为治理而动员：高度重组型基层社会治理的经验研究——以佛山市南海区为例

许志国

(仲恺农业工程学院 人文与社会科学学院，广东 广州 510225)

“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”[1]在城乡分割的二元结构下，传统的农村社区和城市社区分别以“乡政村治”和“社区制”的治理架构维系着国家的基层治理平稳运行，使其基本保持一种合理的治理秩序。但在城市单位制解体和农村集体制弱化以及市场经济观念的冲击下，城乡基层治理正面临着许多新形势、新变化。尤其在一些发达地区，重组形成了一种新型基层社会类型——高度重组型社会，使得基层社会治理面临着更加复杂的局面。它们既不是纯粹的城市社区，也非典型的农村社区，而是杂糅了传统的城市社区和农村社区的特征。面对新时代新形势，亟须构建一种新的基层治理体制与之相适应。

广东省佛山市南海区即为高度重组型社会。南海区作为改革开放的先行区，曾经创造县域经济发展的“南海模式”，素有广东“首府首县”之称。但它的大部分地区城市形态尚未完全形成，高档小区、商业CBD和城中村比邻而居，传统农村社区、城市社区、村改居社区并存，基层社会治理面临着很多前所未有的挑战。为了协同推进基层治理、社区治理、非户籍人口融入、乡村振兴等多方面工作，打造共建共治共享的社会治理格局， 2018年初南海区开始试点建立新型特色社会动员体系。本文将基于对南海区新型特色社会动员体系的系统调研，分析其如何对现有的基层治理体系进行精准和科学动员，使基层治理体系有效运转起来以及实现治理效能的提升，以期为其他重组型社会治理的进一步改革提供借鉴。

1 高度重组型基层社会的治理挑战

1.1 社区成员异质化，共同体意识较弱

高度重组社会中，既有原住居民形成的熟人社会，也有新楼盘社区形成的陌生人社会，还有厂房林立带来的非户籍居民形成的特殊混杂型社会。不同社区社会结构差异化程度较高，社区居民的熟悉度变低，社区凝聚力下降。新楼盘社区中的居民大多数并非本地原住居民，他们虽然同属一个社区甚至同一栋楼，但由于教育水平、职业、价值观念、语言、收入水平等方面的不同，相互之间缺乏联系和互动，人际关系疏离，社会分化现象加剧；工业园区厂房林立，人员繁杂且流动性大，员工大多数来自不同地方，对社区的归属感较弱。因此，高度重组型社会中，不管是城市社区还是农村社区，居民都变成了相互隔离的、高度原子化的个体，社会治理变得愈加复杂和艰巨。不同群体社区所存在的问题类型、所处的问题发展阶段、对公共问题的看法以及对公共服务的需求都不一致，例如：老旧小区可能首先要解决脏乱差的问题，而新建小区可能要求更高的治安水平、人居环境等。不同群体之间融合与冲突共存，大多数群体内存在小集体意识和集体行为，但是整体的社区共同体意识较弱，社区整体层面的公共行为难以形成，合作治理难度较大。这就对如何动员和有效激励个体、社会组织有序参与社会治理，有效解决社区面临的共同问题提出了新要求。

1.2 不同类型社会问题齐汇聚，多元主体难以协商共治

高度重组型社会的问题是多方面、多层次的，既有公共停车、垃圾处理、环境整治、子女教育等公共问题，还有单位制解体导致的遗留问题，农村社区转变为城市社区之后涉及的村集体资产管理、收益分配、外嫁女权益等特殊问题，以及外来人员的融入问题等。不同的利益主体有着不同的考虑和权衡，协商共治的难度加大。在现有的治理体系当中，治理主体之间缺少有效的联结渠道，也在一定程度上缺乏参与公共事务的意识和动力，无法形成治理合力来共同应对不同类型的社会问题。这就需要对现有治理资源进行整合，对现有的治理主体进行有效动员，让沉睡的、分散的、相互隔离的治理主体产生有机联结，使得多元治理主体能够参与处理复杂的社会问题。这不仅包括政府与其他社会治理主体之间的协调，也包括政府内部各层级及同一层级之间不同部门之间的协调。

