“邻避”如何变“邻喜”？——专访生态环境部宣传教育中心首席专家贾峰

我国核电发展面临的“邻避效应”远高于西方国家

《中国核电》：我们常说核电发展面临邻避效应，那么，究竟什么是邻避效应？在我国，究竟又有哪些因素导致了它的产生？

贾 峰：邻避效应作为一种社会现象，是社会经济发展到一定阶段的产物。西方国家进入到后工业化时代之后，产业布局已经基本完成，国家开始关注城市生活污水和垃圾处理等公共基础设施建设。通常来说，公众对上述设施的建设是支持的；但是，这类设施的建设施工与运行对设施周边的居民还是带来妨扰、生活不便以及心理影响，特别是1977年，有人在荷兰的3座垃圾焚烧炉的飞灰里检测出致癌物质二噁英，引发学界对垃圾焚烧安全性的争论之后，导致公众担心垃圾的焚烧可能会致癌。于是出现“设施可以建但别建在我家周边”(NOT IN MY BACK YARD)的现象。

“NOT IN MY BACK YARD”直译为“别在我家后院”，英文缩写是“NIMBY”，中文称作“邻避”。最早提出这个词的是英国记者EMILIE TRAVEL LIVEZEY，1980年11月6日，她在《基督教科学箴言报》上发表了一篇文章，描述了当时美国人对居住区周围堆积的化工垃圾的警觉和反感。此后，“邻避”一词被广泛使用。不过，从不同词典有关邻避的定义可以看出，邻避反对的项目范围有所不同，从早期的对公共福利基础设施的反对与抵制蔓延至凡是不喜欢的项目都反对，诸如购物中心、游乐场等，而共性就是均在住所附近。不过，这也不绝对，有些人虽然远离项目选址地，也可能表示反对，特别是通过社交媒体表达意见，像核电站和水电站的反对者。邻避现象的出现，一方面取消或减缓了一些项目的建设，比如从1980年到1987年，美国计划修建81座有毒废弃物处理场，最终只完成6座；而另一方面，一定程度上提高了项目信息公开的水平和公众参与(选址)决策的程度以及污染物排放监控，推进了环境监管与环境治理技术与工艺的进步。

在我国，随着城市化的到来，城市垃圾的数量快速增长，自21世纪初开始，垃圾焚烧发电厂建设首先在北京、上海、广州等经济发达区域的城市提上议程。与此不相适应的是，在中文互联网上，有关“垃圾焚烧”的信息大多还停留在20世纪80年代。与此同时，邻避主义(Nimbyism)开始出现，他们不仅积极组织拟建项目周边民众对项目表达反对，还在互联网上以“国外的做法”为题，选择性地收集和编发信息，甚至编造不实之词，误导民众。2006年，北京六里屯周边居民走上街头，表达对拟建垃圾处理项目的反对，成为中国首例垃圾邻避事件。

目前，在我国一些公共设施等项目的开发、建设过程中，导致邻避效应产生的因素主要有五个方面。

一是公众对于项目的安全风险、健康风险的担忧。

二是少数执法不严和一些环境违法企业的违法行为带来的“塔西佗效应”依然存在，官商民之间缺乏互信。

三是谣言传播误导公众。比如，互联网上一个广为流传的谣言就是，垃圾焚烧发电厂排放二噁英会致癌。事实上，在20世纪90年代之前，金属加工和垃圾焚烧是二噁英的来源，而随着技术进步，10年后，垃圾焚烧产生的二噁英的比例大幅度下降。来自德国的数据很有力地说明了这个事实。1990年，全德国一年产生大概1200克的二噁英，其中33%来自垃圾焚烧，到2000年德国二噁英的年度排放量下降到低于70 g，其中来自于垃圾焚烧装置的排放只占了大概0.7%。至于二噁英致癌的说法，北京大学环境科学工程学院的刘阳生教授曾经做过长期跟踪研究，在他看来，迄今为止，全世界还没有一个由二噁英致癌的流行病学病例。而谣言之所以能四处传播，与专业权威机构、专业权威人士辟谣不及时、力度不够有很大的关系。

