无人机分类监管：国际经验与中国路径

王锡柱

(中国民航大学 法学院， 天津 300300)

无人机产业蕴含着巨大的社会价值，其在民事领域的应用序幕已经拉开。然而，无人机产业的发展与应用亦隐含着巨大的风险。无人机的体积、质量、性能、用途和飞行高度各异，各类无人机的应用价值和风险等也存在较大差异。在无人机监管中，采取分类监管路径平衡无人机用户权利、飞行社会价值和飞行风险三者的关系虽已成为共识，但问题在于，各监管主体采取的分类监管路径并非统一模式，无人机分类的标准、分类框架、各类别规则和分类监管效果等存在差异。无人机分类监管亦存在分类不够科学以及规则可操作性有待强化等问题。随着无人机产业的持续发展，无人机应用场景将不断增加，根据现实情况比较不同的分类监管模式，选择适宜的分类框架，合理设定各类别无人机应遵循的规则及优化分类监管效果成为无人机监管的重要课题。

一、分类监管：无人机监管的立法趋势及正当性

(一)无人机分类监管的立法趋势

现代意义上的无人机可追溯至第一次世界大战时期的“空中鱼雷”。不过，在较长时期内，无人机一直适用传统航空器监管路径。美国早期倾向对无人机采用传统航空器的监管方式[1]。2002年，欧盟才开始出现无人机相关规定。随着技术的不断发展，各国开始注意到无人机与传统航空器的区别。无人机技术是航空技术领域的显著进步，一般规则或目前已知的其他特殊规则并不完全适用，仅仅参考类似监管对象的规则显然不够，应为无人机技术制定特定的规则[2]。2002年，澳大利亚率先制定了无人机运行规章，此时距离世界上第一架无人机飞行已经过去86年[3]。此后，无人机与传统航空器的区别得到广泛承认，多数国家倾向将无人机作为一种特殊航空器来对待。

无人机被区别于传统航空器仅是无人机分类监管中的第一步。在此基础上，国际组织和主权国家开始对无人机内部进行分类，时至今日，诸多国家开启了无人机分类监管的历程。无人机分类监管已成为全球范围内无人机立法的趋势。

国际民航组织(ICAO)、欧盟和美国都已开始对无人机实施分类监管。除此之外，其他国际组织和国家也已着手制定分类监管措施。美国国会法律图书馆和全球法律研究中心曾组织多位高级法律专家来总结欧盟及13个代表性国家的无人机飞行监管法律体系，就立法体系而言，这些较具代表性的国家几乎无一例外地采取了分类监管方法[4]。另有学者对近30个国家和地区的无人机立法进行了介绍，其中提及的监管制度同样颇为一致地契合了分类监管的趋势[5]。例如，在加拿大，无人机系统操作人员需要有特殊的飞行操作证书，证书的类型由无人机的重量和用途两个方面决定。如果无人机重量不超过35千克且被用于娱乐目的，就不需要飞行操作证书；而如果无人机重量超过35千克，无论出于什么目的的操作则都需要证书[4]。在印度尼西亚，无人机飞行指导规则是基于重量进行分类，同时将飞行高度作为分类监管标准之一。如果飞行高度超过200尺(1尺=0.33米)， 则必须获得该国民航总局的许可，且须至少提前90天向该国内政部、机场管理局以及飞行经过的私人财产所有人提出申请，并获得许可[6]。

(二)无人机分类监管的正当性

无人机分类监管是由多种因素共同决定的。

首先，无人机物理构造存在差异。不同无人机之间差异化的物理构造和飞行性能导致飞行风险大相径庭，这是对其实施分类监管的现实依据。无人机飞行能力不一，飞行风险差异较大，分类监管是对此种现实情况的回应。一方面，大部分娱乐性用途的无人机体积小、质量轻，便于携带且隐蔽性强。另一方面，用于货物运输的无人机将配备越来越大的载荷，在体积和重量上都将持续提升。适用于大型无人机的管理规则并不完全适用于微型无人机，反之亦然[7]。不同重量和体积的无人机飞行能力不同，飞行风险也存在差异。若对所有无人机实施统一监管，难免存在削足适履之嫌。在飞行监管中，借鉴灵活的监管理论，按照量体裁衣的监管思路，追求风险收益均衡，采取分类监管的方式对不同风险的无人机进行区别对待，是一种基于现实而采取的监管路径。