1.3 价值观多元化，对公共决策的认同感降低

多种群体共存的重组型社会，必然存在价值观的多元化，这就给共建共治共享的社会治理格局带来了挑战。社会治理并非意味着通过协商方式解决具体问题，更侧重于在多元主体协商共治的过程中，赋予公共决策和集体行动更多的认同感。但在个人利益不断分化、价值观多元化的发展趋势下，为公共决策和集体行动提供广泛认同解决方案的难度越来越大。例如，对“共建主体”的选择问题，不同群体就持有不同意见：一种意见认为，辖区企业具有资源优势，应当主动参与社区共建；相反意见则认为，企业介入社区治理，会影响到群众的参与性和平等化，不利于打造有凝聚力的社会治理共同体，如果企业借机推销商品如老年保健品等，可能会影响基层政府的公信力。价值观的多元化，一方面会导致公共决策难以达成，一个公共问题的解决可能需要经过数次甚至几十次协商，这无疑会增加公共治理成本；另一方面可能会降低社区共同体内部的相互信任程度，降低邻里互动频率。如何在价值观多元化的重组型社会中，找到一种科学合理的合作机制，为公共决策和集体行动赋予更多的认同感，是新时代基层治理的一个重要诉求。

2 探索“为治理而动员”的新型特色社会动员体系

2.1 已有研究进展

推动公民参与公共事务、整合社会资源实现公共目标、提升公民参与治理的能力和使命感是当前全世界共同面对的治理挑战。

中国共产党从诞生之日起，就对社会动员的运用非常重视。党领导下的社会动员贯穿了从新民主主义革命到中国特色社会主义新时代，推动了每个特定时期重要任务的顺利完成。中国历史经验基础上的社会动员，更多地体现为政治主体为了实现一定的变革目标，自上而下“通过多种方式影响、改变社会成员的态度、价值观和期望，形成一定的思想共识，引导、发动和组织社会成员积极参与社会实践”的变革过程，因此有学者把社会动员又称为“社会发动”[2]。

自党的十八届三中全会提出国家治理体系与治理能力的总目标后，社会动员在各种类型的社会治理活动中得到广泛运用，社会动员被认为是破解多重约束下常规治理不足的一种重要治理方式。尤其是中国特色社会主义进入新时代之后，中国在抗击新冠肺炎疫情和打赢脱贫攻坚战等事件中展现出的强大社会动员能力，再次引起了学者们对中国社会动员能力的关注。曹威伟等从社会动员网络视角，对新冠肺炎疫情危机中的社会动员机制进行了新的解析[3]。符平等通过分析脱贫攻坚战中涉及动员的各种制度、过程、策略和技术，揭示了在贫困治理领域中我国的制度优势转化为治理效能的过程与机制[4]。苗壮等认为，新时代中国共产党的社会动员已经实现了由传统政治动员向治理型社会动员的转变[5]。新时代社会动员机制在重大事件中的突出作用，推动了部分学者从更普遍意义上探究社会动员在基层社会治理中的作用。例如：贾玉娇基于国家—社会关系分析框架，认为社会动员是国家社会互动逻辑的重要载体，在大力推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，如何做好基层社会动员，充分释放人民群众的主观能动性，不仅是实现国家与社会同步建构的重要议题，并且是衡量国家治理能力的重要标志[6]。社会动员之所以能够推进国家治理的现代化进程，原因在于社会动员能够激发社会活力，让人民群众以更积极的心态和更进取的精神参与到管理国家和社会事务中[7]。

