外汇管理2021年度画卷

文/本刊记者 荣蓉 章蔓菁

2021年是中国共产党建党100周年，也是“十四五”规划开局之年。这一年，外汇管理部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，持续推进外汇领域改革开放，切实防范跨境资金流动风险，既为庆祝建党100周年营造了良好的外汇市场环境，也为“十四五”时期外汇管理改革与发展走好了“先手棋”。

01 外汇市场篇

切实服务实体经济 推动市场规范运行

支持实体经济汇率风险管理

我国外汇市场发展以服务实体经济为要义，多年来在产品体系、交易机制、交易币种、参与主体、基础设施等方面不断完善，基本建立了适应实体经济汇率风险管理需求的服务体系。与此同时，受风险中性意识薄弱、汇率风险管理能力不足、财务成本制约等因素的影响，不少企业，特别是中小微企业在人民币汇率双向波动的环境下仍处于“裸奔”状态。

为更好地支持实体经济做好汇率风险管理，2021年以来，外汇局针对企业汇率避险中的堵点、痛点，从提升企业汇率风险中性意识、引导金融机构优化服务、加大中小微企业汇率避险支持力度三方面入手，着力让外汇市场发展“势能”转变为实体经济汇率风险管理“动能”。在总局统一部署下，各地分局结合当地涉外经济发展实际，展开了一系列探索。外汇局浙江省分局组织编写了《银行汇率避险产品实操手册》，用通俗易懂的语言介绍远期、掉期、期权等产品操作实例，帮助企业从“不懂不想做”向“理解主动做”转变；外汇局江苏省分局指导银行积极向总行争取优惠政策或价格，力争外汇衍生品业务增量扩面；外汇局北京外汇管理部指导北京地区外汇市场自律机制首创推出外汇衍生品银企对接公共服务平台，精准监测和对接中小微企业汇率避险需求……

数据印证了企业汇率避险的悄然提速。在全国，2021年1—11月，企业运用远期、期权等外汇衍生品的交易规模为1.05万亿美元，同比增长67%；外汇套保比率为21.8%，较2020年全年上升4.7个百分点。在地方，涉外经济发达地区的汇率避险工作结出累累硕果，以江苏为例，2021年1—11月，全辖外汇衍生品签约金额达1324亿美元，同比增长77%，外汇套保比率同比提高7个百分点。

修订《银行间外汇市场做市商指引》

2005年，作为人民币汇率形成机制改革的一项重要配套措施，外汇局发布《银行间外汇市场做市商指引》（下称《指引》），做市商制度正式引入银行间外汇市场。自此，做市商在丰富外汇市场流动性、调剂外汇市场供求余缺、推动市场平稳运行等方面发挥了重要作用。中国外汇交易中心的统计数据显示，自做市商制度推出以来，人民币外汇即期、衍生品市场的成交量得到大幅提升，2005年至2020年，人民币外汇市场日均成交金额平均年化复合增长率达33%。

2021年，为进一步提升市场报价质量和交易行为规范性，促进外汇市场有序发展，外汇局继2010年、2013年修订《指引》后，再次对《指引》进行完善，主要包括四方面内容：其一，启用综合做市商、取消分产品做市商；其二，下放尝试做市机构的准入退出管理至中国外汇交易中心，降低准入门槛，支持更多金融机构参与报价和提供流动性；其三，规范做市交易行为，加强对做市商日常监测、考核和评估，引导做市商减少对交易量的依赖，注重报价质量的提升和流动性的提供；其四，强调做市商责任，明确做市商应依法履行的义务。

某股份制银行金融市场部人士告诉记者，为对标《指引》要求，2021年以来，不少银行开始调整交易部门授权机制，完善内部风险监控以及代客外汇业务等相关制度建设。“对于做市商而言，新版《指引》既带来了机遇，也提出了挑战。综合做市商有望迎来更广阔的业务空间，同时也要承担更多的责任，自觉引领良好的市场交易风气，推动外汇市场规范发展，强化服务实体经济的意识。”