其次，无人机分类监管是贯彻比例原则的要求。比例原则是分类监管的理论支撑，分类监管则是对比例原则的贯彻。无人机监管应以促进产业发展、控制飞行风险和保障用户权利为目标。对于小型和微型无人机，采取低强度监管措施便可达到上述监管目的，无需采取传统航空器的适航认证方式，否则只会增加运营人的运营成本，还会限制无人机产业发展和用户权利。对于大型无人机，其风险较大，应采取严格监管措施。在无人机监管制度设计上，应以比例原则为理论支撑，针对特定类型无人机选择适宜的监管措施，以实现监管目的。

二、国际经验：域外无人机分类监管框架及规则

国际民航组织、欧盟和美国飞行监管的诸多经验皆与分类监管的大趋势相契合，但又各有侧重，为分类监管制度提供了不同样本。

(一)国际民航组织风险渐进式分类监管

国际民航组织认识到，不能依照传统航空器的监管规则对无人机实施监管。为贯彻航空业安全与产业发展的双重目标，国际民航组织建议在立法中将分类监管作为监管的方法，提供了风险渐进式的分类监管框架供成员国参考。

国际民航组织提出，应主要基于安全风险对无人机进行分类，并以此为基础对管理、认证、运营和许可提出差异化要求。在对各类无人机进行监管时，国际民航组织建议各国先行授权那些运行风险较低的无人机进行飞行活动，同时建议为了适应未来科技的发展在分类时应保持灵活性，风险较高的无人机只有在风险得到控制时才允许飞行。

国际民航组织根据飞行风险进行分类监管，对风险的认定标准主要集中于两点：一是无人机导致人员死亡或地面财产损坏的风险；二是无人机在飞行的任何阶段与另一空域用户之间的碰撞风险。在更为具体的层面上，国际民航组织风险评估因素包括：航空器大小、位置、高度、活动空域、运行复杂性、运行时间和可能采取的风险防控措施。其中，无人机的大小和材料，可能会对其造成的人员伤害、财产损坏或另一架航空器损毁的可能性产生影响；在机场附近空域或在限制和隔离空域，可能会增加其与其他空域用户发生碰撞的可能性；复杂的驾驶任务或是在人口稠密或拥挤区域的运行，则可能会增大其造成人员伤害的概率。

国际民航组织提供了无人机的分类框架和相应的参考因素。在分类框架中，第一类是低风险类别。该类别几乎不具备风险，在遵循指定条件时可以不经监管机构授权，直接进入空域。第二类是较低风险类别监管。该类别不太可能导致地面上人员死亡或造成严重伤害，其飞行受到的约束较少，但是其要求遥控驾驶员具备基本的航空知识，并要求无人机在性能上能够达到简单的识别和报告要求。第三类则是高风险类别。该类别无人机的有效载荷更大、重量更重，且超出目视范围进行飞行，有可能会导致地面上人员或其他空域用户死亡或造成伤害，飞行条件颇为严格。

除了上述风险因素可能会对无人机飞行条件产生影响外，国际民航组织还提示各国在制定规则时要考虑是否对某些用途的无人机进行豁免。例如，国际民航组织提醒成员国在制定规则时应思考是所有的空域用户都遵守同一套规则，还是对特定用途的无人机提供豁免，如警用、医用等用途的无人机。所以，国际民航组织在分类监管时主要考虑运行风险，并适当考虑无人机的用途。

(二)欧盟以运行风险为中心的分类监管

欧盟的飞行监管框架在世界范围内得到了较高认可，自其提出“开放类、特定类、认证类”这一分类框架以来，一直坚持在框架内深化无人机的分类监管规则。

2015年，欧洲航空界签署了《关于无人机的里加宣言：构筑航空业的未来》(Riga Declaration on Remotely Piloted Aircraft Systems(Drones): Framing the Future of Aviation)，提出尽量减少限制，采用与风险相适应的规则进行监管。同年，欧洲航空安全局发布了《无人机运行概念：一种基于风险的无人机监管路径》(Concept of Operations for Drones: A Risk Based Approach to Regulation of Unmanned Aircraft)，建议根据运行风险设定相应的分类监管框架，并采取开放类、特定类和认证类的分类方式。2015年 7月，该局制定了《关于修订无人机运行监管框架的2015-10号建议预通知》(Advance Notice of Proposed Amendment 2015-10 Introduction of a Regulatory Framework for the Operation of Drones)。同年 12月，该局又发布了《技术意见：无人机运行监管框架介绍》(Technical Opinion: Introduction of a Regulatory Framework for the Operation of Unmanned Aircraft)，细化了分类监管规则。2017年5月，该局还发布了《无人机运行监管框架：开放和特定类的无人机运行》(Introduction of a Regulatory Framework for the Operation of Drones Unmanned Aircraft System Operations in the Open and Specific Category)，包含修订公告A和B，对开放类和特定类的调整进行了说明，将开放类进行了进一步细分。2018年，该局立法组在有关无人机立法草案的讨论意见中针对开放类和特定类无人机介绍了三 种 监管方法：以操作为中心的方法、基于风险考虑的方法和基于无人机技术的方法[8]。2019年，欧盟委员会2019/945号和2019/947号授权条例发布，延续了“开放类、特定类、认证类”的三分框架①。