虽然学者已经开始认识到社会动员在新时代社会治理中的重要作用，认为面向社会治理的社会动员并非传统的运动式治理，是为了应对某种公共危机事件的非常之举，是国家常规治理的重要补充[8]。 但是，对于如何把社会动员模式融入国家常规治理体系并形成稳定的制度和机制，构建一种“为治理而动员”的新型常规治理体系，已有的研究并没有给出明确答案，现有文献也鲜少涉及和提炼“为治理而动员”的社会动员体系的内涵以及运作机制。本文将基于佛山市南海区的新型特色社会动员体系，初步梳理和回答这一问题。

2.2 南海区的新型特色社会动员体系的任务和路径

在中国，党的群众路线、以人民为中心的发展思想以及对共建共治共享的社会治理格局的打造，都强调群众参与的重要性。

广东省佛山市南海区作为发达地区，面对新时期的治理难题，于2018年2月出台《南海区试点建立新型特色社会动员体系工作方案(试行)》(以下简称《工作方案》),标志着南海区探索建立党建引领下的新型特色社会动员体系正式开始运行。随后，南海区相继出台了一系列支撑性和配套性的工作计划：2018年6月，出台《关于在社会动员试点社区建立利益表达机制的工作指引》，引导居民对切身利益诉求要有热情表达、有途径表达、按规范表达，培育提升其表达能力；2018年11月，出台《南海区新型特色社会动员试点社区动员青少年参与社区治理工作指引》，探索“宣传+活动+能人+项目+组织”的五大机制，建立起对青少年动员的系统路径，推动青少年参与社区治理；同月，出台《南海区新型特色社会动员试点社区试行党组织统筹的议事协商机制工作指引》，指导社区党组织统筹建立分类分层的议事协商制度，调动相关利益群体从事前、事中、事后全链条参与社会治理问题；2018年12月，出台《党建引领建立健全楼长制的工作指引》，推动居民参与社区活动及社区公共事务。此外，南海区政法委发挥“总舵手”作用，制定出台1份总体方案及6份工作指引，如《2018年度南海区深化镇(街道)创益中心实体化运营工作指标》，系统调控全区社会治理工作方向、目标、进程和战略布局。

通过一系列的工作方案和工作实践，南海区在构建社会治理的协同参与体系、动员导向体系、利益表达机制等方面取得了较为显著的成就，受到了很多学者和地方政府的关注。2019年12月，在法制日报社、法治周末报社发起的“礼赞祖国·第五届加强和创新社会治理成果交流会”上，南海区以“新型特色社会动员体系建设”项目入围“2019社会治理创新典范区”。2021年3月，南海区申报的“党组织引领的新型特色社会动员体系”项目，又被中国社会治理研究会评选为“全国市域社会治理创新优秀案例”。

3 南海区新型特色社会动员体系对基层治理的创新

3.1 对社会治理理念的更新

南海区通过建设新型特色社会动员体系，让民众行动起来，把利益诉求表达出来，并通过各种协商议事机制促使政府与社会力量共同解决复杂的社会治理问题。这契合了党的十九届四中全会提出的建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体理念。通过多方协商议事的治理过程，党和政府能够更加精准地理解民众的诉求和关切，并更好地“对症下药”；同时，民众也会理性表达自己的意见与诉求，积极参与社会治理。

从调研的南海区A社区来看，基层党组织和社区负责人已经开始注重引导由提出议题的民众牵头解决相应问题。例如：该社区负责人引导民众依靠自己的智慧和力量，解决了小区游泳池管理方偷用绿化用水的问题。同时，该社区还通过各种方式引导和培训民众进行规范的诉求表达，如在协商议事中引入罗伯特议事规则。这不仅有利于提高协商议事效率，也有助于提高主体责任意识。目前，南海区新型社会动员体系在激发、培育、维持、创新治理理念方面均做出了较为显著的成就。

