回归行业与区域：地方行业特色大学的办学定位及路径选择

孙占利 张 宾

(河南工业大学 发展规划处，河南 郑州 450052)

地方行业特色大学，是指在中华人民共和国成立后，为了适应国家发展需要，由国家部委从自身对人才的需求出发而建立的，在2000年前后的高等教育体制改革中管理权被划归省级政府主管的一类大学。当前，有些地方行业特色大学出现发展缓慢甚至滑坡的迹象，与其不明确的办学定位有很大关系。中国特色社会主义进入新时代，大学结合自身发展历史，顺应国家政策，围绕培养对象科学确定发展定位，显得非常重要。对于有特殊发展历程的地方行业特色大学来说，准确的定位显得更为迫切。

1 大学确定办学定位的主要依据

有学者认为，大学确定办学定位，应综合校内外各种因素。进行定位好比“打桩”，科学地选择“桩点”乃是重中之重。选择“桩点”就得考察地基，高校的内部优势与劣势、外部威胁与机遇,无疑是高等学校定位的内外基础[1]。大学在确定办学定位过程中应当选择适当的“桩点”，在大学的发展过程中，外部因素固然有同行竞争、社会各界的参与和协同发展等因素，但最重要的是国家政策驱动。政策驱动是我国高等教育发展的重要特征。内部因素也有很多，如治理结构、师资力量等。但最根本的应当有两个：一是办学历史，经过几十年的发展形成的优势学科、治理结构等；二是生源。在2000年以前，主要开展非大众化教育的全国招生，在校生规模保持在3000人左右；发展到大众化教育阶段，主要在办学所在地招生，在校生超过万人。从这个视角来看，我国大学确定发展定位应当重点考虑国家政策、办学历史和培养对象3个方面的问题。

1.1 国家政策

大学的定位包括高校自生秩序型、政府分类引导型、市场无形调控型3种。对照历史，我国每一次高等教育领域的改革都毫无疑问由政府主导，大学定位都是政府分类引导型。20世纪50年代的院系调整，改革开放后的恢复高考、“211工程”“985工程”以及“双一流”建设等，都印证了高等教育管理的体制、规模、学科等都由国家政策左右[2]。事实上，政策驱动是世界各国推进高等教育发展的基本手段。能够准确定位迅速捕捉到政策意图的大学，就能快速发展；相反，不能契合政府发展要求的大学，发展就会出现下滑、倒退。即使在靠市场引导大学定位的国家，例如美国，也没人能否定1862年颁布的《莫雷尔法案》在社区学院、州立大学发展过程中的巨大影响力。近些年，法国推出的“卓越大学计划”，德国实施的“卓越计划”，都期望通过发挥政策引领作用，提升本国高等教育的品质。因此，政府对高等教育发展的基本理念、总体目标、指导思想、分类政策等，是大学确定发展定位的重要依据。

1.2 办学历史

历史积淀对任何一所大学而言都是重要的财富，也是其制定规划的出发点，更应成为大学确定发展定位的重要依据。在确定办学定位时，不仅要考虑国家政策、世界高等教育的发展趋势、国内高等教育的整体发展水平以及同类大学的发展状况等因素，而且要考虑每一所大学独特的办学历史及其在发展过程中形成的优势特色。“知彼”固然重要，“知己”也不可缺少。全面总结回顾自身的办学历史，梳理办学的经验和教训，客观分析已有的基础、优势，辩证看待不足和缺陷，才能做到扬长避短、最大限度地发挥自身优势[3]。大学的发展从外部特征来看，是拥有相对固定的优势学科群、在一定区域和行业内的声望、一批不断传承学校特色的教师以及大批以校为荣的校友等；从隐性特征来看，是学校的内部行政权力和学术权力的协作运行规则、学校的决策制度、学校机关权力的边界、二级院系的权责等；从深层次分析，是长期在办学过程中形成的经受住了时间检验的文化，在历史上影响学校发展，在现在和未来也会对学校的发展产生影响。因此，大学在确定办学定位时，应当重视历史传承。

