全球平台经济反垄断十大趋势与中国选择

文/韩伟 编辑/王亚亚

当前全球平台经济反垄断存在立法宗旨摇摆、调研持续深化、规则逐步完善、警惕执法不足等十大趋势，我国可在这十个方面结合国情走出自己的道路。

平台经济不同于传统经济，具有交叉网络效应和跨界竞争等特点。如果不加以必要干预，任其无序发展，“强者愈强、弱者愈弱”的局面将会更加突出。近年来，全球范围内都呈现出强化平台经济反垄断的趋势，对照全球平台经济反垄断的发展趋势，我国可结合自己国情，因地制宜，实现弯道超车。

全球平台经济反垄断十大趋势

在平台经济反垄断领域，全球主要司法辖区近年来在立法与执法方面大致存在下列十个方面的发展趋势。

第一，反垄断立法宗旨摇摆。美国、欧盟等成熟司法辖区出现反垄断目标由单一目标向多元目标摇摆与回归的趋势。如美国，在数字市场高度集中、巨型平台产生重大影响以及社会贫富悬殊加大等因素推动下，近年以“新布兰代斯运动”为代表的思潮对美国反垄断法过去数十年的实施进行了反思，重新强调反垄断法在确保社会公平、维系经济民主等方面的作用。就欧盟而言，基于绿色与数字化转型两大战略目标，欧盟反垄断法也日益关注效率之外的公平、经济自由、多元与民主等目标。实际上，经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）近年也日渐重视反垄断在减贫、环保、社会公平、就业等方面的作用。

第二，调研持续深化。欧盟、美国、加拿大、法国、德国、英国、荷兰、西班牙、意大利、葡萄牙、澳大利亚、日本等司法辖区的竞争执法部门，金砖国家、北欧国家等国家间竞争执法联合组织，以及OECD、全球移动通讯系统协会（Global System for Mobile Communications Association，GSMA）、欧洲监管中心、芝加哥大学、乔治梅森大学等国际组织和研究机构近年来纷纷就平台经济相关反垄断问题展开调研，发布了系列重磅报告。此外，一些国家竞争执法部门也在持续展开新的调研，这对反垄断立法和执法的发展都有深远的影响。

第三，反垄断规则逐步完善。各国都在逐步完善相关反垄断立法以规制平台经济发展，如日本2019年发布的《数字平台滥用相对优势地位指南》、俄罗斯2020年《反垄断法》第5次修订、德国2021年《反对限制竞争法》第十修正案、新加坡2022年开始实施系列《竞争法配套指南（新版）》等。德国、奥地利2021年12月更新了其2018年联合发布的《并购申报交易额门槛指南》，提升了交易申报门槛。此外，美欧近年来还发布了系列重磅法案，如欧盟2020年发布《数字市场法（草案）》，美国众议院、参议院2021年发布《美国选择与创新在线法案（草案）》《终止平台垄断法案（草案）》等。

第四，警惕反垄断执法不足。过去国际竞争政策理论与实务界主要强调如何预防反垄断执法过度问题，近年来美欧等多国执法部门以及芝加哥大学等学术机构均开始强调平台经济领域反垄断执法不足的风险。比如英国竞争和市场管理局委托经济咨询公司Lear系统梳理了该国近年来在平台经济领域的若干重大并购交易。而一些国家和地区的“回溯性执法”也体现了执法部门对以往执法不足的担忧。如2020年12月，美国联邦贸易委员会及美国48个州/地区分别对脸书提起反垄断诉讼，其中涉及脸书早在2012年和2014年完成的两起收购。

第五，关注垄断特定行为。跨平台平价协议、算法合谋、扼杀收购、数据封锁、自我优待、利用隐私进行反竞争行为等，日益引发各国反垄断执法部门关注。如针对某些大型平台经营者兼具“市场组织者”与“市场内经营者”的双重属性所引发的自我优待问题，多个国家反垄断执法部门已开展行动。