3.2 对社会治理主体的支持

在党的统一领导下，南海区的新型特色社会动员体系通过搭建有效的平台和资源联结，畅通民意表达渠道，给予不同社会治理主体发挥作用的途径和机会。同时，针对社会治理问题的类型和社会组织具体情况，建立了由学术顾问、实务顾问和大众顾问组成的导师顾问团，对社区党员、驻社区社会工作者、社区居民骨干进行相关技能培训，有效提升了各主体参与社会治理的能力和担当意识。

根据《工作方案》，南海区依据“空间参与—活动参与—服务参与—公共事务参与”的渐进式参与路径，在各个阶段对不同的参与主体提供了有针对性的支持。空间参与阶段，社区党组织通过盘活社区空间资源，给各类社区组织开展活动提供公共活动空间。活动参与阶段，在常规的亲子类、趣味类活动的基础上，社区干部与驻社区社会工作者共同设计适宜各类群体参与的活动，逐渐促进居民之间的信任与合作。服务参与阶段，针对社区老年人、残疾人、社区戒毒人员、社区矫正人员等群体的需求，设计一些自助、互助类的品牌服务项目，并选拔合适的社区居民骨干担任项目统筹角色。公共事务参与阶段，鼓励两代表一委员(党员代表、人大代表，政协委员)、社区党员积极担任社区代表；选拔社区居民骨干担任楼长，推动社区联络员等社区志愿者建立议事协商机制、利益共享与责任共担机制，为社区居民深度参与社区公共事务提供正式的畅通渠道；将在社区开设店铺、企业的商家、企业代表适当纳入相关社区自治组织，共同参与议事协商。

在组织的动员方面，通过培育孵化社区社会组织，建立党组织统筹的服务联动机制以及针对重点问题的联动反应机制，对为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐、农村生产技术服务等社区社会组织，以及党建联席会议(包括党政人员、驻社区社会工作者、直联团队、网格员等)、导师顾问团、群团组织等各种类型组织提供了多方面的支持，激发了组织的内生动力。过去沉淀的或者分散的治理资源在新的动员体系下，开始有序运转起来。

3.3 对社会治理权力结构的重塑

南海区的新型特色社会动员体系从纵向和横向上改变和优化了社会治理权力结构。

纵向上，新型特色社会动员体系赋予了基层政府职能新定位：从命令执行到方向牵引。在新型特色社会动员体系中，基层政府与上级职能部门之间的依赖模式发生了转变。原来，职能部门依赖基层政府实现自己的意志；而现在，基层政府通过治理体系搜集信息、发现问题，然后通过党建联席会议与相关职能部门共同解决问题，使得长期以来行政等级治理体系自上而下的运行方式发生了某种改变。这对于思考如何完善等级治理体系、改进政府的治理效果具有一定启示。

横向上，南海区通过两种不同的参与体系实现了治理权力结构的重塑，使社会参与更有活力，为各类群体团结协作参与提供平台。一是建立“同质群体”参与体系。推动青少年参与社区安全等志愿服务，推动居民参与社区活动及社区公共事务，并组建了一支30人规模的社会建设顾问团，包括学术顾问、实务顾问、大众顾问等，为群众参与社会治理提供了智力支持。二是建立“异质群体”协作体系。通过构建区级创益园、八大“镇街创益中心”及社会服务机构整合的“1+8+N”的社会创益体系布局，将政府、企业、社会组织、商会和工人连成一线，实现资源整合和服务融合于一体的社会创益体系多元协作；形成社工机构、基层服务组织和民间组织等多元主体协作格局，用以应对南海区服务需求的多样性，把社会服务、社会政策、社会福利输送到社区。通过向不同类别、不同部门、不同身份的群体发送邀请函，南海区建立起包括不同社会群体的参与机制，形成激发社会活力的源流；建立起各个社区群体协作参与机制，共同形成社会活力系统[9]。

