医药集采平台社会治理模式研究——以重庆为例

朱刚令

（重庆药品交易所 重庆 401336）

药品和医用药材集中采购平台（以下简称集采平台）是根据医疗保障部门关于药械价格改革与管理要求，履行医药招标采购和价格管理职能，依托信息数据系统，执行医药招标采购和价格管理制度、政策、规则体系以及具体组织实施医药集中采购、支持服务价格改革与管理的经办机构,是国家药品集采“政府组织、联盟采购、平台操作”运行机制的关键。当前，集采平台主要是国家和省级平台两级，其中，省级集采平台是执行国家药品、医用耗材集中招标采购、价格管理政策的主要工具。本文对我国当前药品耗材集采平台建设的功能、任务、面临的挑战进行分析，并在总结重庆实践经验基础上，提出相关思考与建议。

1 集采平台主要任务和功能

1.1 主要任务

集采平台主要任务包括四方面：一是支撑集中带量采购，推动其成为公立医院采购主导模式，不断扩大集采范围，提升集采率；二是拓宽平台覆盖范围，实现公立医疗机构全覆盖，确保网采率在“十四五”末达到预期目标；三是强化医药价格监测及调控，引导规范价格行为；四是建立协同联动机制，推动形成全国统一开放的集中采购市场。

1.2 主要功能

集采平台主要包括四个功能。一是交易服务支撑功能。形成科学合理的挂网规则和公平公正的竞价机制，形成多方共赢，遵循量价挂钩的基本规则，引导药品耗材价格回归合理水平。二是线上结算功能。通过平台在线结算和资金监管，推动医疗机构及时结清货款，探索利用多元化金融服务，减轻中小微企业运营压力。三是监测监管功能。建立常态化制度化智能化的监测预警、评估分析机制、以守信承诺为基础的新型监管机制，促进各方共同营造风清气正的流通秩序和交易环境。四是公共服务功能。通过加强公共服务能力建设、强化交易主体精细服务、推进业务服务延伸创新等措施，塑造专业化社会化的良好品牌形象。

2 集采平台建设面临的挑战

2018年以来，我国医药集采机构积极推动了7批药品、2批耗材和各省及省际联盟集中带量采购在各地招采平台的顺利实施，有效减轻群众就医负担。随着集采工作制度化、常态化，集采平台建设面临以下新形势和压力。

2.1 协同能力需进一步加强

据统计，当前，各省级集采机构按照职能管辖主要分为三种类型。一是省级医疗保障局直属管理的事业单位，医药采购平台由集采机构单独建设，此类情况包括北京、天津、上海等共16个省份。二是由省医疗保障局与省级公共资源交易服务管理部门共建集采机构，将采购平台统一搭建在省公共资源交易服务平台中，此类情况包括山东、湖北、陕西等14个省份。三是由省级国有企业具体承担全省医疗机构医药集中采购服务工作。总体上讲，集采机构和平台未统一的地方（后两种类型），虽然在推进医药招标采购和价格管理中发挥了较好作用，但也有个别地方存在平台服务不够及时，数据共享不够充分，配合不够密切的现象。

2.2 信息化建设需进一步提速

当前，全国统一的医保信息系统已经初步建成，统一的医保招采子系统已完成本地部署，但也存在部分省市进度偏慢、进度不一等问题，集中体现为部分省（区市）未联通国家医保局专线，尚未部署招采子系统。部分省（区市）虽部署，但未开展全部功能应用。

2.3 保障能力需进一步提升

每一批集采都包括方案制定、报量、开标、挂网、执行等不同环节，以及医保基金预付、结余留用等配套政策的落实，要将每一项工作做实做细，任务十分繁重。每次集采，各地医保部门需要承担大量沟通、组织、协调工作，随着采购批次逐渐增多，现有管理体制下机构支撑压力较大。同时，医药集采涉及药品、耗材招标采购和医保支付、价格监测等专业化知识，需要一支具备相关专业知识、有相关从业经验、熟悉相关行业政策的专业化队伍。尽管各地医保部门已成立近5年，也储备了相关人才队伍，但在集采常态化形势下，既要执行国家集采，又要开展省级集采，并要参加省级联盟集采，一些省市集采平台队伍建设存在较大压力。

3 重庆集采平台建设要点

2020年以来，重庆市医疗保障局创新社会治理模式，通过购买重庆药品交易所第三方服务的方式，由重庆药品交易所、重庆市医药价格和医保基金监测中心共同组成了重庆集采平台，共同推动重庆各项集采改革任务落地。