第六，拓展反垄断中的损害赔偿理论。这主要体现在隐私与创新问题在反垄断执法中的考量。隐私问题纳入反垄断执法考量的代表性案例是德国卡特尔局查处的脸书案，该案例代表了“弱隐私保护”；而近年苹果隐私新政在法国等地遭遇调查，使得“强隐私保护”也导致竞争关注。关于反垄断执法中对创新问题的思考，以欧盟2017年附条件批准的陶氏与杜邦合并案为代表，2020年英国竞争和市场管理局处理的Sabre收购Farelogix一案也是该领域重要案例。

第七，优化机构设置。为应对平台经济发展带来的挑战，近年来有观点主张在机构设置方面予以优化，如2019年芝加哥大学发布的《数字市场竞争政策调研报告》，建议美国国会建立一个专业的监管机构数字监管局。而英国竞争和市场管理局则在2021年4月正式宣布成立数字市场部，进一步优化其对数字经济领域的反垄断执法。

由于平台经济发展迅速，传统执法工具的运用有时很难满足市场快速发展的需求，近年来部分国家执法部门开始关注临时性措施的运用。

第八，改进监管手段。由于平台经济发展迅速，传统执法工具的运用有时很难满足市场快速发展的需求，近年来部分国家执法部门开始关注临时性措施的运用。欧洲监管中心2017年发布的项目报告《互联网平台与非歧视》强调，若法律可行时，可更频繁使用临时性措施。2019年10月，欧委会对外公告已责令博通公司暂停与其六个主要客户达成的某些业务交易，该决定是欧盟时隔18年后首次运用临时禁令。2019年12月，瑞典竞争管理局发布消息，对健身服务聚合平台Bruce采取临时措施，在调查终止前禁止其与健身工作室供应商签署排他性的独家协议。

第九，科技赋能执法。针对算法合谋等技术发展伴生的新问题，部分国家反垄断执法部门关注技术手段的应用，一定程度上体现了技术问题通过技术解决的思路。如俄罗斯反垄断局开发了一套名为Big Digital Cat的系统，用于跟踪市场上出现的算法合谋。巴西竞争执法部门则开发了一套名为Cerebro的筛选系统，该系统可通过应用数据挖掘工具和经济过滤器来集成大型公共采购数据库，识别和衡量公共竞标中合谋发生的可能性。

第十，争夺国际话语权。当前，各国对平台经济领域的反垄断监管整体处于摸索与规则创建阶段，对平台经济规则话语权也日益重视。欧盟与美国近年推出的系列新法案均引发了各国的高度关注，德国与法国则在欧盟成员国中最为活跃。英国脱欧后，也高度重视国际影响力，英国竞争和市场管理局2019年发布的调研报告《解锁数字竞争》便强调了国际引领计划，指出竞争政策是英国的国际优势，其具备有力、受人尊重的立法与执法框架。除发达国家和地区，发展中国家也开始注重竞争政策的国际影响力，如金砖国家近年高度重视数字经济领域竞争政策的国际影响，2019年金砖国家数字经济竞争管理机构工作组还联合发布了《数字经济中的金砖国家：竞争政策实践》报告。

中国的选择与路径

第一，平衡多元目标。与部分辖区出现立法宗旨摇摆不同，我国《反垄断法》第一条确立了多元目标，涉及保护市场公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进社会主义市场经济健康发展等多个目标。现行法的多元目标模式，为我国反垄断执法在平台经济领域衔接不同政策目标，如涉及国家安全的特定产业政策、创新驱动发展战略以及可持续发展目标等，提供了足够的弹性基础。今后执法中，应聚焦竞争机制的维系，重视不同目标的衔接。

第二，调研持续深化。我国执法部门针对平台经济领域反垄断问题一直高度重视，委托开展了多项课题调研，为规则完善与执法奠定了一定的基础。值得注意的是，2021年12月，国家市场监管总局正式成立竞争政策与大数据中心，该中心主要职责是开展反垄断、竞争政策、平台经济等领域的政策理论研究，承担反垄断执法、市场监测、电子取证固证、大数据分析等技术支撑工作。