1.3 培养对象

作为社会发展中的重要组织，大学要处理与政府、市民社会、学术组织和学生等关系。其中与学生之间的关系是最复杂的，会对其他关系产生较大的影响。随着市场对高等教育影响的进一步深化以及高等教育普及化的到来，教育的目的发生了深刻的变化。传统上，高等教育的目的在于育才；而今，则重在育人。在这种形势下，大学面临的真正挑战是学生的取向和追求[4]。当前，“以学生发展为中心”成为大部分大学的办学理念，其实质含义是以满足学生发展需要为目标，教学活动、办学水平也应该以此作为评价标准。事实上，不同层次的生源、不同区域的生源、甚至不同原始家庭的学生，发展需要是不同的。一所高质量的大学应是一所了解其学生的大学[5]。因此，从这个意义上来看，大学确定办学定位，应当把培养对象——学生作为一个重要的参考依据。

2 地方行业特色大学的相关特征

结合实际的特色发展，是地方行业特色大学实现卓越的重要条件。在新时代，对于既有行业特色，又有区域烙印的地方行业特色大学来说，正确分析和把握面临的政策环境，客观总结在历史发展过程中形成的特色和优势，理性研判培养对象的变化，对于合理定位有重要意义。

2.1 地方行业特色大学面临的政策环境

持续推动地方本科高等学校转型发展，是国家对地方本科高等学校制定的基本政策导向。推进地方本科院校转型发展，本质是引导地方本科院校克服同质化，实现特色发展；基础是对高等学校合理分类。政策是对社会需要的回应。“十三五”以来，随着社会的主要矛盾发生变化，社会对高等教育也提出了新要求，在满足“有学上”的基础上，“上好大学”“上有特色的大学”成为新需求。在这一前提下，国家对高等教育分类化发展的政策，从“激励诱导型”向“压力传导型”转变。“政策更具操作性，多部门联合推进”成为基本特征。从“双一流”建设，到实施一流本科专业建设“双万计划”，实质都是特色引领分类。特别是国家实施的“双万计划”，有两个明显的特征：一是体量大，计划2019—2021年，建设10000个左右国家级一流本科专业点和10000个左右省级一流本科专业点。二是分赛道，中央部门所属高校和地方高校分开进行，保护地方本科高等学校参与的积极性。政策的实质，是通过政治锦标赛制强制各级本科高等学校进一步凝练特色，特别是遏制地方大学盲目追求“大而全”，引导回归理性。地方行业特色大学是地方本科高等学校的重要类型之一，既服务于行业发展，又服务于区域发展。在当前政策环境下，地方行业特色大学只有把办学定位回归行业和区域，才能符合国家政策的要求，取得更多的支持,实现快速发展。

2.2 地方行业特色大学的历史特征

地方行业特色大学有突出的行业和区域特征。从大部分地方行业特色大学的办学历史来看，经历了“行业化到去行业化”“区域化到试图去区域化”的历程。20世纪50年代，国家各部委根据行业发展需要，建立了大批行业特色鲜明的大学，基本建立了行业办学体制； 20世纪80年代以后，随着改革的深化，部分行业特色大学出现办学困难，开始“去行业化”；20世纪90年代，开始推进高等教育管理体制改革，大部分行业特色高校划归省级政府管理，开始形成浓厚的区域标志。以河南省为例，河南工业大学的前身是隶属国内贸易部(原国家粮食部)的郑州粮食学院(1999年至2004年曾更名为郑州工程学院)，河南理工大学的前身是隶属于原煤炭工业部的焦作矿业学院(1995年至2004年曾更名为焦作工学院)。这些大学大部分向综合型大学发展，实践过程中，不断地试图去区域化。