四是网络传播。邻避效应在我国衍生的同时，我国正在步入“大众麦克风”时代，据统计，目前我国99.7%的人都在使用手机上网，而伴随着网络空间成为人们发表言论的重要场所，网民正在成为我国“最大的政治压力集团”。网民的影响力有多大呢？举一个例子，近几年，广大网民通过网络参与公共生活的热情高涨，屡屡成为一些焦点案件审判的旁听者，一些网民在案件还未进入审判阶段时，就先在网上进行舆论审判，对正常的司法审判造成一定的压力和干扰。有位学者前几年做过一项统计，某一年因为网民的压力造成有影响力的近30个司法案件，后来95%都改判了。我国网民还有一个特点，就是“坏消息综合症”，多数网民喜欢阅读和传播负面信息，而对正面信息兴趣不大，甚至对于涉及政府官员的信息常常有错推定，表现出对政府的不信任。尼尔森公司发布的《亚太各国网民用户使用报告》指出，中国网民更愿意分享负面评论，发表负面评论的意愿超过正面评论，占比62%，比其他国家地区高20%。

五是群体事件。由于项目信息公开不足，忽视公众参与和沟通，群众对项目不了解甚至误解和反对时，政府有关部门或者有“闯关”心态，或者忽视群众意见，没有耐心去做“思想工作”却“强行”推进项目，从而导致民众以集体“散步”方式表达不满，致使局面失控，出现群体事件影响社会稳定，最终项目被迫取消或搬迁。

《中国核电》：当前，对于核电项目而言，公众担忧、恐核心理已成为制约核电发展的重要因素，尤其是日本福岛核事故的发生，极大地刺激了公众的恐核心理。那么，对于其他核电发达国家而言，在核电发展过程中是否同样面临这一问题的制约？

贾 峰：在这方面西方国家的核电发展比较“幸运”。其一，它们核电建设的高峰期大多完成于20世纪80年代之前，那时“邻避现象”还较少，而且主要聚焦于垃圾焚烧设施。其二，西方国家核电建设高潮时还未出现像切尔诺贝利事故和福岛核事故这样对公众产生广泛影响的七级特大事故，公众的“恐核”心理尚未形成。1979，年美国三哩岛核事故发生虽然无一伤亡，只有三人受到略高于半年容许剂量的照射，核电厂周边80千米半径内的民众平均受到的辐射剂量不到一年内天然本底值的1%，总体对环境的影响极小。但是依然对美国的核电工业发展产生了“毁灭性”影响。当年4月美国总统吉米卡特宣布“美国不再建设核电站”，直到30年之后的2010年2月16号，美国总统奥巴马宣布将提供80亿美元的联邦信贷专项资金在沃格特勒核电站和萨默尔核电站新建4个AP1000核电机组，标志着美国核电项目重启。据了解，沃格特勒核电厂两台机组还在建设中，计划2023年并网发电，而萨默尔核电站新建机组已经停建。

与西方国家的核电建设不同，我国核电建设始于20世纪80年代，进入21世纪之后才逐渐步入“快车道”，而此时包括三哩岛核事故、切尔诺贝利核事故和日本福岛核事故在内的三次核事故的发生，给人们蒙上浓厚的心理阴影，很多人“谈核色变”，中国的核电发展也成为邻避的对象。