欧盟根据无人机的重量、尺寸、复杂程度以及特定活动的性质设定差异化的监管规则，并考虑运行中对地面人员造成伤害的风险、与传统航空器空中相撞的风险以及危害关键和敏感的基础设施的风险[9]。正是依据上述因素，欧盟将无人机分为开放类、特定类和认证类。

开放类旨在简化操作程序，以自由飞行为原则，民航主管部门不对无人机进入空域采取强制性措施。针对此类无人机，欧盟更多是采取事后监管措施，只规定驾驶员对飞行负责的原则，并明确自由飞行的例外规定。《无人机运行概念：一种基于风险的无人机监管路径》指出，机场、对环境要求较高的区域和具有安全要求的区域也不对这一类别开放。2015年6月，欧盟也明确开放类暂不适用于人口密度高、靠近机场和拥有关键基础设施的区域。2017年， 欧盟对开放类进行了修订，根据无人机重量和飞行区域等对驾驶员能力及无人机技术标准提出了相应的要求。2019年，欧洲航空安全局在关于无人机的操作规则和程序的实施细则中明确，不得对开放类无人机操作施加事前授权条件，也不受无人机运营商操作声明的约束。

一旦无人机的运行开始对外部人员构成风险，或者在运行中进入融合空域，该操作将被归为特定类。特定类无人机只有在具备与评估风险相对应的风险控制条件时才能获得飞行授权。民航主管部门根据具体风险及申请人提出的消解方式商定是否颁发授权，及是否允许无人机飞行。如果要进入非隔离空域运行，必须获得空中航行服务提供者的同意。某些情况下，民航主管部门在评估中可能还会要求对无人机的特定功能(如安全装置)进行认证。特定类的无人机操作超出了飞行员的目视范围，与其他用户共享空域，难以保障隔离飞行实施。在这类无人机运行中，飞行员可发挥的作用较小，需要依赖安装在无人机上的安全设备或特定的操作程序。通过人员资格和操作限制等措施来抵消某些适航风险因素也被视为选择之一。2017年，欧洲航空安全局将民航主管部门授权、运营人提交申请以及特定豁免都作为获得许可的路径，大大减轻了运营商和民航主管部门的负担。此外，为了获批其自身运营的特权，运营商可以选择申请轻型无人机操作员证书(LUC)。民航主管部门如认为操作风险能够得到控制，则应签发操作授权。欧洲航空安全局明确，持有轻型无人机操作员证书者进行的操作，以及获得授权的模型航空器俱乐部和协会进行的操作，无需再获得其他任何授权。

当无人机运行的航空风险上升至类似于传统航空风险的水平时，该运行将被认定为属于需要认证的运行类，即适航认证类。民航主管部门将在其监管中承担主要职责，但是也可以通过授权相应的主体承担部分技术任务。出于政治原因和安全原因，对此类别的航空器采取的是行政主体负责和严格监管原则，因为一方面，公众很难接受像空客A320或波音737这样大小的无人机未经认证的情况；另一方面，由于监管内容的多样性，其他主体难以主导相应的监管任务。认证类无人机的飞行监管将以传统航空监管方式进行处理，可适用传统航空器飞行监管规则。鉴于无人机与传统航空器存在差异，认证类航空器风险又极高，此类无人机运行除了像传统航空器那样需要多个证书之外，还有一些特殊要求。认证类中的无人机运行风险更高，运行范围也比授权类广泛，每架无人机在进入空域之前都需要获得相应机构颁发的型号证书，包括环境认证、适航证书和噪声证书。此外，飞行员应当获得许可，运营商也需要获得组织批准。在非隔离空域内的整合还需要由空中交通管理部门进行安全评估并批准。考虑到无人机的特殊性，认证类无人机认证还涉及命令和控制站以及避免碰撞认证。在适航层面，持有人必须确保所有与空中或地面操作相关的设备都已获得相应批准。此外，由于无人机是整个系统中的组成部分，其飞行离不开系统支持，因此，地面站点、检测和避免设备及命令控制链路也应符合相应标准。