地方行业特色大学对行业和区域有一种非常复杂的情感。经过改制、更名，不少大学从校名上已经很少能看出行业背景，“去行业化”是他们在扩张过程中的重要目标，同时又试图突出行业背景，强化特色，获取行业支持；经过更名，不少大学在校名上以区域冠名，但是在发展定位上又多定位于高水平大学、综合型大学，试图脱离区域束缚，同时在资源上又依赖于区域政府的支持。以河南省的地方行业特色大学为例，河南省提出高等教育分4类发展的思路，并且提出了特色骨干大学的概念[6]。从目标指向上，应当是河南工业大学、河南理工大学、河南科技大学、华北水利水电大学等。但是直面回应的只有华北水利水电大学要巩固发展办学特色，建设特色骨干大学。2019年，河南省下文直接认定9所大学为特色骨干大学，在资金支持的驱动下，目标大学纷纷开始积极行动。相较于2021年河南省提出“双一流”创建后，各校行动都非常积极，河南科技大学很快就提出了“立足洛阳发展，全力创建双一流大学”的策略[7]。事实上，不少地方行业特色大学在办学定位上，设定为没有行业和区域标签的高水平综合性大学。

2.3 地方行业特色大学的生源特征

高等教育的性质随着培养对象的变化而变化，特别是学生的数量和层次，对大学的影响非常深远。地方行业特色大学在体制改革前，开展的是非大众化教育，面向全国招生；而体制改革后发生了深刻的变化，开展的是大众教育，主要面向区域招生。以河南的4所大学为例(见表1)，2020届毕业生中，河南籍毕业生占全体毕业生的比例55%以上，河南理工大学甚至达到了77.75%。在河南就业的学生均达到30%以上。从生源和学生就业区域来看，地方行业特色大学有明显的地域性；4所学校2020届毕业生就业行业排名第一的行业均是学校所属行业，体现了明显的行业特色。学生就业的行业性和区域性，也要求地方行业特色大学的办学定位理应回归行业和区域。

3 地方行业特色大学的办学定位

转型发展是新时代国家对所有大学提出的新要求。与其他类型大学相比，地方行业特色大学对转型显得更为迫切。经历了“行业化到去行业化”“区域化到试图去区域化”的曲折历程，回归行业和区域，应该是符合国家发展需要、符合自身发展历史、契合培养对象的发展方向的。大学发展定位的内涵，目前没有形成定论。有的认为包括服务面向、性质、发展目标、人才培养规格等，有的认为有宏观和微观之分。本文认为，对于地方行业特色大学来说，办学定位回归行业和区域，应当主要从办学目标、人才培养和服务面向等3个方面来考虑。

3.1 办学目标定位于应用型大学

办学定位是影响大学发展的首要因素，只有明确了办学定位，才能为学校的发展指明方向。随着国家各项事业的迅速发展，经济、社会和科学技术的进步都对高等教育的转型发展提出了新的要求。随着毛入学率的显著提高，高等教育的发展已进入普及化阶段。在公民对子女接受更高层次教育的现实要求和经济发展对人才的多元化需求共同作用下，多样化发展已成为大学建设发展的必然趋势。每所大学都应当把握形势，科学确定目标定位。当前，一部分地方行业特色大学在确定办学定位时，脱离了行业和区域。依据地方行业特色大学的基本概念，在华中地区的河南、湖北和湖南三省中，有13所大学可以归为地方行业特色大学。根据他们的大学章程，其中 12 所大学的办学定位是“高水平大学或综合性大学。”[8]大部分地方行业特色大学对于自身办学定位的认识，依旧圄于非普及化教育的固有思维，认为学校发展的标志是提升培养层次和科研水平。事实上，国家已经认识到高等教育普及化对高等教育性质的影响，从顶层设计上不断调整政策，不断对大学进行引导、约束。从2004年的《普通高等学校办学条件指标(试行)》将学校类别划分6类，到2017年的《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作意见》将高等教育划分为研究型、应用型和专业技能型三大类，实质是在缩小大学在自身发展定位上的腾挪空间。从国家宏观政策和学校实际来看，地方行业特色大学的目标定位，应设定为有行业和区域特色的应用型大学。