看似尊重民意，实则缺乏科学和法制精神

《中国核电》：近年来，我国核设施选址邻避现象时有发生，那么，您认为，当前，我国公众对涉核项目建设的态度，以及发生的这些邻避事件，是否有着一定的规律和特点？

贾 峰：通过对我国涉核设施选址等方面遭遇的邻避事件发生、发展的过程的分析，我们研究发现，公众的反核行动遵循着“中国式邻避行动”的逻辑，即“项目(拟)上马——民众上街抗议——政府妥协宣布暂停(取消)项目——抗议结束”。通俗地说，就是“一建就闹，一闹就停”。虽然看似政府尊重了民意，不再着手项目的建设。但是貌似“政治正确”的背后却是缺乏科学和法治精神的体现。首先一个经过多年严格审批的项目只是由于一些人的上街散步就放弃，严重透支了政府的信用，也削弱了党的执政地位；其次，项目前期的巨额投入无法收回，投资者损失惨重；其三，一个项目被阻后，其他地方的民众有样学样，致使在其他地方恶性复制与蔓延。

为什么会造成这样的现象呢？原因是多方面的，一是历史环境欠账阴影不散，塔西佗陷阱效应凸显，社会互信不够。尽管中国现有核电站在全球处于较高安全水平，在建和拟建电站采用的技术和工艺也处在国际先进水平，但是公众接受度还亟待提高。二是新知识、新技术的宣传不及时，科普不到位不耐心。核行业专家与公众之间缺乏有效沟通，出现断层。三是谣言盛行，辟谣不主动不及时，效果不理想，“空椅子”现象普遍，舆论场上非核人士的声音更有影响力。四是环境话题关乎民生，易引发公众大规模关注，动员性强。五是新媒体改变了传统的意见表达方式，“有图有真相”更具诱导力和说服力。六是反对者更为专业，更擅长使用社交媒体和舆论动员。七是政府和涉核企业缺乏应对的机构和资源，职责分工不清；舆情监控和研判能力不足，引导不力。八是投资者风险意识和主体责任感淡薄。九是缺乏定力和斗争精神，出事前忽视潜在风险，出事后“一停了之”。

《中国核电》：您提到了政府在应对邻避事件中的作用至关重要，那么，您认为政府应该如何作为？

贾 峰：先举一个我实际调研的案例。2014年4月，在杭州市余杭区中泰街道出现了当地民众反对建设垃圾焚烧装置的情况。面对这种情况怎么办呢？有些地方遇到这样棘手的事件，就会宣布项目停建。但是杭州并没有急于叫停项目，而是组织了共计82批、4000余人到周边城市垃圾焚烧发电厂实地参观，使大家对拟建垃圾焚烧发电厂从感性到理性有了全新的认识。

俗话说百闻不如一见，通过实地参观，大家树立了信心，也知道了在中国的市场上，哪些厂家是有信誉、有经验、有能力去运转一个高标准、没有污染物排放的垃圾焚烧厂，哪些厂家是可以为社会提供垃圾处理服务的优秀企业。在居民逐渐打消顾虑的基础上，当地政府又用了半年多时间进行了项目的环境影响评价和社会风险评估。最终在2015年4月，杭州九峰垃圾焚烧发电项目正式破土动工，2017年6月，工厂建成。经过调试，于2017年11月正式投产发电。

项目建设期间和投产运行后，我多次带领团队实地调研，发电厂的走廊一尘不染、非常干净。控制室里，几个工作人员通过显示屏和键盘就能控制日处理3000吨生活垃圾工厂的运转。他们全面落实生态环境部“装树联”要求。一是安装监控设备，数个探头可以了解整个生产过程，更重要的是环境监测数据、重要的安全和生产数据；二是在厂外树立巨大的LED屏，可以显示重要数据；三是主要数据要联网，包括与监管部门联网，让公众可以通过手机了解到工厂的生产状况和污染物排放情况，包括焚烧炉的炉膛温度。此外，环保部门随时可以接受公众的举报。在调研过程中我们还了解到，项目选址和环评、风评(风险评估)阶段，地方政府派出1000多名干部、2.5万多人次走访周边居民，收集了500多条改进公共服务的意见，最终确定了总额1.4亿元，共117件“实事”，张榜公示项目名称、负责人和单位以及工程进度和完成时限，极大增进了群众的获得感。