(三)美国以用途区分为侧重的分类监管

美国在制定无人机飞行监管规则时，侧重依据用途进行分类。从1981年美国联邦民航主管部门发布的《关于模型航空器运行标准的91-57号 咨询通告》(AC91-57 Model Aircraft Operating Standards)至2017年的《21世纪 航空创新、改革与再授权法案》(21st Century Aviation Innovation,Reform,and Reauthorization Act)，美国根据用途对无人机进行分类的做法一直延续了下来。

在美国，操作者根据所欲实现的目的将无人机分为三大类别：公共运行(政府)、民用运行(非政府)和模型航空器运行(娱乐)。商用无人机应遵循民用运行(非政府)规则。这一用途的无人机需要通过美国联邦航空局网站进行逐个授权。从本质上来说，业余爱好者使用无人机对建筑物进行航拍是不受管制的，但如果商业摄影师为房地产经纪人拍摄相同的照片，美国联邦航空局的规定则适用，其活动将被视为非法[10]。2007年，美国对1981年的无人机规定进行修改时，确认了公共航空器运行的授权是豁免证书；作为民用航空器运行的无人机的授权是特殊的适航证书；模型航空器运营权限是《关于模型航空器运行标准的91-57号咨询通告》，即无需授权，仅需在操作中遵循相应的规定。该文件仅适用于模型航空器，因此排除了个人或公司出于商业目的使用。

2012年，美国《联邦航空局现代化与改革法案》明确了如果模型航空器按照特定的规则运行，美国联邦航空局局长可不颁布任何规则。在公共无人机应用层面，加强与公共机构合作，允许逐步扩大对国家空域系统的访问。对于非用于个人娱乐的无人机，则按照其规模、重量、速度、能力和运行区域等评估其是否会对国家空域系统或公众造成危害或对国家安全造成威胁，并据此确定无人机系统的运行要求，判定是否需要根据《美国法典》第49篇第44704条 颁发豁免证书、授权证书或适航证明书[11]。《联邦航空局现代化与改革法案》对用于商业目的还是娱乐目的进行了区分，根据该法案第336条的规定，允许个人在未经美国联邦航空局批准的情况下操作小型无人机用于娱乐目的，并设定了必须遵循的安全指南；但是根据该法案第333条的规定，商业用途的小型无人机不允许在未获得豁免的情况下飞行，需要美国联邦航空局的批准②。直到美国联邦航空局颁布其关于整合小型无人机(大多数商业无人机不足55磅(1磅=0.45千克))的规则之前，任何希望经营无人机用于商业目的者都必须获得根据该法案第333条 颁发的豁免许可。根据该法案，民用(及商用)无人机用户有三种方式可以获得运行批准[10]。2013年的《无人机系统整合到国家空域系统的路线》(Integration of Civil Unmanned Aircraft Systems (UAS) in the National Airspace System (NAS) Roadmap)中设置了无人机进入空域的六个目标，规定不同类别的无人机分阶段进入空域，显示了国家空域系统中分阶段进行无人机融合的方法。

2016年6月，美国联邦航空局颁布了《小型无人机系统法规》(Small Unmanned Aircraft Systems Regulations)，大大简化了55磅以下的无人机的商用和民用规定[10]。美国联邦航空局通过分析修改其规定，以采用特定规则，允许在国家空域系统中运行小型无人机系统。这些变化将解决小型无人机系统的运行和运营商的认证问题，同时最大限度地降低它们可能对载人航空运行和公众造成的风险。美国 联邦航空局强调，这些规则只是将小型无人机系统整合到国家空域系统中的第一步，美国联邦航空局计划在未来的行动中充分利用数据，进一步将无人机系统整合到国家空域系统中。但该法规未允许在快递运输中使用无人机，其101部分 规定的航空器以及由公共法案中豁免的遥控航空器飞行活动，也不适用其107部分规定的无人机规则③。2018年，美国《联邦航空局法案》又对专供娱乐和教育用途的小型无人机进行了规定[12]。

三、分类框架：域外无人机分类框架的比较与中国选择

监管主体应对无人机实施分类监管已成为全球共识。然而，很难通过某一种标准对其进行准确分类并精准管理，制定针对民用无人机普遍适用的分类标准有很大难度[13]。中国无人机分类框架和分类标准的科学性也有待进一步提升。