发布《外汇市场交易行为规范指引》

外汇市场运行重在规范，高水平的法治和规则环境是外汇市场建设的基础和保障。近年来，全球普遍加强外汇市场治理，我国也是重要参与方。自2014年以来，在外汇局指导下，境内外汇市场以市场自律规范的方式，相继发布了《银行间外汇市场职业操守和市场惯例指引》和《中国外汇市场准则》。

为进一步促进外汇市场诚信、公平、有序、高效运行，2021年12月，外汇局在总结前期监管经验、充分调研各方意见的基础上，发布《外汇市场交易行为规范指引》（下称“新规”），通过将现有自律规范中行之有效的规则上升为法规，进一步为外汇市场规范运行提供法治保障。新规以交易管理和信息管理为核心，要求市场参与者公平、透明、诚信地处理客户交易指令或订单，妥善消除或管理利益冲突，合理开展外汇自营交易，不得进行利益输送，不得利用非公开信息从事交易活动，不得从事市场操纵或欺诈行为；同时，有效识别和保护敏感信息，采用符合规定的方式交流交易信息，妥善保存交易信息记录与交流信息记录，向客户或公众履行信息披露义务。

在银行等外汇市场参与方看来，新规作为外汇市场实践发展的结晶，在宏观层面有利于推动外汇市场平稳有序运行，进一步发挥外汇市场服务实体经济的作用，在微观层面通过对接国际外汇市场成熟规则，有助于银行参与全球化竞争，更好地抓住金融市场双向开放下的机遇。

02 国际收支统计篇

继续推进直接申报 积极参与国际统计标准制定

推进第二批大型非金融企业直接申报

国际收支统计是一国对外经济“家底”的测量仪，是跨境资本流动风险的“血压计”，对宏观经济决策有不可替代的参考价值。2013年，以国务院修订《国际收支统计申报办法》为新起点，外汇局加快建设并逐步形成了由直接申报、间接申报和专项调查三大支柱构成的国际收支统计体系。

近年来，随着我国涉外经济的快速发展，非金融企业对外投融资活动日益活跃，间接申报收付实现制的资金流信息渐渐难以满足国际收支统计需要。2020年，为进一步完善国际收支统计基础，提升国际收支数据质量，外汇局正式启动非金融企业对外金融资产负债及交易申报工作，从企业端直接采集按权责发生制记录的涉外交易和资产负债数据，原则上将2018年涉外收支总规模等值7亿美元以上的企业作为第一批申报企业。

2021年，外汇局继续推进第二批非金融企业对外金融资产负债及交易申报工作，原则上将2019年涉外收支总规模等值2亿美元至7亿美元的大型企业作为第二批申报企业，进一步扩大申报主体覆盖范围。外汇局相关人士表示，未来，我国国际收支统计将继续朝着更完善的制度体系、更高效的统计系统、更扎实的数据基础、更丰富的统计产品的方向迈进，为宏观经济管理提供更加有力的支持。

积极参与国际统计标准制定

多年来，我国紧跟国际新标准，不断完善国际收支统计。2002年，我国加入国际货币基金组织（IMF）数据公布通用系统（GDDS），实现了“统计入世”。2015年，我国加入IMF数据公布特殊标准（SDDS），实现更高程度的统计透明度。2016年，我国加入协调证券投资调查（CPIS，Coordinated Portfolio Investment Survey）和本地银行业统计（LBS，Locational Banking Statistics），全面弥合二十国集团（G20）签署的第一阶段倡议中的数据缺口。

在主动对接国际标准的同时，我国积极参与国际统计标准制定，持续提升国际统计规则治理能力。外汇局相关人士表示，早在2005年，外汇局就开始选派统计专家参加IMF国际收支统计委员会，推动了全球国际收支统计治理体系中的“中国声音”从无到有。2021年以来，我国积极参与包括《国际收支和国际投资头寸手册（第六版）》修订工作在内的国际统计规则制定，未来将继续推进构建现代化国际收支统计体系，不断增加我国在国际收支统计标准建设中的参与度，展现负责任的大国形象。

