律协监事会存在的主要问题和完善建议

江西瀚中春律师事务所 余晓春

一、律协监事会的定义及设立依据

出于讨论的必要，需要对律协监事会进行定义，但要明确律协监事会的定义，笔者认为，要先明确律协监事会的设立渊源和职权范围，这样才有利于准确地给律协监事会下定义。

《中华人民共和国律师法》（简称《律师法》）第四十三条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。全国设立中华全国律师协会，省、自治区、直辖市设立地方律师协会，设区的市根据需要可以设立地方律师协会。”可见，律师协会是根据律师法设立，属法定的社会团体法人。《律师法》第四十四条规定：“全国律师协会章程由全国会员代表大会制定，报国务院司法行政部门备案。地方律师协会章程由地方会员代表大会制定，报同级司法行政部门备案。地方律师协会章程不得与全国律师协会章程相抵触。”进一步可见，律师协会的管理主要依据全国律师协会章程，律师协会是依章程管理的律师自治性组织。在此，笔者同时发现，《律师法》并无律协监事会的规定，甚至没有律师协会理事会的任何规定。

根据《中华全国律师协会章程》第十三条至第二十五条的规定，律师代表大会是律师协会最高的权力机构，理事会是律师代表大会的常设机构，秘书处是负责实施律师代表大会、理事会、常务理事会的各项决议、决定，承担律师协会日常工作的执行机构。可见，全国性的律师协会章程有律协理事会的规定但并无律协监事会的设立规定。再根据《江西省律师协会章程》，除有类似于中华全国律师协会关于律师代表大会、理事会、秘书处的设立外，在第三十四条至第四十四条专章规定的监事会的设立，其中第三十七条规定，“监事会的职权：监督律师代表大会、理事会、常务理事会、会长办公会会议决议和决定的执行情况；……监督会长、副会长、常务理事、理事、秘书长履职情况；……监督会费收缴与使用情况；指定监事列席理事会、常务理事会、会长办公会会议和专门委员会、专业委员会会议及律师协会其他工作会议……”地方性的律师协会章程有律协监事会的设立规定。

由此可知，律协监事会是指依据地方律师协会章程设立的，监督本级律师代表大会、理事会等机构执行决议或会议情况，以及监督律师协会会长、副会长、秘书长等履职情况的律师协会内部的监督机构。

二、律协监事会的职能与作用

律协监事会，从设立渊源来看具有非法定性和非必设性的属性，其基本职能就是监督，并且具有高度的独立性，起着重要的内部制衡的作用，是律师协会的重要组成。

要准确理解律协监事会的职能和作用，有必要了解一下律协内部的治理结构。根据《中华全国律师协会章程》及各省市律协章程的规定，律师代表大会是律协的最高权力机构，由全体律师选举律师组成。理事会和监事会则分别负责律协的执行工作和监督工作，秘书处则是负责日常工作的常设机构。这种在律师代表大会领导下的三元管理模式，属于菱形结构，理事会和监事会处于核心位置，两者都具有推动组织前进的重要作用，严格上来说缺一不可。

为了防止执行机构偏离组织使命，执行机构的工作人员懒政和滥政，监督机构的职能一般都体现在执行监督权、履职监察权、财务检查权、违章惩戒权、议案提议权、会议列席权、任职罢免权等方面。对于这些重要的监督职能，律协监事会都应具有，笔者查阅了全国省会以上律师协会的章程，基本都有监事会职权的规定，比如《江西省律师协会章程》第三十七条中，规定监事会的职权有：“（一）监督律师代表大会、理事会、常务理事会、会长办公会会议决议和决定的执行情况；（二）选举、增补、更换监事长、副监事长、监事；（三）监督会长、副会长、常务理事、理事、秘书长履职情况；（四）监督会费收缴与使用情况；（五）提议召开理事会或者常务理事会特别会议；（六）指定监事列席理事会、常务理事会、会长办公会会议和专门委员会、专业委员会会议及律师协会其他工作会议；（七）律师代表大会授予的其他职权。”

三、律协监事会存在的主要问题

律师制度恢复40年以来，中国律师业发展取得了巨大进步，律师协会也在各级主管部门的领导和重视下相继建立，律师协会的组织和运行也日趋完善。但作为律师协会重要组成部分的律协监事会的建设，与律协理事会及各专门委员会相比而言，还存在许多的不足和缺陷，具体体现在如下一些方面。