(一)域外无人机分类监管框架比较

国际民航组织以风险为中心，采用的是低风险类别(飞行无需授权)、较低风险类别和高风险类别的框架；欧盟以运行为中心，区分开放类、特定类和认证类；美国则突出用途，按照公共用途、民用(及商用)和娱乐用途分类。

从现有规则来看，国际民航组织只是提出了建议框架，但是其中参考因素不确定性强，因而只具有参考意义。

美国依据用途进行分类，然而用途对飞行风险的影响程度较弱，而且限制了美国无人机产业的发展，导致谷歌、亚马逊等公司将无人机的商业应用放在国外，招致诸多批评。同时，用途主导的分类监管对于私人的使用也产生了极大限制，甚至影响了美国特定行业的发展。Pirker案中的争议可以为这一分类的不足提供较好证明。该案中，美国联邦航空局指出，Pirker拍照非出于娱乐目的，一旦超出娱乐目的，模型航空器将被视为无人机系统，而出于非娱乐目的飞行是非法的④。有新闻媒体机构认为，在规范无人机视频拍摄的商业用途方面，美国联邦航空局未能区分出无人机的普通商业用途和记者的新闻采集权[14]。判决中，法官裁定美国联邦航空局对商用无人机的监管无法执行，因为该局没有通过适当程序制定适用于商用无人机的规则，该局一直禁止商用无人机，却未为其制定任何规则或开辟前进道路[15]。

欧盟的分类监管框架则更具优势。首先，该框架的包容性强，其以运行风险为中心，参考众多运行风险影响因素衡量风险。其次，欧盟自制定该框架以来，一直坚持对该框架进行深化，力求增强其可行性，且与无人系统规则制定联合体(Joint Authorities for Rulemaking of Unmanned Systems)进行合作，争取与国际民航组织接轨，采用该框架有利于与国际接轨,且无人系统规则制定联合体也对该框架进行了深化，并制定了建议文本。最后，该框架的科学性强，在用语上更为准确。开放类以自由飞行为原则；特定类不必满足适航条件，但是可以在审查后进行特殊授权；认证类即传统航空器的模式，包含驾驶员执照和适航认证等。欧盟分类框架可以与传统航空法更好地衔接，对于民用无人机融入空域价值较大。

(二)中国无人机分类监管框架的选择

中国已采取了分类监管的措施，但不同规范中所采取的分类标准并非完全一致，科学性也有待加强。一方面，中国的无人机分类监管中的分类模式和分类标准之间缺乏一致性；另一方面，在具体的分类监管规则中，监管规则的可操作性有待加强。

中国在无人机分类监管中，分类框架和分类标准都缺乏一致性。2018年的《深圳地区无人机飞行管理实施办法(暂行)》采取了以重量为中心的分类模式，将无人机分为微型、轻型、小型、中型和大型五类；2019年，中华人民共和国民用航空局航空器适航审定司发布《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》，提出建立运行风险评估方法，将民用无人机运行风险等级分为低、中、高三个等级。在监管模式上，以传统航空器监管体系为蓝本，将无人机飞行视为特权，监管事项繁多、内容庞杂且程序烦琐。在监管内容上，将大量的内容集中在飞行准入环节；在监管事项上，注重对用户的监管，对驾驶员资质的要求则不成比例。

相较于国际民航组织和美国的分类框架，欧盟的分类框架更具优势，中国在后续立法中采取欧盟的分类框架似乎更为合理。确定分类框架后，还需明确分类标准。在国际立法中，各国基本是以重量、用途和运行空域为标准，中国近年来的立法也以此为基础。无人机分类以重量为标准具有如下优势：第一，这是无人机分类标准中最容易确定且不易变动的因素，以这一因素为中心能够在最大程度上确保分类的可确定性。第二，无人机飞行中造成的损害在很大程度上与重量相关，因而，无人机的重量与风险直接相关，再加上重量是固定值，所以将重量作为参考因素更易于辨识。除此之外，分类主要结合其他两个因素进行判定：一是无人机的运行区域；二是 无人机的用途。在运行区域方面，鉴于无人机主要在低空运行，先以隔离空域为运行依托，所以在制定监管规制时，以无人机在进入隔离空域的标准为基础，采取宽监管标准，在其进入特定空域时则增加限制。在用途方面，无人机作为基本工具，用途广泛，且在某些方面应用价值大。当其应用价值远大于风险时，可适当放宽飞行条件。