3.1 打造支撑医药全流程交易服务的阳光采购平台

根据国家医疗保障局药品和医用耗材招采管理子系统要求，结合重庆药品交易实际，探索建立了一套满足国家政策变化和市场主体多元化交易需求的医药电子交易系统。一是构建规范的挂网采购交易贯彻体系。按照交易规则要求，建立实施意见、工作细则、业务规范三级交易实施体系，以及药品医保支付标准与挂网价格协同机制，医药招采价格和信用评价支撑机制，实现集中带量采购、议价采购、限价挂网采购、备案采购、短缺药以及其他按国家规定采购的药械产品全覆盖分类管理，推动平台形成“带量采购+电子挂牌交易”的全品类交易保障能力。二是建设智能医药交易综合运营平台。坚持科技赋能，按照国家标准推动提升平台交易标准化、信息化水平。自主研发建设了全流程在线闭环运行的综合交易运营平台，建成省级药品信息全程追溯平台，实现“生产企业-经营企业-医疗机构-患者”药品购、销、用来源可溯、去向可查。三是建立公平高效便捷的交易服务模式。坚持公益性平台定位，具备合法资质的买、卖、配三方主体和药械产品均可进入平台平等竞争，公开挂网、阳光采购，买卖双方可自主选择产品和配送企业，直接交易，有效降低各方制度性交易成本。平台坚持人性化服务，在交易操作环节全程嵌入指引说明，在合同订单响应、产品价格变动、药械资质变更、交收配送和结算支付等关键环节，实行信息自动推送提醒，便于各方高效交易、按时履约。

3.2 打造利于行业营商环境优化的金融结算平台

一是率先实现货款统一在线支付结算。自2011年起，全面实现交易货款在线限时结算，各方交易主体在交易所平台开设结算监管账户，按合同约定时间进行货款实时结算，订单、账单、票据一一对应，医药采购商流、物流、资金流全程可溯可查可验，结算过程对交易相关方公开透明，平台强化限时结算动态监测督促，以规范医疗机构支付行为，缓解生产经营企业资金成本压力。二是创新开展金融综合服务。平台依据金融监管政策法规，依托真实准确的交易结算信息，协同金融机构创新开展医药交易金融服务，帮助中小微企业缓解资金周转压力，稳定经营现金流。

3.3 打造精准服务监测监管的大数据平台

一是完善监测体系，服务交易监管。建立了包括产品资质、价格波动、交易结构、供应水平、结算时效等多维度全流程全时段在线监测预警体系，能够及时发现关键指标、重点品类、特殊时段交易变动情况，通过报表系统为医保、卫生等主管部门开展靶向监管和精准治理提供实时数据支撑，确保交易安全稳定运行。二是强化分析能力，服务政府决策。有效发挥平台数据横向比对、纵向穿透的全域分析功能，在政府制定实施医改政策时，全程参与辅助决策，通过数据模拟、动态跟踪、专项分析等方式，协助有关部门做好事前研判、事中监测、事后评估，确保各项改革举措精准施策、平稳落地。三是提升应用水平，服务医院采购管理。通过数据平台，为医疗机构提供药械价格参考、带量采购进度、药占比、经营配送企业履约评价等方面专业报表和提示信息，协助医疗机构提升药械采购管理水平，更好落实主管部门监管管理要求。四是拓展数据功能服务产业发展。积极推动平台与国家市场监督管理总局电子营业执照系统顺利对接，实现企业资质数据实时共享、智能核对，进一步提升企业进入平台参与交易效率。定期编制重庆市药品采购市场分析年报，为地方引进医药产业资源提供参考，推动医药大健康产业发展。

3.4 打造专业化精细化的公共服务平台

一是实行交易服务一体化网上办理。医疗机构和医药企业不受时间和地域限制，无需到现场，即可全程在线完成注册、挂网、交易、结算等业务，真正实现让数据多跑路、医院企业不跑腿。二是建立多方式公共咨询服务渠道。执行药械集中采购公共服务清单，编制办事流程指南和操作规范，建立“400电话、24小时智能客服、远程视频、线上社群、云直播”等多元化咨询服务渠道，对到现场办理业务的，实行“一窗综办、一号响应、一册通办”一站式服务，帮助交易主体更好更快更顺利的交易。三是常态化开展履约信用评价。平台严把企业产品资质关，实行资质信息首入审核和动态管理，通过效期预警提醒，督促企业及时变更维护资质信息，确保医疗机构采购时放心选、放心买。进入平台的生产经营企业全部签订《医药企业价格与营销行为信用承诺书》，落实会员诚信评价管理办法，每月发布交易会员诚信评价结果，引导交易会员诚信履约，营造良好交易秩序。

