，在甘肃局行政执法的处理实践中，大多是经过与相关政府部门、铁路设计部门、铁路建设部门、铁路运营部门沟通协调后，按照《防震减灾法》第二十三条、二十四条之规定，保证铁路建设对地震建设设施和观测环境保护造成的危害程度最小，优化设计方案后，对于确实无法避免对地震监测设施和观测环境造成危害的，地震台站根据实际情况选择增设监测设施和整体迁建，建设费用由铁路建设方承担，双方最终以行政补偿合同的柔性行政执法方式结案。

三、存在的问题

（一）执法历程过长

本文中三个案例都存在着执法历程过长的问题，事实上铁路建设危害地震监测设施和观测环境的行政执法案件处理起来也非常不容易。按照《铁路法》第三十六条第二款，有关地方人民政府应当支持铁路建设，协助铁路运输企业做好铁路建设征收土地工作和拆迁安置工作。铁路建设一般涉及沿线政府的多个部门，如交通部门、住建部门、自然资源部门、民政部门（根据2018年机构改革情况调整相关部门名称）等。地震行政执法主体及执法人员在处理此类案件时，要与以上可能涉及的部门进行沟通，且铁路建设从设计、施工到建成运营本身就是一个漫长的过程。这个过程可能造成停测或严重影响观测数据质量。

（二）政府层面不够重视

铁路建设对沿线经济、社会发展带来的正向效益是比较直观的、可快速实现的，所以在处理此类案件时，地震行政执法主体和执法人员与政府相关部门沟通协调时，得不到重视的现象时有发生。

（三）执法主动性欠缺

本文三个案例中，只有案例三中地震行政执法主体提前了解到铁路建设动向，并主动根据铁路设计图对沿线地震台站进行排查，对地震监测设施和观测环境被危害情况进行统计，做到了主动执法。案例一、案例二均是由行政相对人找到行政执法主体沟通，才开始执法协调。执法主动性普遍不足，地震部门的自身保护意识还不够，防震减灾及防震减灾法制宣传还远远不到位。

四、建议

（一）完善地震台站备案制度

《地震监测管理条例》第三十条及《甘肃省防震减灾条例》第十六条均要求县级以上地震工作主管部门应当将地震监测设施分布地点及地震观测环境保护范围报告当地人民政府并通报同级自然资源、住建、公安（根据2018年机构改革情况调整相关部门名称）等部门备案。地震部门的备案行为是宣示地震监测台站所有权、管理权的行为，是地震行政执法的基础。防震减灾事业发展至今日，地震台站的数量、密度都大大增加，地震监测设施和观测环境保护任务也越来越重。建议地震部门在发展防震减灾科技的同时，也优化管理职能，及时完善、更新地震台站备案。

（二）实施地震台站巡检制度

从以上执法案例中我们可以看出，在开展铁路建设影响地震监测设施和观测环境保护行政执法工作时，时机非常重要。在铁路规划设计阶段介入，主动与铁路设计方沟通，不仅可以节约社会资源，对地震监测设施和观测环境造成的危害程度相对来说也是最小的。所以笔者建议，地震台站可以实施巡检制度，即由地震行政执法人员专岗专责，与地震台站当地政府及交通部门、住建部门、自然资源部门形成互通联动机制，及时掌握当地规划建设动向，在第一时间了解并解决地震监测设施和观测环境被危害问题。

（三）捋顺执法机制，层层压实责任

执法机制决定着执法效率和执法质量。执法不主动、效率不高、质量不佳与执法机制不健全有关系。健全的执法机制包括合法合理的执法流程、内部责任分工和外部监督机制［1］。建议地震部门明确省、市、县地震部门在地震监测设施和观测环境上的管理责任，捋顺、细化工作流程，加强对地方指导和监督检查，加大地震监测设施和观测环境保护在各地考核评分中的权重，确保责任到岗责任到人［4］。