在开放类和特定类无人机的分类标准层面，中国 在未来的立法中采取的重量界限可为25千克，世界各国也多采用这一标准⑤，欧盟与美国在进行了相应的数据分析⑥后，最终也采用了这一标准。对于重量而言，亦包括空机重量和最大起飞重量。在现有立法中，采用最大起飞重量的国家较多，监管中可以将最大起飞重量作为监管标准。对于特定类和认证类无人机之间的分类界限，目前还缺乏相应的数据，但从各国立法来看，按照150千克的标准进行分类的国家较多。欧盟最早规定了150千克的无人机由欧盟统一管理，后来在建立分类框架时也将此标准作为特定类和认证类的界限。但是，欧洲航空安全局也多次在文件中表示，特定类无人机与适航类无人机的界限保持开放，后来也有人提议不必将认证类单独作为一类。欧洲航空安全局却认为，有些情况需要的风险应对措施过多，难以与传统航空器区分，有些无人机运行风险甚至超过传统航空器，为了保持立法之间的连续性，不妨以认证类来定义此类航空器。《无人机运行监管框架：开放和特定类的无人机运行》中指出，至少可以将四类无人机归于认证类之下：一是持续经过人群集中的露天区域的大型或者复杂无人机；二是在超出目视范围之外的高度拥挤空域飞行的大型或复杂的无人机；三是用于运输人员的无人机；四是用于运输危险货物，在发生碰撞时对第三方具有高风险的无人机。但是，这一范围并未最终确定。中国在对于此类航空器范围进行限定时，可先按照重量标准进行限定，然后结合其他影响因素进行变通，具体可将150千克作为阈值，再结合用途进行处理，对于在空旷区域运行或者具有特殊用途的无人机则可作为其他类处理。随着社会的发展，其他立法和行政法规在必要时也可以进行相应调整，有特殊规定的，可按照特殊规定执行。

四、制度优化：中国无人机分类监管路径的完善

中国无人机监管立法中采取分类模式，但各类无人机监管路径有待于进一步完善，具体规则也需要进一步扩展，其可操作性也有待进一步完善。

(一)开放类无人机的监管路径

开放类无人机风险极低，即使可能造成风险，也可以通过其他手段控制。一般情况下不必借助行政主体和强制性手段进行监管，飞行前也无需申请与批准，而是以自由飞行为原则，在特殊情形下才对其予以限制。

开放类无人机多配备了摄像设备，可以收集军事基地信息和公民生活信息。但是，军事基地往往采取了相应保障措施，民用无人机很难进入，侵犯公民隐私的问题则可以通过技术手段予以限制。例如，在欧盟，默认隐私设置成为强制要求。默认隐私设置意味着，根据所使用的某些技术，只处理特定目的所需的数据，这些数据将不会被收集或保留超过所需的时间，个人数据在默认情况下不能被无限数量的个人访问[4]。开放类无人机风险决定了监管者不宜对其采取严格限制措施。

与传统的航空器飞行监管相比，开放类无人机的飞行监管应当是尽量减少对于飞行用户的法律约束，由市场主体进行主导。在对开放类无人机进行飞行监管时，监管重心应从飞行阶段转移至产品主体及后续的飞行执法和责任追究阶段。

有效的监管路径之一是通过在设计、生产和销售环节利用技术手段或信息教育手段保障飞行安全。其一，开放类无人机飞行不需要强制驾驶员具备飞行执照。美国联邦航空局负责将无人机融入国家空域时，第一反应就是要求所有的无人机驾驶员拥有执照，但很快就摆脱了这一不必要的选择[16]。欧洲航空安全局在《无人机运行概念：一种基于风险的无人机监管路径》中规定，对开放类无人机运行不设定执照要求。中国在具体的制度设计中，可在法律中明确驾驶员最终对风险负责，对于飞行执照的替代路径则是由市场主体在无人机产品中增加相应的限制技术以满足安全飞行的要求。例如，鼓励无人机软件控制者在设计软件时加入飞行规则提示页面，并保留足够的阅读时间，重点规则可采用差异化的字体予以凸显。用户在首次启动飞行程序时，软件系统中可前置模拟训练页面，对无人机用户进行训练，使其掌握初步技术手段，不通过则不能进入正常应用程序。其二，开放类无人机无需由民航局进行适航认定，可选择的替代路径是由市场主体进行质量认证。其三，对于飞行申请，相应的替代路径是在飞行软件中接入飞行地图，在飞行地图中以不同的颜色标示空域的利用状况，用户可以观看到已有的空域占用情况和相应的飞行路线，从而选择其他时间或者在其他未被占用的空域飞行。其四，鉴于无人机的匿名移动能力，可在无人机出厂阶段设定系统初始账号和密码，用户购买后，在飞行前可在系统软件(如手机APP)上登录，只要对个人信息进行修改即可。为保证登记的真实性，还需与公安系统连接，避免虚假登记。