第三，规则逐步完善。2019年发布的《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》等《反垄断法》配套规章，对平台经济发展已有一定回应。国务院反垄断委员会2021年2月正式发布了《关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《指南》），《指南》是全球第一部由官方正式发布的专门针对平台经济的系统性反垄断指南。此外，《反垄断法》目前正在修订，如何回应平台经济发展也是此次修法的重要背景之一，目前公布的草案也设置了相关条款。修法过程中，仍需考虑规则守成与革新之间的关系，如《反垄断法》的适用范围是否需要拓宽等。

第四，警惕执法不足。近年我国加大了平台经济领域并购交易的审查力度，查处了一批应申报而未申报案件。下一步有必要强化反垄断中的事前监管，即在经营者集中反垄断审查环节重视大型平台实施的并购交易，特别是那些针对初创企业的收购交易。反垄断执法部门可以通过申报门槛的完善，如增加“交易额”门槛，优化审查标准，如关注并购交易对创新的潜在损害等，更为有力地在经营者集中反垄断审查环节对资本无序扩张予以事前控制。

第五，关注特定行为。基于我国市场发展情况，近年“二选一”问题成为我国平台经济领域反垄断关注焦点，阿里案、美团案两起重大案件引发各界高度关注。此外，以虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并案为代表的对平台经济领域并购案件的查处，也具有很强的代表性。下一步，在稳定执法常态的基础上，可考虑进一步拓宽执法涉及的反竞争行为类型。

第六，拓展损害理论。以创新损害为例，《指南》在经营者集中的考量因素部分便涉及创新问题。依据《指南》，在评估经营者对市场的控制力时，可以考虑技术创新的频率和速度、是否存在或者可能出现颠覆性创新。在评估经营者集中对技术进步的影响时，可以考虑现有市场竞争者在技术和商业模式等创新方面的竞争，对经营者创新动机和能力的影响，对初创企业、新兴平台的收购是否会影响创新等。实际上我国部分经营者集中案件已经对创新问题有所考量，如拜耳收购孟山都股权案，不过是否会演化出独立的创新损害理论，有待观察。

第七，优化机构设置。2021年11月18日，国家反垄断局揭牌，这是我国反垄断执法机构设置迈出的重大一步。不过，以国际上其他主要反垄断司法辖区为参照来看，中国相较于自身经济规模，其反垄断执法资源整体仍然有限。为确保竞争政策的基础性地位以及竞争执法对经济高质量发展提供的有力保障，应进一步增加中央与地方反垄断执法人员的配置。此外，还需要重视反垄断执法方面的经验总结，包括展开部分重大案件回溯分析，健全反垄断知识管理体系，积累不同行业的分析经验与市场数据，为今后的执法工作以及地方反垄断执法提供可复制的经验样本。

第八，改进监管手段。就我国而言，针对平台经济领域所发生的涉及面广、社会影响大的涉嫌违法行为，除了正式执法调查，还可以通过座谈、约谈、告诫等不同形式与经营者及时沟通，预防与及时制止违法行为的发生，同时防止违法行为所造成损害的进一步扩大。

第九，科技赋能执法。执法部门应当充分重视执法过程中数字技术的运用，建立健全智能化违法行为数字监测系统，加强对平台经济领域涉嫌排除、限制竞争行为的监管，及时发现和查处违法行为。目前国内已有这方面的探索，2021年2月，浙江市场监管部门发布了平台经济数字化监管系统“浙江公平在线”。值得注意的是，在这类数字系统的开发与运用过程中，应警惕政府部门通过市场购买服务环节，特别是向特定数字巨头购买服务，可能带来的锁定与依赖效应。

第十，争夺国际话语权。平台经济领域治理规则的健全与发展，是目前全球各国关注的焦点。我国是平台经济大国，应统筹考虑我国平台经济治理规则的构筑与完善。我国可进一步加强国际交流，通过规章、指南、执法部门内部指引以及企业合规指引等不同层级、多种形式的规则优化，提升制度型开放的程度，更好地参与国际竞争。可基于联合国贸发会、世界贸易组织，以及多双边贸易谈判等渠道，围绕平台经济反垄断规则深入开展国际交流与合作，积极争取平台经济领域治理规则的国际话语权。