3.4 对社会治理过程的重建

这种重建主要体现在从制度建构到引领行动的转变上。

党的十八大之后，南海区针对社会治理主体分散行动的局面，创新社会治理体系，以“基金、基地、机构、机制”的社会创益模式统筹协调全区社会建设工作，为南海区建构了统一管理的基层社会治理制度基础。这种制度保证了南海区党委和区政府的统一管理和领导，在党组织、政府与社会组织之间建立起一种制度化的联结体系。但是新的制度体系并未能充分激发治理效能，南海区依然存在创益项目碎片化、职能部门和居民参与不足、创益中心各镇街发展不均衡等问题。

党的十九大以来，南海区为了更好地提升治理效能，把群众路线同治理体系相结合，在制度体系中加入更系统的治理思维，“让制度运转起来”，以目标为导向，依据“空间参与—活动参与—服务参与—公共事务参与”的动员过程，一件事情接着一件事情办，解决了一系列的实际问题。南海区的新型特色社会动员体系，正是一次把中国“制度优势转化为治理效能”的生动实践。

4 南海区新型治理体系的治理效能

4.1 解决了社会治理中的“分散化困难”

在快速城市化的进程中，城市的社会结构发生巨大变化，一些新的问题出现并交织在一起。由于多元、异质、流动对社会的压力和挑战，各治理主体的分散化无法有效化解这些问题。一些社会问题往往需要很多部门的共同协作才能解决。例如：居民社区的垃圾堆放问题，除了牵涉到物业公司，还可能涉及城市规划、环保、城管等职能部门以及镇政府(街道办)等多方力量。因此，有效的社会治理应是政府主导下的全社会共同参与的协作治理。这种协作治理体系要关注3个关键环节的协作：一是政府内部层级之间以及同一层级各部门之间的协作；二是政府组织与社会组织之间的协作；三是社会组织之间的协作。通过引导全社会共同参与社会治理，解决治理力量分散、治理效能低下等问题，进而实现社会治理中国家与社会的同步建构。

南海区充分发挥党组织的引领统筹作用，通过党建联席会议等平台，赋予基层党委寻求上级职能部门支持的权力。上级职能部门的及时到位，避免了基层政府或者基层自治组织的议而不决，能够及时解决所发现的民生问题，让事情得到落实，从而取得民众的信任，使共建共治共享的治理格局最终得以落实。

此外，为了避免社会组织在社会治理中各自为政、力量分散，南海区对形成社会治理共同体做出了多方面的努力。从2014年起，南海区就成立了区内枢纽型行业协会南海社联。南海社联通过建设资源中心、培训中心、评估中心、研究中心等，从多方面鼓励和支持社会组织参与社会治理。

4.2 解决了社会治理中的“组织化困难”

社会治理需要民众的广泛参与。通过组织动员的方式实现群众广泛参与是党的优良传统。然而，由于重组型社会中民众的高度异质性以及利益的高度分化，加剧了社区公共性衰减现象，重组型社会治理面临着“组织化困难”，基层社会亟须探索出有效发动民众广泛参与社会治理的解决方案。当前共建共治共享治理格局的推进，正是激发社会治理活力的一项举措，通过树立社区共同体意识，使社会治理从社区“独唱”走向民众“大合唱”。

南海区新型特色社会动员体系通过创造性的“空间参与—活动参与—服务参与—公共事务参与”的社会参与路径，渐次地把居民组织起来，并且使其逐步参与到公共治理中来。南海区的首批30个试点社区普遍建立了青苹果之家、亲青家园、职工家、融爱家庭服务中心、小候鸟驿站、文体楼、幸福院、七一空间等多样化的参与空间；西樵、九江、丹灶等乡镇农村社区普遍建立了互助社、街坊会、邻里中心等互助组织，推动居民开展互助服务；桂城、大沥等城市社区孵化培育了楼长团队，通过楼长的带头作用，推动居民有序地参与公共事务。这种“场地为经，组织为纬”的独具特色的再组织过程，改变了居民参与力度不足的局面，引导和促进居民自发自愿参与社会治理。这种“组织+动员”的双重路径充分利用了登门槛效应，有效激发了群众参与社会治理的热情。同时，南海区加强对参与技能和协商技能的培训，如引入罗伯特议事规则，以及充分发挥驻社区社会工作者在协商议事中的协助作用，减少了社会参与中的情绪化和非理性现象，促进了参与协商议事各方的相互理解和相互尊重。这不仅有利于推动政府与民众之间的联系日益密切，而且有利于把多方力量引导到有效解决问题上来。