开放类无人机在运行中需要遵守的规则主要是两类禁止性规定：一类为不得在未经允许的情况下进入禁止飞行的空域；另一类为不得利用无人机从事危害国家、社会和公民权利的活动。在监管方面，可借助更有效的技术手段，如电子围栏和无人机云平台以保障飞行安全。电子围栏禁止其驶入特定区域，无人机云系统监控其运行。中国已经存在“优云”等管理系统，该系统以云计算和大数据技术为依托，对1 500米以下所有的航空器和无人机等进行低空监测[17]。

(二)特定类无人机的监管路径

特定类无人机的飞行风险决定了对其监管条件的设定不能像对开放类无人机监管条件的设定那般宽松，但是如果按照传统航空器的要求对其进行全面监管，又不符合比例原则。特定类无人机监管路径是在坚持民用航空主管部门负责的基础上，遵循“放管服”的改革逻辑，吸纳多元主体监管，优先选择低强度监管措施。

国家、社会和市场可在特定类航空器飞行申请中发挥不同的作用。国家可以通过制定法律规定飞行必须满足的最低条件，在此基础上，行业协会可以为用户制定相应的飞行申请模板来作为参考框架。国际上，无人系统规则制定联合体提供了特定类风险评估的建议文件，该组织在《特殊风险评估指导文件》中将评估过程分为13个步骤⑦。欧洲航空安全局在《技术意见：无人机运行监管框架介绍》中对特定类无人机运行从风险评估和风险缓解措施两方面进行了规定，即首先评估风险等级，然后将驾驶员执照和技术要求等因素作为风险的缓解措施。在飞行监管中，不同用途的无人机运行范围、运行状态和运行风险呈现出一定差异，为了促进行业的发展，可以通过法律明确飞行申请与授权的程序，然后由行业协会明确相关行业的风险评估程序。另外，运营人或用户可以委托市场主体进行风险评估，还可以聘用专业驾驶员降低飞行风险。在选择飞行风险应对措施时，只要相应的风险应对措施足以应对风险即可。例如，为保障飞行安全，有多种无人机的安全保障技术可供选择，自主返航功能、识别—防撞功能及安装了在急速坠落时可以自动打开的降落伞和反馈系统等都是可供选择的措施[7]。这些技术可以在飞行前作为风险应对手段进行评估，若只具备一项就可有效应对风险，则不必要求同时具备其他技术条件。但是，如果无人机进入非隔离区域运行，运营商只有在得到相关空中航行服务提供者的同意后，才能进行自己的风险评估。无人机在进入融合空域飞行时，用户需向空中交通管理部门申请批准，这是因为如果航空器进入融合空域运行将会对融合空域的安全构成威胁，此时就需要空中交通管理部门在不同用户之间进行沟通和协调。

在运行监管措施中，还可以通过飞行服务设备和体系的建设分担飞行监管任务。监管部门应从监管本位转向服务本位，政府发挥主导作用，建设飞行服务站，为飞行用户提供稳定的地面支持，保持通信链路的畅通。借助低空服务体系，用户能够享受稳定的信号传输服务，保持运行稳定性，及时接收航空情报、航空气象和飞行情报，了解飞行环境，还可以在遭遇风险时寻求协助和救援等。

(三)认证类无人机的监管路径

认证类无人机一般分为两类：一类是重量超过150千克的无人机；另一类是从事极度危险作业的无人机。后者的航空器风险很高，为控制风险，对于认证类无人机的监管应当遵循传统飞行监管理念，采取严格监管措施。

认证类无人机在应用中的高风险体现在以下方面：其一，认证类无人机重量大，一旦坠落地面，将对地面第三人的生命财产造成极大损失；其二，认证类无人机以融合空域为主，将会对从事公共航空运输的航空器及机上人员产生较大影响，因而需要更为严格的监管制度；其三，认证类无人机的重量和复杂性决定了其能携带大量危险物品飞行，若借助设备从事危险活动，将会对国家和社会造成难以挽回的损失；其四，认证类无人机一旦投入旅客运输，机舱内人员的生命财产将面临与传统航空器一样甚至更高的风险；其五，无人机驾驶员不在机舱中，而是通过远程控制或者自主控制实现飞行，这增加了网络侵入几率，存在较大隐患。