3.2 人才培养定位于应用型技术人才

人才培养、科学研究、社会服务是大学的三大基本职能。人才培养是其首要的、核心的职能。地方行业特色大学大部分经过多年的发展，办学规模发生了较大变化。“高等教育的一切都会因学生数量的变化而变化”[9]，特别表现在人才培养上。随着高等教育普及化的到来，社会公众和学生对大学教育的期望，更多寻求的是职业能力的提升。换言之，大部分学生希望通过接受大学教育，提升就业技能。行业和区域也需要大量的应用型的专业技术人才。这种新形势下，对于大部分办学目标为应用型的大学来说，探究高深学问成为其工作的内容之一而不是唯一的重点工作，而开展应用研究、培养应用型人才，应成为工作的重点。

资源依赖是当前高等教育高速发展的普遍现象。对于地方行业特色大学来说，资源主要来源于地方政府和行业。当前地方行业特色大学在发展过程中，存在地方政府参与度不高的情况。重要的原因之一就是他们没有真正地融入地方，没有把人才培养与服务区域发展结合起来。不少地方行业特色大学所在区域不属于国家中心城市，受地理位置、经济条件、环境因素、工资待遇等影响，在引进人才方面存在不少制约。地方行业特色大学服务于区域发展，就是要承担起为学校所在区域培养人才的任务。由于部分地方行业特色大学，把学生培养定位于研究型，过分强调培养拔尖创新人才，没有与区域形成良好的互动，也就逐步失去了区域政府的支持[10]。当前，不少省级教育主管部门在对所属高校进行就业质量评估时，将毕业生在该省就业的比例作为重要衡量指标。这是希望通过就业这个指挥棒，引导大学在人才培养方面更契合当地的经济社会发展需要。

3.3 服务面向定位于服务行业和区域

市场在大学发展中的作用是逐步增强的。我国高等教育不得不面对的一个现实问题是，全球范围内国家权力的衰弱和市场力量的兴起[11]。随着我国市场在资源配置中基础性地位的逐步确立，市场对大学发展定位的影响也逐步凸显。对于大部分大学来说，要么及时跟进政策赢得市场，得到快速发展；要么由于对政策的误判，在竞争中丧失市场，丧失竞争力。

地方行业特色大学长期依托行业发展，在传统优势学科方面积聚了引领行业创新人才培养及核心技术创新发展的优势，形成了为行业培养专门人才、解决行业关键技术的优良传统，形成了独特的产教融合模式[12]。但是，随着“行业化到去行业化”“区域化到试图去区域化”的办学发展，地方行业特色大学与行业和区域陷入了非常尴尬的情况。基于国家发展大局，高等教育必将发生一次深刻的革命，地方行业特色大学应当超前识变，积极应变，主动求变。要顺应国家政策的导向，积极主动地研判行业和区域经济的发展趋势，抓住技术痛点开展科学研究，深度融入行业和区域的发展。

4 回归行业和区域的路径

大学的发展水平由什么决定，有说规模，有说地域，莫衷一是。但无论大学办在哪里，也无论在什么时候，学科建设都是大学建设和发展的关键着力点。有些学者认为，要对行业特色大学进行再定义。如王亚杰就认为，应该摘掉“行业特色型”的帽子，进而以“学科特色型”取而代之[13]。因而，地方行业特色大学要回归到行业与区域的办学定位，关键在于以行业和区域的需求为导向加强学科建设。

4.1 学科的遴选要突出行业和区域需求

从国家层面上看，优秀学科的遴选一般有两个途径。一是建设基础好，相对其他同类学校处于拔尖地位。国家常规增列硕士、博士学位授权单位，基本上是这一途径。二是服务于特殊需要，对一些整体实力不是特别优秀，但对国家或区域有重大影响的，也给予资助或允许开展博士生、硕士生培养。2012年推行的“服务国家特殊需求人才培养项目”就属于第二条途径。当年，国家批准了35个非博士学位授权单位，在2012年至2017年作为服务国家特殊需要开展博士生培养。经过几年的建设，这些博士学位授权单位在各自领域发挥了重要作用，不少大学也成为国家增列的博士学位授权单位。事实上，不少地方行业特色大学在进行学科建设规划的时候，一般走的是第一种途径，选取一些建设基础好的学科进行重点建设。这些学科固然在全国有一定的地位，但未必在解决行业和区域经济社会发展中存在的问题时有足够优势。

