以首都功能提升推动构建双循环新发展格局

2022-11-21张丽

大连民族大学学报 2022年2期

张丽

(北京市社会科学院国际问题研究所，北京 100101)

当今时代，在应对百年变局和世纪疫情进程中，中国新发展格局的构建是一项重大的战略任务。城市是双循环新发展格局各个环节的重要载体，积极发挥城市功能作用，有利于循环系统畅通运行，尤其是抓住重大城市功能战略调整机遇，推动区域经济平衡发展，能够有力地推动双循环新格局的构建。本文从城市功能基本内涵与战略规划角度分析首都功能在双循环新发展格局中的意义与作用，探索围绕疏解非首都功能、优化首都核心功能、京津冀协同发展等方面的首都功能提升为构建新发展格局提供的机遇与渠道。

一、双循环新发展格局蕴含的时代内涵

双循环新发展格局是指以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。习近平总书记于2020年5月14日主持中共中央政治局常务委员会会议并发表重要讲话时指出“要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”[1]。此后，构建新发展格局这一战略要求被多次在重大场合适时强调。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中明确强调，要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[2]。从推动这一格局的构建所具有的深刻时代背景来看，它包括三点重要内涵。

1.坚持独立自主完善全国统一大市场

在中国特色社会主义市场经济运行过程中，市场发挥配置资源基础性作用，要素市场配置效率不断提高，改革发展不断深入。在百年未有之大变局、新冠肺炎疫情全球大流行的冲击下，我国外部市场环境发生了巨大变化，市场经济运行外部压力加大。因此，加快建设一个全国的统一大市场，以此来畅通全国大循环就显得极其重要了。统一的大市场是高效规范、公平竞争的国内市场，也是充分开放性的市场；是能够进一步释放内生动力、释放超大规模市场优势的市场，也是具有吸引和优化配置全球市场要素资源的市场。

“构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强”[3]。实现社会主义现代化目标，必须做大做强国内市场，以提升自主创新能力为主，从更高要求打通生产、分配、流通、消费各个环节，完善现代化经济体系。全国统一大市场的建设是区域一体化全面发展的体现，要各地重视协同发展，避免出现地方保护主义和市场分割现象，加强市场治理，有效遏制不正当竞争，健全要素市场化配置机制，促进市场化健康发育，加速畅通经济大循环。

2.坚持对外开放拓展世界市场新链条

中国改革开放之后出口与对外投资发展迅速，参与国际经济合作的竞争力明显增强，其中一个经验就是坚持开放理念，因此，构建新发展格局必须是开放式的大循环，是以国内大循环为主体形成国内国际相互促进的态势。因此，国内市场循环必须是开放式循环。面临新的国际环境，开放的经济发展区别于出口导向的传统模式，致力于向世界市场提供全新价值链，实行高水平对外开放。

坚持对外开放。快速在提升产业基础能力和产业链现代化水平，改变出口导向战略形成的中国长期处于价值链中低端的国际分工地位。国内经济循环在不断提升产业水平、技术水平的过程中，能够快速发现所面临的瓶颈问题，在这些瓶颈问题上进行全面突破。避免国内循环出现封闭的极端现象，维护产业链供应链安全稳定，提高产业链供应链的全球竞争力。

3.高质量统筹国内国际两个市场两种资源

新发展格局需要统筹国内国际两条循环路径，这是坚持正确历史观、大局观和发展观、统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的战略要求。立足于本国发展同时要对国际循环进行深入的了解，重新审视和积极运用国际国内两个市场两种资源，积极参与并形成长期有效运行机制，打造有进有出的双循环新发展格局。国内循环与国际循环的相互促进非常重要。在立足“国内大循环”的基础上，创造更好的产品、更满意的服务、更尖端的科技和更成功的商业理念，为实现将来更大、更好的“国际大循环”做好准备。

国际经济循环在更高水平发展需要把握世界市场运行规律，洞悉贸易、投资、金融、科技合作的前沿，既维护传统产业链、供应链的安全稳定，又努力创新跨国生产网络和流通网络。持续推进对外贸易创新发展，持续提升产业的基础能力，改变在国际分工中处于价值链中低端的地位。

二、影响双循环发展的城市功能因素

城市功能是针对城市发展战略而进行规划的目标定位，具有引领社会经济发展总体趋势的性质，在国家新发展格局中具有重要的作用。

1.城市功能定位与规划战略推动双循环格局科学构建

以国内大循环为主体，推动形成强大的统一国内市场，必须打破地区分割，消除各种阻碍地区间要素流动的因素，畅通区域经济循环，强化区域分工与合作。因此，地方之间要通力合作，在全国范围内减少商品和要素流动阻碍，发挥各地方城市治理能力，城市功能的规划与战略提升能够从政治层面起到主体协调作用。

在国内国际双循环中，中心城市是形成强大国内市场和畅通国际经济循环的核心载体，承担了战略支点和重要节点功能。中心城市对推动区域经济平衡发展的作用，联动发展、协同创新、推动高水平开放。充分发挥中心城市的作用是促进产业升级的有效途径。为此，要强化中心城市的引领、示范和辐射带动作用，推动形成全球中心城市、国家中心城市、区域中心城市和地方中心城市四级中心城市体系，明确不同等级城市的功能定位和发展导向，强化城市之间的分工和合作，鼓励特大城市中心区功能和产业向中小城市和小城镇扩散，带动广大周边地区发展。

2.区域协调发展促进双循环格局稳定性运行

区域协调发展在城市之间要避免壁垒，鼓励推动城市之间形成市场配置资源的作用，资源重组，优化，是全国大市场完善的基本条件，是形成顺畅的国内大循环的基础性力量。新发展格局下，需要根据形势变化加强区域战略的统筹，明确各区域的功能定位和发展导向，并采取有效措施促进区域合理分工和协调发展。

