运用法律制度消解政协联动协商过程中的矛盾纠纷

熊 辉

暨南大学马克思主义学院，广东 广州 510632

2020年6月全国政协十三届常委会第十二次会议期间首次开展联动协商，接着全国各地政协组织纷纷开展联动协商，取得了显著成效，也引起了务实部门和学术界对政协联动协商的关注，不仅在实践上开展政协联动协商的活动，而且在理论上也开展了相关研究。“人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，发挥优势作用，构建‘纵向联动、横向衔接’一体化协商运行体系，是健全和完善社会主义协商民主制度的应有之义。”[1]本文从法律制度内在功能出发，运用法律制度消解政协联动协商过程中的矛盾纠纷。

一、建立法律分层式化解机制，促进联动协商化解矛盾纠纷的制度化

人民政协组织通过建立法律制度分层式化解矛盾的制度体系，有效化解社会各类矛盾纠纷。各级政协组织应当建立运用法律制度化解社会矛盾纠纷的分层式制度，即建立运用法律制度化解社会矛盾纠纷的源头治理机制、调解前置工作机制、非诉与诉讼解纷方式对接机制等。人民政协将政协的调解功能融入联动综治制度网络，将人民调解组织和功能有效衔接于城乡各级调解的制度网络，发挥各级政协组织网格化制度联动和人民调解的双重功能优势。政协组织可以利用自身政治优势选聘符合条件的人民调解员，配置专门的调解员，建立运用法律制度协调各矛盾主体之间的关系的机制，及时化解社会矛盾纠纷，第一时间把社会纠纷化解消灭在萌芽状态。政协组织通过调解前置工作机制，将政协组织职能范围内可以调解化解的各类社会矛盾引入调解渠道。联合各类有权主体如行政调解机关、司法协调机构、律师调解组织等，建立区域性的法律制度联合化解社会矛盾的协调机构和相应的协调机制。如果联动调解不成，需要通过司法途径解决的，按照法律程序进行起诉，及时通过法院立案受理。能够不通过司法途径解决社会矛盾的，尽量不通过司法途径。例如，有的地方在政协的组织下，建立社会纠纷中立评估机制，引导当事双方在法律制度的框架内，在纠纷解决上形成合理预期，防止不合理的预期。有的地方政协组织联合各相关主体建立非诉讼服务中心，通过运用法律制度的听证复议机制和方式化解矛盾。例如，在法庭外化解联动协调组织通过民法的条文化解社会财产分割过程中纠纷。在政协主导下的分层式法律制度纠纷化解机制，将各类社会矛盾纠纷在纠纷化解机制的层层过滤、分解下得到化解，有效减少了社会矛盾的扩大和积累，避免了社会矛盾都通过司法方式解决，节约了有限的司法资源，促进了社会和谐。

二、完善法律服务流程，促进联动协商化解矛盾纠纷服务的一体化

近年来，有些地方的政协组织牵头建立了相关主体参与的运用法律制度化解社会矛盾的全链条服务机制，如运用法律制度化解矛盾纠纷的排查制、非诉讼化的法律制度化解纠纷的服务清单制、运用法律制度化解矛盾纠纷的一次性告知制度、运用法律制度化解矛盾纠纷的综合调处联动制、运用法律制度化解矛盾纠纷的司法确认制度、运用法律制度化解矛盾纠纷的矛盾预警研判制，涉及运用法律制度化解矛盾纠纷的全流程、全过程。社会矛盾纠纷排查化解机制聚焦重点地区、重点人群、重点行业，进行分类梳理，逐一登记建档，重点排查并预警报告，定期及时化解。非诉讼化解服务清单制各级政协组织联合相关部门和机构对非诉讼化解的社会矛盾纠纷，列出社会矛盾化解清单，通过组织相关机构和人员进行人民调解化解社会矛盾，或行政方式调解社会矛盾，或律师调解社会矛盾，或行政复议与仲裁方式化解社会矛盾，根据社会矛盾的性质和轻重，决定解决矛盾的手段和方式，并建立非诉纠纷基本项目服务清单，确定社会矛盾化解的事项名称、社会矛盾化解的办理主体，规范社会矛盾化解的法律依据、证件材料，条件流程、办理层级等各要素，同时，统一办事流程、评价标准，实现同一事项无差别受理。联动协商化解社会矛盾纠纷服务中的一次性告知制度是根据服务对象和清单，告知矛盾化解服务对象的非诉解纷程序和方式，引导当事人自愿按照利益最大化和最快捷、最方便的原则，选择非诉化解纠纷方式解决当事人之间的矛盾和纠纷。这种非诉解纷方式相对打官司方式，要经济得多，方便得多。社会矛盾纠纷综合调处联动制就是人民调解组织有效衔接综治制度网格，形成人民调解、司法调解、行政调解三者一体联动、一网运行的社会矛盾化解的工作格局。司法确认制是运用司法强制力的保障功能，确保经达成的人民调解协议得到司法的保障，确保人民调解的结果得到履行和遵守。社会矛盾预警研判制是联动协商机制通过定期召开社会纠纷信息情况分析研判的工作例会，研判辖区内发生某种社会矛盾纠纷的可能性、程度、性质和解决方式方法，为党和政府解决社会矛盾纠纷提供参考建议。