（一）无顶层制度保障

从上文的分析可以知道，目前设立律协监事会的依据只有各省级律师协的章程，无法律依据及全国性的行业章程依据，严重缺乏顶层制度保障，给人感觉是可设和可不设的非必设机构，其重要性根本无法体现。根据江苏省律师协会监事长顾壹心的统计，虽然全国大部分省会以上律师协会设立了监事会，但截止到2019年12月21日，仍有新疆、宁夏、西藏、香港、山西、陕西、云南、青岛、杭州、石家庄、西宁、兰州、海口、银川、拉萨、南宁，共16个省会的律师协会没有设立监事会。律师协会监事会的普遍性和权威性均受到严重挑战，不但不利于律师协议监事会的履职，也影响律师协会之间的行业交流。

（二）监督权非常有限

根据笔者所在的江西省律师协会的章程可知，律协监事会的职权一般有执行监督权、履职监督权、会费监督权、会议提议权、会议列席权等，看似比较全面，但实际严重欠缺。

首先，上述权限的有效行使比较难，比如，“监督律师代表大会、理事会、常务理事会、会长办公会会议决议和决定的执行情况”，具体的监督措施没有规定。再比如，“监督会费收缴与使用情况”，律师并不是会计师，能否可以聘请专业的会计师事务所，甚至审计师事务所来协助监督会费的收缴和使用情况，相关费用如何承担，如何审批等均没有规定。又比如，会议列席权，是否仅有列席权而无发言权，是否有表决权甚至否决权，没有应邀列席的后果是什么，也都没有明确。

其次，关于监事会履职所必要的知情权、调查权、人身保障权、惩戒权等大多都没有相应的规定，监督权还只是停留在表面，根本无法落到实处。

（三）监事任职要求低

笔者重点查询了自己所在的华东六省一市地区，发现监事任职要求普遍过低。除浙江省律协有“无不良执业记录”外，其他可量化的要求大多只有执业年限的要求，关于执业年限要求最高的是浙江省律协，要求执业需8年以上，然后是江西省律协和山东省律协要求执业5年以上，福建省律协、江苏省律协均要求执业3年以上，安徽省律协、上海市律协则未做具体规定。当然，基本所有律协都有“思想道德”“业务水平”“奉献精神”等难以量化的要求。过低的任职要求，不能体现监事的精英化和权威性，很难实现有效监督的应有作用，律协监事甚至成为个别律师宣传个人社会能力的虚衔而已。

（四）功能弱化较明显

监督权作为法人治理结构的重要一环，本是具有举足轻重作用的。笔者调查了近年各省律协监事会的工作报告，监事会做得最多的工作就是列席参加了各种会议，基本沦为开会必备的陪会工具。其次做得比较多的就是提出了各种建议，参加各种交流活动，给人感觉都是无关痛痒、纸上谈情。对于诸如理事、常务理事、副会长、会长违反章程规定等的履职情况监督，也看不到实质记录，更是几乎没有一起向律师代表大会提出罢免建议，也几乎没有一起根据需要聘请审计机构对律师协会实施专项审计，提议召开临时律师代表大会也暂未发现。监事会履职情况可谓相当和谐，这当然与律师协会的有序工作有关，笔者认为这跟监事会作用不被重视，功能弱化更有关，监事会虚设的局面较为普遍。

四、完善律协监事会制度的建议

作为执业律师自治机构的重要内设部门，律协监事会存在的问题不容回避，直面问题，接受不足。为了使律协监事会能够更好地发挥职能，更好地服务广大律师，笔者认为律协监事会应该从如下几个方面进行完善和调整。

（一）迫切需要立法保障

听起来很神圣的律协监事制度必须摆脱无法可依、可设可不设的尴尬局面，《律师法》的修改迫在眉睫，需要尽快提上立法议程。建议在《律师法》的修改过程中，除了增加本文探讨的监事会制度外，理事会及常务理事的制度也一并增加，真正形成在最高权力机构律师代表大会之下，作为执行机构理事会和作为监督机构的监事会并行的二元治理体制。当然，也可以考虑先对《中华全国律师协会章程》进行修改，在第五章关于理事会和常务理事会的规定之后，以第六章的专章形式对监事会的产生、职责、履职形式等内容进行规定，把原第六章关于秘书处与专门委员会、专业委员会的相关规定，调整成第七章。然后将修改后的《中华全国律师协会章程》在全国试行并广泛征求意见，待条件成熟后尽快对《律师法》进行修改，使具有重要历史使命的监事会成为法定机构和必设机构。