通过多地调研，我们发现以下12个方面是化解邻避困境的基础。包括充分开展调研，确保方案“好中选好”；科学规划选址，注重源头防范；扎实做好前期，确保项目建设过程合法；依法依规决策，最大限度取得群众支持；解决群众担忧，真心实意为老百姓谋利益；推动工作重心下沉，充分发挥基层干部作用；压实领导干部责任，严格落实包干宣传机制；组织外地参观学习，做通群众思想“最后一公里”；建立紧密利益联结机制，变周边居民“一次收入”为“长期受益”；完善公共设施配套，提高群众“幸福指数”“安全指数”；必须坚持加强组织领导，发挥党的领导核心作用；必须坚持以人为本，增强群众的获得感和幸福感。

破解“邻避效应”，需要德先生、赛先生和劳先生

《中国核电》：针对我国核设施发生邻避效应的上述特点，对于核电发展打开“邻避”之门，您有什么建议？

贾 峰：防范化解核电邻避效应、消除邻避困境，取得公众的支持和接受是至关重要的先决条件。为此，2017年到2018年，环境保护部(现生态环境部)宣传教育中心联合中国人民大学数据调查中心，以电话问卷的方式调研了31个省市3367名公众，了解我国公众对涉核项目的认知度、接受度，以寻找提升公众对核产业发展信心的方法与手段，消除“邻避”困境。

通过调研，暴露出我国公众在核电认知领域存在的一些共性问题，例如，我国居民对核知识和我国核电发展情况了解程度不深，存在一定的误解和知识盲区；被访者最信任的核能知识宣传主体依次是“核能专家”“政府”与“环保组织”，而对于“核能企业”与“大众媒体”的信任度较低；超过八成的被访者对于核能知识的普及工作并不排斥甚至是欢迎的；核电站与当地居民的关系不密切，民众参与不多；超过一半的被访者认为未来核电项目数量应该增加，仅一成的被访者明确表示反对发展核电，但支持在居住地建核电站的被访者不到二成，大量观望者导致集体行动倾向不确定；被访者总体对于核能的态度是积极的，但不同特质的群体表现的具体态度有所差别；居民对当前的核电技术和政府与企业的管理能力有一定信心，但是仍然存在一定顾虑。

上述问题表明，我国公众的科学认知度有待提升、信息获取度亟待改善、过程参与度需要深化、建设支持度潜力巨大、管理信任度有待加强。找到问题，才能有的放矢。对此，我建议可以从五个方面解决“邻避”的困境，一是开展涉核精准科普，二是加大信息公开披露，三是规范公众沟通机制，四是实现项目惠益共享，五是强化内外协同监管。

这其中，我们需要三个“先生”的参与，第一，我们需要“德先生”，也就是民主(DEMOCRACY)。既然公众对建设核设施有这么多疑虑，那么我们在建设的过程中应该开放式地决策，邀请更多的人参与到决策过程中，让大家表达意见，完善政策建议。第二，在这个过程中，还需要“赛先生”，也就是要有科学(SCIENTIST)的精神。因为核设施的建设和技术、工艺、科技，是有非常重要的联系。通过“赛先生”的参与，让我们可以理性地去处理未来人类面临的各种挑战。第三，我们需要“劳先生”，也就是法律(LAW)，每个人都有权利表达自己的意见，但是要依法有序地表达。法治国家的决策，从来不是由街头政治决定。政府要依法对企业进行监管，维护公平和正义；企业要依法建设和运营，履行社会责任和环境责任。

处理邻避问题，引导公众正确认识核，需要政府来主导，企业扮演主角，更重要的是我们每一个人，我们都应该参与到这个过程中，只有这样，才能破解邻避效应，将“邻避”变“邻喜”(PIMBY,Please in my back yard)，实现核能的安全有序健康发展。