三、以法律协作为重点，推动联动协商化解矛盾纠纷的主体同向使力

政协联动协调多元解纷机制需要各类主体和各个部门共同发力，同向使力，齐声“大合唱”。在政协的组织领导下各有关主体和部门需要各司其职，各行其责，协调配合，多元主体共同推进社会矛盾纠纷的机制建设。“纠纷综合调处联动制度以完善矛盾纠纷源头化解为切入点，推动人民调解组织与综治网格有效衔接，形成人民调解、行政调解、司法调解一网运行、一体联动的工作格局。”[2]首先，要充分发挥各级政协协调组织和领导作用。研究和分析多元主体化解纠纷机制的建设，推动和督促落实各项协调机制，统筹谋划和综合配套改革多元主体解决机制建设，统筹建立多元主体化解矛盾纠纷体系。其次，明确各主体的责任。政协负责多元主体协商化解纠纷机制的建设工作的领导、组织、协调、考核、督查，完善多元主体化解纠纷机制，并纳入各责任主体的平安建设的考核评价体系。人民法院作为重要的责任主体，必须发挥职责，通过多种形式加强指导人民调解员的业务培训。司法行政机关具体负责完善非诉讼纠纷解决机制和建设非诉讼服务中心。司法行政机关与法院共同推进非诉讼与诉讼纠纷解决机制的对接。再次，建立衔接联动机制。建立非诉化解纠纷的分类而治机制，在行政领域的纠纷化解，应当注重政府相关部门化解纠纷的主体责任，强化政府部分在行政调解、行政复议中的责任担当。在民事领域的纠纷化解，应当凸显人民调解在社会矛盾纠纷化解过程中的基础性作用；在家事领域的纠纷化解，应当发挥公证的作用，如在财产继承、离婚等纠纷化解中，公证的作用必然显现。在商业领域的纠纷化解，仲裁的专业优势应当得到发挥。同时，在纠纷化解过程中，搭建程序是衔接各类非诉解纷方式的必然要求，根据非诉解纷的具体情况，按照高效、简便的原则，采取“人民调解+仲裁”方式、“公证+人民调解”方式、“人民调解+行政复议或裁决”方式、“公证+仲裁”方式，发挥法律制度化解纠纷方式的优势，形成组团式化解方案，增强各主体之间的协助配合，提高各主体的纠纷化解能力。