认证类无人机飞行对安全要求很高，其进入空域需要遵循传统无人机的飞行监管规则，因而还应在传统航空器的基础上结合无人机自身的特性增加相应规则。为与认证类无人机飞行监管效果相匹配，应将以民航局为代表的政府机构作为主要监管主体，其他中央有关部门和地方政府积极配合。由于此类航空器进入空域风险很大，必须确保进入空域前符合相应条件，突出事前监管的重要性，避免不满足飞行条件的无人机进入空域。满足条件的航空器进入空域后也应当遵从空中航行标准和规则，保持与空中交通管理部门的联络，并接受该部门指挥。

认证类无人机需要遵循传统航空器飞行监管的所有内容，包含飞行申请、登记、适航认证、第三人保险、驾驶员执照以及适用于传统航空器的空中运行和空中交通管理规则等。在对认证类无人机进行飞行监管时，应采取事前监管，只有满足飞行许可条件后才能进入空域。在许可条件的设置和审查中，应当进行强制性认证，包括对于驾驶员资质、无人机适航性、登记情况和投保情况等的认证。

认证类无人机引起的问题与传统航空器存在相似之处，但由于其操作更复杂，因而呈现的风险需要采取差异化的监管措施[18]。其一，在适航标准的认定上，无人机更注重系统性，其适航认证是对整个 系统进行适航认证。地面控制站是否符合相应的规定，以及通信链路的稳定性、可持续性和抗干扰性等也是需要关注的问题。其二，无人机系统的适航性能还应当在一些特殊技术上制定规则，如识别和避撞、自主返程和紧急降落、远程应答和即时通信能力等。其三，无人机操作者的认证要求也与传统航空器存在差异，大多数民用无人机所有者使用的指令以及控制和导航的未加密数据链接等，使得无人机容易受到干扰、拦截和操纵[19]。

五、结语

中国可将无人机置于开放类、特定类和认证类的分类框架下，对不同类别设定差异化规则。开放类风险低，应以自由飞行为原则，不设置强制性监管规则，其安全保障措施可借助市场主体运用技术手段实行。特定类无人机飞行应以申请和审批为前提，吸纳多元主体共同参与监管，同时可将监管措施与服务措施相结合，为用户提供充足的飞行保障。认证类无人机运行风险极高，对其监管可比照传统有人驾驶航空器监管规则进行，在飞行前进行全面认证，根据其用途和飞行空域分别适用通用航空或公共运输航空飞行规则，在必要时结合其风险的特殊性对原有规则予以变通。无人机产业尚在发展初期，随着其进一步 发展，探寻保持科技发展与风险控制的动态平衡的路径，仍是无人机产业发展中需要持续跟进的议题。

注释：

① 参见：Commission Delegated Regulation (EU) 2019/945 of 12 March 2019 on Unmanned Aircraft Systems and on Third-country Operators of Unmanned Aircraft Systems; Commission Implementing Regulation (EU) 2019/947 of 24 May 2019 on the Rules and Procedures for the Operation of Unmanned Aircraft。

② 参见：FAA Modernization and Reform Act of 2012。

③ 参见： 14 CFR Part 107, Small Unmanned Aircraft Systems。

④ 参见： Administrator v. Pirker。

⑤ 根据相关资料，很多国际组织和国家对25千克及以下的无人驾驶航空器采取宽松标准，这应当占了一半以上，尤其是欧盟和美国采取这一标准，欧盟成员国应遵守相应规定，澳大利亚、巴西、加拿大、哥伦比亚、塞浦路斯等国也采取了这一标准。参见：参考文献[4]和[5]。

⑥ 欧盟的分析可参见：EASA. Notice of Proposed Amendment 2017-05 (B): Introduction of a Regulatory Framework for the Operation of Drones Unmanned Aircraft System Operations in the Open and Specific Category。美国的相关分析可参见：FAA, OST, DOT. Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft。

⑦ 13个步骤分别为：初始评估、收集并描述驾驶航空器飞行风险相关因素、定义无人驾驶航空器飞行地面风险等级、根据地面风险等级采取风险应对措施、确定致死率、确定运行的特定保障和保障的完整性、确定空中相遇类别、初始空中风险等级评估、建立风险消解措施、评估缓解措施的战略等级、对建议的风险保障进行确认、可行性检查以及验证风险保障的稳健性。