03 经常项目篇

持续推进便利化改革 不断释放政策红利

推动贸易外汇收支便利化试点扩面提质

促进外贸高质量发展是经常项目外汇管理的重要任务，近年来，随着对外开放力度的加大，市场主体对贸易收支便利化的诉求愈发强烈。为更好地服务诚信合规企业，2019年1月，外汇局在粤港澳大湾区、上海市和浙江省开展货物贸易外汇收支便利化试点，支持审慎合规的银行在为信用优良企业办理贸易外汇收支时，采取优化单证审核等便利措施。2019年10月，贸易外汇收支便利化试点地区进一步扩大，并从货物贸易扩展至服务贸易。

2021年以来，外汇局在总结前期试点经验的基础上，稳步推动贸易外汇收支便利化试点扩面提质，根据前期银企调研情况，对试点方案进行优化，放宽集团企业的试点条件，增加试点业务范围，例如允许非关联企业服务贸易代垫分摊费用直接在银行办理，将退汇和离岸转手买卖纳入实施优化单证审核的业务范畴等。截至2021年11月底，便利化试点范围已扩大至26个地区、126家银行及1431家企业，涉及金额4612亿美元。

多家分局向记者表示，试点政策在帮助企业降成本、提效率、增效益方面收到了实打实的效果。根据外汇局深圳市分局的统计，试点为企业每笔业务节省约30分钟的单证准备时间，银行审核时间由平均每笔20分钟缩至2—4分钟。同时，通过试点示范效应，推动银行、企业诚信水平和合规能力提升。

优化服务贸易对外付汇税务备案核验

服务贸易跨境交易具有复杂性、多样性，其真实性审核难度较高。为丰富银行真实性审核手段，有效提升服务贸易付汇便利化水平，近年来，税务部门和外汇管理部门推出了一系列便民措施，通过加强部门间信息共享，实现了服务贸易等项目对外支付税务备案“全天候”“无纸化”“零接触”“跨区域”办理。

2021年7月，国家税务总局与国家外汇管理局联合发布了《关于服务贸易等项目对外支付税务备案有关问题的补充公告》（下称《公告》），推出三项对外支付税务备案便利化措施，包括：支持同一合同多次支付仅备案一次；扩大免于备案范围；拓展网上办理渠道。

外汇局湖南省分局相关人士表示，自《公告》施行以来，企业办理对外支付的时间成本大幅缩减。某外贸企业告诉记者，该企业的业务模式决定了其对外支付多发生在同一合同下，此前每次单笔对外支付金额超过等值5万美元时，都需要进行税务备案，现在仅需在首次付汇前办理备案，企业负担大大减轻。

优化个人周期性业务办理

近年来，随着我国对外开放程度的不断扩大，个人用汇规模逐年快速增长，留学学费购付汇、薪酬结售汇需求与日俱增，这两类业务均具有连续性、周期性，个人每次向银行提交材料基本相同，市场对精简业务办理流程有着强烈需求。基于此，2021年3月，外汇局发布《关于进一步推进个人经常项目外汇业务便利化的通知》，进一步优化留学学费购付汇及薪酬结售汇手续，明确在首次提供真实性材料后，业务存续期内再次到同一银行办理时，无需重复审核，实现银行提效与个人便利的双落地。

在银行业内人士看来，个人经常项目外汇业务便利化新举措的出台，使得留学群体、境外务工群体、外籍人才这三类重点客群的用汇需求得到了更好的满足。“自此，办理不占额度的留学购汇所需要的证明材料进一步减免，不用再每次提供护照、签证、录取通知书、学费证明等全套资料。境外务工人员的薪酬结汇手续、外籍人才的薪酬购汇手续也均得到优化。”

04 资本项目篇

促进跨境投融资便利化 助力金融市场开放

持续推进跨境投融资便利化

2021年以来，外汇局继续以服务实体经济为根本，在有效防范风险的前提下，推动实现跨境投融资便利化政策“多点开花”。其一，持续推进跨国公司本外币一体化资金池业务试点。会同人民银行批复同意深圳、北京两地开展跨国公司本外币一体化资金池业务首批试点，对原有本外币资金池政策进行整合升级，进一步便利跨国公司企业集团跨境资金统筹使用。其二，推进股权投资基金跨境投资试点。进一步完善合格境外有限合伙人（QFLP）外汇管理机制，稳步推进QFLP试点；支持青岛市、江苏省、广东省（不含深圳）和宁波市开展合格境内有限合伙人（QDLP）试点，试点额度分别为30亿美元、50亿美元、50亿美元和10亿美元。