四、以“互联网+法律”，促进运用法律制度联动协调化解矛盾纠纷的便捷性

社会矛盾纠纷化解的精细化，是联动协调机制的重要方面。联动协调机制的规范性、科学性、针对性和准确性是其核心要素，而要在社会矛盾纠纷化解过程中做到规范性、科学性、针对性和准确性，智能化是实现这一目标的催化剂。智能化有助于提高多元主体纠纷解决的便捷度和精准度，是多元主体精细化化解纠纷机制的抓手，智能化“注重多元解纷路径之间的无缝衔接，再造矛盾实质治理的方式、内容与系统”[3]。首先，建立大数据辅助社会矛盾纠纷化解的机制。大数据的准确性、科学性有助于解决社会矛盾纠纷。分类储存有关社会矛盾纠纷的案情、舆情等数据，并对其进行统计分析，从而得到科学的结论和研判预警，实现从依靠经验向依靠科学数据化解社会矛盾纠纷的转变。为此，有必要建立多元化解社会矛盾纠纷的典型案例库、法律法规库，设置蓝、黄、橙、红四种颜色标识的预警体系，促进社会矛盾纠纷风险预警与处置的智能化和科学化。其次，深入推进联合协商的“互联网+”建设。一是推进“互联网+治理”建设。利用互联网技术，植入大数据的查询机制，组建社会治理网络、企业事业单位、政府行政、公安和司法部门的数据信息资源库，以平台化架构，把各方面有关社会矛盾纠纷的数据信息资源，从孤立、分散的状态集中激活、整合，破除社会矛盾纠纷化解信息壁垒，并且通过互联网平台如微博、微信公众号、政府信息网站等方式对外传播，方便社会公众了解社会矛盾纠纷解决方案，凝聚社会公民参与社会矛盾纠纷解决的思想共识，最大限度地取得社会公众的理解和支持。二是推进联合协商的“互联网+政法”建设，构建智能化的线上、线下一体化的服务社会矛盾纠纷化解的平台，通过互联网的服务窗口，推动社会矛盾纠纷化解“网上办”“快速办”“一次办”“马上办”。利用互联网开放、快速、互动、平等的特性，建设社会矛盾纠纷化解的“E”法庭建设、“云”调解室，在互联网上实现从立案、调解、仲裁，到审判的社会矛盾纠纷化解的全过程服务，多元解纷机制得到延伸、得到全覆盖，社会治理的效率得到大大提升。

五、“三治”相融合，形成运用法律制度化解社会矛盾纠纷的有效合力

在国家治理现代化和全面依法治国过程中，政协组织运用法治思维和法治方式促进联动协商化解各类社会矛盾，将会发挥更大作用。各联动主体在各级政协组织的协调下，坚持自治、法治、德治的良好融合、有机结合。实现良性互动、相互促进，发挥融合裂变效应，才能实现有效化解社会矛盾纠纷、实现社会和谐的目标。一是联动主体与客体之间的治理融合。从联动治理主体来看，可以分自治主体、法治主体、德治主体，“三治融合”是这些治理主体与“三治”客体即“三治”对象之间的融合。这种联动治理模式是推进治理创新，

将“非诉”机制置于社会矛盾纠纷解决系统的前端，主要目的在于通过主体与客体之间的融合和联动，充分调动各个治理主体的能动性，以“人本+治理”的方式构建各类主体的广泛参与、共同协商解决社会矛盾纠纷的局面。在政协组织的协调下，联动各有关治理主体和治理客体，将调解各类矛盾纠纷的触角延伸至基层和社会生活的各个层面。有的地方将涉及自治法治德治的共治的客体如未成年人犯法、不当上访、盗窃、黄赌毒、邻居矛盾、家庭纠纷、社会失信等，只要是“非诉”情形，都纳入社会矛盾纠纷范畴，将治理主体与客体融合，协商化解矛盾纠纷。二是联动治理的局部与整体之间的融合。各地方虽然并未全面推行自治主体、法治主体、德治主体之间的“三治融合”，联动协商化解社会矛盾纠纷的机制和机构也没有标显“三治融合”，但事实上，在各级政协的组织下，一些地方的联动协商机制已经实现了自治法治德治的块状的局部融合。有的地方出台乡村操办红白喜事的乡规民约和参照标准，这种乡规民约有效治理社会上红白喜事中存在的相互攀比、大操大办等问题。这些乡规民约与法制规则相对接，对乡村的移风易俗、净化民风以及预防家庭矛盾纠纷等具有良好的治理效应。有的地方则实行整体治理的方式，有的地方将自治法治德治全方位链接，则通过智能化、信息化、专业化的手段，融合推动自治法治德治共同实施，体现了“三治”的整体性。有的地方汇集“三治”机制和建立调解的案件平台，这种平台聚集案件咨询、案件评估、案件调解、案件仲裁、案件诉讼等多种功能，多元化解矛盾纠纷，形成了“三治融合”有效化解社会矛盾纠纷的服务站。有的大城市社区如上海市宝山区在探索“三治融合”的过程中，整合各级和各方面的社区治理架构，统筹建立社区的物业管理、警务、律师、医务等“三治融合”的大数据资源，有效把握“三治融合”现状，精准实施社会矛盾化解的治理。