（二）监督权细化和增加

首先，对律协监事会常态化的执行监督权、履职监督权、会费监督权、会议提议权、会议列席权等需要尽量具体化。笔者通过调查发现，大多数律师协会都出台了监事工作规则，但仍有少数律协缺少监事工作规则，如笔者所在的华东六省一市地区的江苏省和安徽省就暂未制定统一的监事会工作规则。同时，已有的监事工作规则也大多比较笼统，不够细化，实务操作的难度比较大。比如，行使“监督会费收缴与使用情况”职责时，应该允许聘请专业的会计师事务所，甚至审计师事务所来协助监督会费的收缴和使用情况、相关费用专项列支、年前预算和年终结算。再比如，会议列席权，应该明确规定不虚列席而有权发言，具有与监督事项有关事项的表决权甚至是否决权，没有应邀列席的理事会、常务理会、专门和专业会议，可以提出无效的动议。

其次，适用增加监事权限，如关于监事会履职所必要的知情权，允许监事随时调阅与监督事项有关的材料，并有权责令被监督对象做出书面说明，以加大监督力度所需要的调查权。同时，对于履行监督工作需要的人身保障权要特别强调，对依章履职的监事进行谩骂、侮辱、甚至人身攻击行为的，要根据情节予以惩戒，树立监事会履职行为的权威性。

（三）提高监事任职要求

笔者认为必须要强调的是，监事会监事的任职要求必须明确规定，此为监事会工作规则的必备条款，对于个别律协监事会无监事任职要求的现象必须调整。同时，任职要求不能过低而应尽量提高，甚至要高于理事任职要求，以便于能更好地履行监督职责。其中，执业年限是硬性指标，这也是律师行业的普遍要求和标准。

笔者认为，担任监事的执业年限起码应在8年以上，担任监事长的执业年限起码应在10年以上。有过被投诉记录、失信记录、不良执业记录的律师一律排除在监事之外，监事任职期间发生上述情形的一律除名。监事会的监事当中，应当配备适当的具备财务、审计等专业特长的律师，以及女律师代表等要有适当比例。笔者认为，高标准能有效提高监事的威望，要让具备较高监事能力和威信的律师进入监事队伍，才能发挥监事会应有的作用，而不会成为有名无实的、可有可无的陪衬。

（四）增强监事监督意识

笔者认为，监事会功能被弱化，监督程序流于表面的原因很多，有历史原因，也有现实原因，但最主要的还是监事会自己本身的原因。首先，监督工作确实难做，这是客观原因。监督工作难以被理解，给人找茬、挑刺、唱反调、破坏团结、无事生非，甚至阻碍发展之嫌，监事本身有畏难情绪，止步难前，在实际履职过程中则是蜻蜓点水，点到即止，做不到敢监督和真监督。其次，监事自身没有认识到监督的重要作用和意义，没有树立责任感和使命感，这是主观原因。很多监事没有真正理解监督的制衡作用，没有认清刹车是为了更快前进的道理，坐班打卡走流程，形同稻草人，只做和事佬，喜欢啦啦队而厌做守门员。总之，制度不全是监事会功能弱化的重要原因，但提高和增强监事会的监督意识，才是当下真正发挥监事会应有作用的根本方法。

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律师（lawyer）是指接受委托或者指定，为当事人提供诉讼代理或者辩护业务等法律服务的人员。

律师须通过法律职业资格考试并依法取得律师执业证书方可执业。按照工作性质划分，律师可分为专职律师与兼职律师；按照业务范围划分，律师可分为民事律师、刑事律师和行政律师；按照服务对象和工作身份划分，律师可分为社会律师、公司律师和公职律师。律师业务主要分为诉讼业务与非诉讼业务。

2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国法律援助法》，基层法律服务所负有依法提供法律援助的义务。

就“律师”的任职资质而言，包括：其一，具有一定法律知识，按现行《律师法》之规定，是具有“高等院校法律本科及以上学历”之法律知识或“高等院校其他专业本科及以上学历具有法律知识”；其二，经国家“法律职业资格考试”，取得资格；其三，经国家司法行政部门批准，取得执业证书；其四，为社会提供法律服务，并以此为职业。

因此律师是指通过国家法律职业资格考试并依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。律师的性质就是为社会提供法律服务为职业的法律服务工作者。

在上述四项基本特征中，前一项或一、二项为其他法律工作者，如执法工作者，司法审判工作者（法官），司法检控工作者（检察官）所共有；后二项为“律师”这一法律工作者所独具。