同时，为进一步满足“走出去”企业、境外中资产业上下游企业的融资需求，在深入调研、广泛征求意见的基础上，外汇局于年内会同人民银行共同起草了《关于银行业金融机构境外贷款业务有关事宜的通知（征求意见稿）》，目前已完成公开征求意见，将充分吸收采纳市场主体反馈意见。在企业看来，该项政策对于“走出去”企业的境外经营无疑是一场及时雨。“现行境外贷款政策出台时间较早，本外币政策差异较大。”某中资企业财务负责人表示。“该项政策建立了统一的本外币境外贷款政策框架，通过支持和规范境内银行开展境外贷款业务，境外企业资金需求有望得到更好地满足。”而在银行看来，该政策也为银行境外贷款业务带来了更加广阔的空间，在建立境外贷款业务跨境资金流动宏观审慎调节机制、促进规范发展的同时，进一步拓展了境内银行境外人民币贷款业务范围，为有展业能力的银行提供了更大的舞台。

此外，为支持国家发展战略地区先行先试，切实服务实体经济发展，2021年以来，外汇局先后支持江苏、北京、成渝等地推出一系列资本项目便利化试点政策，包括：在苏州和昆山开展本外币一体化资金池、合格境外有限合伙人（QFLP）等5项试点；同意北京地区开展扩大外债一次性登记试点范围、优化QFLP外汇管理、境内机构境外上市登记下放银行办理等6项措施；同意在成都市和重庆市开展异地办理外债登记、非金融企业一次性外债登记等4项试点。同时，围绕海南自由贸易港建设中的相关金融政策诉求，就QDLP、跨境资产交易等议题进行了多次深入调研。

有序开展跨境证券投融资改革 助力金融市场开放

一是进一步完善QDII额度常态化发放机制，优化额度宏观审慎管理和风险防范。其一，坚持常态化、规则化发放QDII额度。2021年全年共分7批，合计为57家机构发放408亿美元QDII额度，较好满足了境内居民跨境投资需求。其二，完善QDII额度发放规则。兼顾跨境资管行业发展与宏观风险防范目标，不断优化QDII额度发放结构，更好地支持公募类QDII产品需求，满足人民群众合理合规的跨境理财需求。其三，完善QDII机构事中事后监管。持续加强监测分析和市场沟通，引导各类QDII机构提高外汇合规意识和管理水平。在市场人士看来，作为资本市场双向开放的重要机制，QDII制度的不断完善对推动我国金融开放发挥了积极作用，既拓宽了境内资金的投资渠道，也有利于我国金融机构参与国际竞争，同时更是向外界表明了我国对实现经济平稳增长以及应对外部形势变化的坚定信心。

二是稳步推进股票、债券发行市场开放。其一，完善境外机构境内发行债券（熊猫债）资金及汇兑管理政策。会同人民银行共同起草《境外机构境内债券发行资金管理规定》，目前已完成公开征求意见，拟完善后适时发布。其二，进一步规范红筹公司境内上市管理。明确红筹公司境内上市所涉外汇登记、资金汇兑、账户管理规则，以及境外股东减持购付汇管理规则。截至目前，已有中芯国际等5家红筹公司完成境内上市。