地方行业特色大学要正确认识与“双一流”建设大学在学科建设上的区别。地方行业特色大学与国家“双一流”建设大学服务面向上有较大的区别。前者立足行业和区域，面向全国，服务行业和区域是重要目标，主要在区域发展的历史进程中建功立业；后者立足全国面向世界，建设世界一流大学是目标，要有几个学科走在全国乃至世界的前列。地方行业特色大学在服务行业和区域经济社会发展中还有较大差距。以河南为例，2019年，河南省有23项重大关键技术面向国内外张榜攻关，合同额达5.25亿元，但在第一批公布的15项攻关项目中，没有一项是由河南的高校承担[14]。可以看出，河南省的地方行业特色大学目前的优势学科未能满足河南省的实际需要。河南产业转型升级处于攻坚阶段，产业结构调整、新兴产业培养，必将产生不少新的需求，仅仅通过引智，不能满足，要通过育智才能解决需求。地方行业特色大学在学科遴选过程中，要突出行业发展和区域发展需求，多选与经济、攻关项目、未来发展趋势紧密的学科进行资助建设。

4.2 学科的规划要围绕行业和区域需求

高等教育分类发展、内涵式发展是我国近些年教育政策的基本内容，而其基础是学科的特色发展。目前，部分地方行业特色大学处于各种考虑，仍停留于拼规模、追升格、求大求全，走趋同化发展的道路。对于地方行业特色大学来说，结合经济社会发展需要和办学传统，建好有特色的学科——可以是自己的传统优势学科，也可能是符合行业发展和区域发展需求有潜力的新建学科,后者可能对国家发展更有意义。郑州大学的学科规划经验值得地方行业特色大学借鉴。郑州大学规划了6个一流建设学科，分别是：资源材料、肿瘤防治与转化医学、绿色催化、中原历史文化、工程安全与防灾、绿色高效农业。中原历史文化属于典型的河南特色；绿色高效农业更是从河南农业大省背景出发。地方行业特色大学学科规划，不能盲目地追求国家一流、世界标准，要主动面向行业发展和区域发展需求，对接产业转型升级需求，提高人才培养和产业需求的契合度。

4.3 学科建设的成效要落脚于行业和区域需求

科研成果是当前评价学科建设成效的重要指标。如何评价学科的建设效果，按照传统的做法，一般是一些可量化的硬性指标，譬如参照硕士、博士学位授权单位的审核指标设置指标。在这些指标中，ESI学科的排名、国家学科评估的等级等，都是高权重指标。以ESI为例，这个指标是对全球所有高校及科研机构在SCIE、SSCI库中的论文数、论文被引频次、论文篇均被引频次、高被引论文、热点论文和前沿论文等六大指标分22个领域进行排名。其实，它唯一的评价指标是论文。如果把这种显性的、通用的指标作为验收的标准，可能会推进我国一批大学在各种排名中稳步前进，但对经济社会的发展来说意义可能不大。

新时代，行业和区域对地方行业特色大学提出了新的要求。以河南省为例，2020年，省政府工作报告提出要“围绕产业链部署创新链，统筹科技创新和产业优化升级”[15]，这给河南的地方行业特色大学的学科发展指明了方向。从国际经验来看，大学经费多元化，特别是通过社会服务赢得社会支持，成为当前高校快速发展的基本经验。当前，我国地方行业特色大学经费来源普遍单一，主要是政府的各类拨款，这也是发展较慢的重要原因。借鉴国内外大学发展的经验，地方行业特色大学学科建设成效的标准，应把解决行业和区域产业结构调整、新兴产业发展实际需求的成效，如获取政府公布的重大攻关项目、取得的横向合作项目和经费等，作为重要指标，从而推动学校围绕需求谋发展，摒弃唯论文、唯称号、唯奖项的评价标准。