4.3 解决了社会治理中的“合作化困难”

重组型社会中，包括政府在内的任何单一治理主体都难以有效发挥治理效能，而且彼此之间存在“合作化困难”。首先，由于认识的局限性，各治理主体对社会问题的理解可能都基于片面理性，对相应的决策方案如何达到最优会持有不同意见。其次，各治理主体之间存在价值优先次序不同、资源多寡不均等问题。最后，各治理主体参与合作治理的动机也不一致。现实情形中,当政社双方不能合作一致时，可能会出现基层政府替代社会组织的“逆向替代”现象[10]。

因此，为推动解决社会治理中的“合作化困难”，南海区的新型特色社会动员体系在党的引领下展开，引导社会治理的目标、方向、重心以及明晰社会治理的价值导向等。同时，不仅建立多个“同质群体”参与体系和“异质群体”协作体系，为各类群体团结协作参与提供了各种平台和机制，还在2020年1月5日专门成立了社会治理资源链接中心，为更好地凝聚党政机关和社会力量、共同解决社会治理难题提供新载体。该中心以线上资源枢纽平台方式运营，将政府有关职能部门以及社会组织在社会治理方面的需求和资源进行有效匹配和对接。此外，南海区通过“四个导向”，即财政资金导向以及社会治理的标准导向、评估导向、倡导导向，赋予了基层社会治理工作精神动力和正确的价值取向，极大地激发了各社会治理主体参与社会治理的活力。

5 对新型特色社会动员体系的进一步探索

5.1 探索和明晰党建引领工作的内涵和外延

“党建引领基层治理创新”是在中国社会治理需求与政党执政双重逻辑下产生的一个实践课题[11]。党建引领不仅能为基层治理注入凝聚力，也能为政社互动提供资源、平台与方向。而党建引领社会治理能够提升治理效能，在于其遵循了“强组织的低成本撬动效应”机制[12]。因此，既需要正确认识基层党组织在基层治理中的作用，科学引领基层社会治理，也需要探索和明晰党建引领社会治理的应然模式以及基层党建工作体系的内涵和外延。

对于党建引领社会治理的研究，有学者做了初步回答：李威利认为，党组织在基层社区治理中的角色定位和功能，应该包括组织动员、联动主体和政治引领等3个方面[13]；陶传进等认为，党建引领社区治理需要把政治角色和专业服务角色相融合，因此社区党组织相应也要具有党组织的特征、具备公益组织的特征和创业家的素质和能力[14]。思考党建引领社会治理，以学术讨论的方式构建话语体系，能够更好地回应中国语境下的现实关切。

不过，要更好地探索党建引领的应然模式，还需要从生动的社会治理案例中梳理党建引领的实践逻辑，在此基础上勾画出扎根于中国实践经验的党建引领社会治理模式。相对于“政党组织社会”的理论框架，“政党引领社会”的理论框架[15]明显更加契合南海区。基于南海区的社会动员实践，本文认为党建引领在社会治理的定位和功能应该是：以政治领导力打造共同愿景，引领社会行动；以思想领导力塑造价值认同，凝聚社会团结；以组织领导力整合群众利益，推动主体联动。