城市群和都市圈是新型城镇化的主体形态。“城乡经济循环是国内大循环的主要方面，是确保国内国际两个循环比例关系协调的关键因素”[4]。在新发展阶段，以城市群和都市圈为重点，加快推进区域产业发展、基础设施、公共服务、生态环境、社会治理等一体化，特别是依托区域重大战略的实施，率先推进一些超大、特大城市的地铁、轻轨以及其他市政交通网络向周边经济联系比较紧密的城市进行延伸，以提高都市圈一体化水平，都对大市场起重要作用。“在城市板块内部，如京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等城市集群内部的经济趋同发展，释放区域内部增长潜力，形成 ‘微观’内循环”[5]。国内经济循环是由各具特色、合理分工的不同区域经济循环有机构成的整体。区域经济循环既是国内经济循环的重要组成部分，也是国际经济循环的重要支撑。畅通区域经济循环，促进区域协调发展，在更高水平上实现区域高质量协调发展，是新发展格局的应有之意。

3.城市国际化深入发展拉动双循环格局战略性发展

城市经济体是国内经济形成高质量大循环的重要环节，也是带动区域协调顺畅发展的重要载体。因此，地方社会治理效能提高，有利于让更多的市场主体在享有便捷服务的同时为城市发展做出贡献。城市国际化程度高的地区，如东南沿海地区，在国际经济循环中发挥着空间承载作用，有利于在更高层次和水平上参与国际经济循环。因此，充分发挥各城市群和都市圈在国际循环中的战略枢纽作用，特别要重视引领城市的国际化深入发展，并将开发区、高新区、自贸区等建设成为参与国际经济循环的核心载体。

三、抓住首都功能提升机遇积极推进构建双循环新发展格局

从城市功能发挥作用的角度看，北京城市功能定位及其提升是别具特色的，在国家政治经济发展全局中具有示范性和引领性。在构建新格局中发挥首都城市功能作用，就是要抓住机遇，充分发挥全国众多城市在国家新格局发展中的节点作用，从政治、市场要素、科技创新、国际化等方面推动双循环格局的构建及科学运行。

1.把握首都功能提升核心要义推动全国城市高质量发展

在提升首都功能的实践中，为避免人口集聚、资源过载、交通拥堵等问题，北京经济结构与城市空间结构在发生变化。首都北京“四个中心”建设在城市功能战略定位基础上围绕国家发展大局得到了迅速发展和提升，随着首都功能提升不断推进，区域协调发展的机遇增多。抓住首都功能提升的机遇，有利于推进双循环新发展格局的稳步推进。以疏解为契机既支持北京高质量发展，围绕京津冀三省市协同促进北京非首都功能疏解基础上，又促进各地区共同繁荣，形成全国城市新发展格局。各地政府要发挥战略性指导作用，积极发挥本地在构建国内统一大市场中的作用，促进本地经济跨越式发展，建立地方间畅通的循环系统，加速构建市场资源配置体系，带动全国统一大市场的畅通运行，推动全国新发展格局的构建，形成全国稳定的开放的供应链。

2.把握非首都功能疏解机遇优化全国城市营商环境

解决地区与领域建设不平衡、不充分的问题，使发展不平衡、不充分地区有机会得到充分的成长，是国内经济形成高质量大循环的重要内容。北京市域范围内的投资项目审批严格，涉及非首都功能的新增项目使京外地区获得更多机会。制造业企业、区域性批发市场、学校、医院等有序疏解到雄安新区等周边地区。除了雄安作为集中承载地之外，许多城市也在承载总部落地。靠近相关产业前沿地区，包括上海、深圳、武汉等地的高科技引领合作形成品牌优势，具有合作潜力，能够更好地满足国内消费和发展的需求，成为世界消费市场的承接点。疏解产生的全国机遇，生产要素全国分配央企是国民经济的重要力量，对区域经济发展也是重量级的存在。未来，随着疏解北京非首都功能推进，会有其他央企总部迁往这些产业前沿地区。因此，各地城市要深化营造营商环境，拓宽国内经济成长空间，让更多市场主体享有高质量的便捷的服务。

国内循环、国际循环以及二者的互动性都离不开城市的高效治理。发挥各地区优势，强化以自主创新原则理念参与全球经济循环。产业结构升级对于实现全国统一大市场的资源配置具有高端引领作用。要抓住总部企业战略调整时机，加强城市的产业布局，以科技自立自强创新驱动发展，提升企业创新能力，完善科技创新机制，发展“高精尖”产业，以城市的产业布局带动国家经济结构更加优化。

3.发挥北京国际资源优势带动各地城市国际化深入开展

全国各区域发展因资源禀赋的不同而在新发展格局中所承担的功能定位和发挥的作用具有差异性，要充分重视发挥北京城市联动国内与国外的优势，促进全国各地城市国际化在区域发展中的作用，搭建起在世界市场上更具有影响力和竞争力的供应链和产业链，提升中国市场经济循环能力。各地政府在城市治理中需要发挥区域的国际化资源优势，与北京的国际金融、高端商务、文化传媒等企业进行深度合作，通过提升软硬件环境，为企业发展与产业提升创造条件。比如，利用首都召开各种国际论坛、展会等平台的机会，积极谋划推动各地企业参与其中，与国际市场建立广泛的合作发展联系。自贸区在城市转型发展过程中成为城市功能提升的重要承载空间，要重视发挥其在拓展国际循环经济的作用，进一步完善企业参与国际市场的竞争机制。