05 管理检查篇

强化非现场监管 严厉打击外汇违法违规行为

夯实非现场监管能力建设

近年来，外汇局通过非现场检查发现地下钱庄、虚假欺骗性交易线索成案率超过50%，表明非现场监测能力的不断强化是落实“检查更精准”和“风险早发现”要求、提升对外汇违法违规行为识别能力的重要抓手。2021年以来，外汇局从加强非现场系统建设、提升非现场线索研判能力、加强机构监测及时性和敏感性三方面入手，不断提升发现外汇违法违规行为的精准度。为充分发挥“科学技术是第一生产力”的作用，外汇局在山东、湖北、广东、北京、浙江5家分局推进建立全国外汇数据研判中心（下称“研判中心”），利用“大数据”“新技术”加强对新业态、新渠道、新模式的研究分析，有效提升了重大外汇违法违规线索挖掘水平和监管效能。根据外汇局湖北省分局的统计，截至2021年11月末，全国外汇数据研判中心（湖北）运用虚实映射双“Z”研判法侦破两个地下钱庄，涉案金额共39.8亿元人民币，并进一步连带挖出多个关联犯罪团伙。外汇局浙江省分局依托研判中心，2021年以来协助公安部门破获7宗犯罪案件，涉及地下钱庄、跨境赌博、虚开骗税等多类违法行为，实现了对地下钱庄及其上游犯罪的深入挖掘和全方位精准打击。

“零容忍”打击外汇领域违法违规行为

地下钱庄、跨境赌博、网络炒汇等非法金融活动，既严重扰乱经济金融秩序，又会造成人民群众的重大财产损失，损害国家利益。2021年以来，外汇局持续加大对地下钱庄和跨境赌博的打击力度，稳妥有序地处置非法网络炒汇平台，“零容忍”打击外汇领域违法违规行为。全年配合公安机关破获地下钱庄案件近百起，跨境赌博案件40起。查处地下钱庄、跨境赌博交易对手案件1800多起，处罚没款超5亿元。深入推进网络炒汇平台整治“回头看”专项行动，确保打击网络炒汇平台劲头不松、力度不减，铲除网络炒汇滋生土壤。

06 外汇科技篇

持续丰富跨境金融服务平台应用场景

近年来，外汇局围绕跨境金融领域的融资难、融资贵问题开展了多方面的调研摸底，确定了利用区块链技术探索缓解跨境融资难题的方案。2019年以来，外汇局牵头建设跨境金融服务平台，逐步建立起政、银、保、企等多部门信息共享和端到端的核验机制，陆续推出5个融资类场景和2个外汇政策便利化场景，融资规模超1200亿美元，服务企业上万家，有效缓解了中小外贸企业跨境领域融资难问题。从市场反馈看，跨境金融服务平台的推出有效降低了企业财务成本和银行风控成本，增强了银行融资办理意愿，融资效率显著提升，促进了银行提供融资利率优惠、创新融资产品。

为进一步助力中小企业跨境贸易融资，切实推动涉外经济平稳健康发展，跨境金融服务平台应用场景持续丰富。2021年5月，在广东、江苏等12个地区上线“出口信保保单融资”应用场景。通过引入信保保单、赔转/应转协议等信息，提供更丰富的跨境贸易背景信息和更便捷的审查核验服务，有效增加融资供给，精准滴灌出口企业，扩大保单融资规模。2021年6月，在陕西地区推出“中欧班列”应用场景，通过对接中欧班列“长安号”数字金融综合服务平台，整合企业贸易信息、物流运输等信息，助力解决中欧班列上下游物流、货代企业运费融资以及货主运单融资难题。

“跨境金融服务平台实打实地帮助银行提高了融资信息的核验效率，使银行得以更科学地把握企业融资真实性需求。”某国有银行工作人员告诉记者。该银行所服务的某当地企业，因客户提出延长付款周期，同时又无法满足银行抵押贷款要求，一度面临较大的资金压力，该行通过平台“企业跨境信用信息授权查证”和“出口信保保单融资”中的相关信息核实该企业的信用，并为企业配置了授信额度，快速解决了企业所面临的资金缺口。

潮平两岸阔，风正一帆悬。外汇管理部门始终坚持将外汇管理工作放到党和人民事业大局中谋划，积极为改革开放保驾护航。展望2022年，随着我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，外汇管理工作将以此为根本遵循，贯彻新发展理念，融入新发展格局，扎实推动外汇管理事业高质量发展，以优异成绩迎接党的二十大胜利召开。