5.2 将“问题导向”和“目标导向”有效结合

以往基层社会治理主要强调“问题导向”。这种逻辑本身是没有错的，但是并不能从根源上减少社会问题的产生，也无法消除引发社会问题的深刻根源。这就需要把注重短期效果的“问题导向”和注重长期效果的“目标导向”进行有效结合。一是政府要持续提升执政能力，更好地实现社会公平正义和更严格的行政执法等。二是要引导民众树立 “人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体理念。通过明确目标，为解决高度重组型社会的基层治理问题、提升治理效能提供重要指引。对此，党引领和统筹下的社会治理体系应该包括3个层次的目标：第一层次，把群众动员起来，使原子化的个人相互接触、熟知，产生社区共同体意识，进而协商和解决共同关心的问题；第二层次，各社会主体能够约束自己，减少自身行为的负外部性，如不乱停车、不乱扔垃圾等；第三层次，引导与启发群众思考，为了共同体的美好生活，个人应当负有哪些义务，通过履行义务争做新时代的好公民。

此外，还需要党组织通过发挥政治领导力、思想领导力和组织领导力，引领社会组织根据新时代的治理需求及时转换角色和使命。虽然社会组织在专业技能和专业意识方面有着独特优势，但在参与社会治理过程当中，可能会存在心理成熟度不足(不愿意参与社会治理)和能力成熟度不够(不擅长参与社会治理)等问题。例如：驻社区社会工作者，原来主要精力侧重于提供社会服务，现今就需要党和政府引导其主动从社会工作者的角色向“社会治理师”的角色转型、从助人自助的角色向“助社会自治”的角色转型。

5.3 持续用系统思维能力引领治理能力的提升

重组型社会需要运用新的思维方式，要有“上下左右”的系统思维和协调统筹能力。对于具体的治理问题如小区垃圾场规划问题，虽然通过多轮次的沟通协商、多部门的共同参与和协作，最终得到解决，但是也需要深入挖掘问题产生的深层次原因。同时，还需要思考如何通过解决具体社会问题，有效优化多元治理主体协作参与社会治理的方式以及保证该机制的有效发挥。

首先，政府应提升在政策制定方面的协调能力，即防止政策出现冲突的能力。这需要更加科学合理地确定各级政府以及同级政府内各部门的组织边界、权限及承担的各种服务的边界。基层治理体系在解决实际问题时，需要对产生问题的政策冲突原因、职能冲突原因以及组织边界和服务边界不一致导致的冲突进行科学合理的梳理，并有相应的反馈渠道，以此不断优化已有的治理体系，逐步推动治理水平向纵深发展。

其次，政府应持续提升监管能力。基层政府和其他社会组织一方面要具备“个案”处理和经验归纳能力，另一方面要能深刻地理解和归纳同类型问题产生的原因，把握问题发生、发展的路径。每一个具体社会问题都应该被视为一个病例，在探索解决具体病例(社会问题)的同时，也需总结同类型病例的原因、初始症状、发展路径、有效的干预方式等，并最终形成更有效的、更具针对性的监管制度。

6 结语

一些发达地区所形成的高度重组型社会，很难将产生的公共问题归纳为乡村问题还是城市问题。诸多问题错综复杂，解决起来非常棘手，容易引发社会矛盾和冲突。原有的规范化的正式制度可能不仅无法有效化解基层“浑沌”环境下产生的社会问题，甚至会破坏与“浑沌”环境相适应的“浑沌”治理方式[16]。因此，南海区探索以党建引领为核心的新型特色社会动员体系，解决了基层治理过程中人员参与不足、不愿意参与以及治理力量分散、治理激励不足、治理效能低下等问题，从而使基层治理有效运转起来，形成了一种合力治理且各司其职的新型治理局面。

随着国家城乡一体化的推进以及乡村振兴战略的深入实施，城乡之间会有更多的人员、资金等资源要素进行互动交流，可能会出现越来越多的重组型社区。因此，南海区“为治理而动员”所构建的新型特色社会动员体系的经验，具有广泛的普适性。当然，在构建新的基层社会治理体系时，如何更进一步明晰党建引领的内涵和外延、在动员体系中将“目标导向”与“问题导向”有效结合起来、优化治理主体之间的密切合作以及持续以新的治理理念提升治理效能等，还需要各地结合实际情况进行新的探索。