4 重庆集采平台初步成效

4.1 有力支撑了医药集中带量采购常态化制度化落地

不断深化集采平台建设，有力支撑了国家7批次、省际联盟及地方15批次药品耗材集采项目的平稳高效落地。从2019年以来，重庆市带量采购药品金额快速增长，占全部药品采购金额比例逐年递增，2019年为1.84%、2020年为2.91%、2021年为7.92%。医疗机构用药总体呈现量增费减趋势，2022年上半年集采药品交易金额降幅29.30%，交易数量增幅8.54%；医疗机构购买国家集采的原研药和通过质量疗效一致性评价药品，其数量份额从集采前的11.49%上升到78.33%，较好地满足了临床需求。高血压、糖尿病用药价格进一步下降，交易额增幅也远小于交易数量增幅，减轻了百姓负担。

4.2 充分形成满足多层次使用需求的阳光采购市场

一是交易主体覆盖全。重庆市公立医疗机构、驻渝部队医疗机构、部分民营医院和药店诊所均进入平台采购，现有买、卖、配三方会员1.9万家，2021年交易单数约432.5万笔、年交易额逾400亿元。二是交易产品种类齐。实现基药、非基药、麻精药品、医疗器械、医用耗材、检验试剂、基础设备、医用洗消产品等多品类产品网上交易，平台挂网申报药品8万余个，器械52万余个，约200万个具体规格型号，品类品规层次丰富，能满足医疗机构不同层次的药械采购需求。三是支撑交易方式多元化。平台支持包括挂网交易、带量采购、竞价议价、交易撮合、代理采购等多交易形态，支撑适应医药采购发展能力强，实施分类采购，挂网价格更趋合理。截至2022年8月，以全国最低价挂网的限价类药品达2.68万个品规，占全部挂网药品数量的92.09%，同比有68%的药品挂网价低于原挂网价。

4.3 科技创新和服务改革能力不断增强

一是2020年以来，为部市共建的智慧医保实验室提供技术能力支撑，高质效地服务智慧医保实验室建设、实验平台研发、医保信息平台建设上线运维和医保数据治理，以及重庆市医保信息系统建设、云数据中心建设运维。二是承接重庆市区块链与大数据智能驱动、重庆市供应链体系建设等国家级和省部级科研项目20余项，获得授权软件著作权30项。三是今年9月初，重庆集采平台被国家医疗保障局确定为全国医药集中采购示范平台，通过对标对表和示范辐射，更好地发挥科创能力，有力支撑和服务医药集采和医药价格改革与管理。

4.4 公共交易服务运营质量持续提升

一是平台交易运营规范有序。严格规范企业和产品资质审核把关和交易组织运营，2021年审核企业及产品资质33.4万件次，价格审核发布及监测处理9.6万个品规，受理业务咨询18.9万人次。定期清理无效会员和产品，处理撤销、暂停或恢复挂牌约4万个品规，每年向政府职能监管部门报送各类监测分析报告约900份。二是不断拓展深化服务内涵。在配合推动国家招采子系统建设落地应用基础上，承办医疗保障咨询、药械集采咨询投诉、宣传推广等更多服务项目。三是助推地方公共卫生应急保障能力提升。对短缺药品、抗疫产品挂网“优先办”，对短缺药品直接挂网、定期监测、督促履约。对防疫产品审核当日清零、公示挂牌24小时无缝衔接，设置防疫物资采购专区，平台挂网防疫药品约500个，新冠检测试剂及配套耗材、医用口罩、防护服、防护面罩、医用手套等防疫耗材挂网品规6500余个，自新冠肺炎疫情暴发以来，平台防疫药品耗材交易额累计38亿元，保障了全市医疗机构采购需求和临床使用。

5 思考与建议

为促进集采高质量发展，有条件的地方可探索购买第三服务的方式，适应当前集采工作要求，赋能医药集采高质量发展。

5.1 思考

5.1.1 关于医药集采高质量发展的认识。高质量发展，本质上是一种以质量和效益为价值取向的新发展理念，是主动适应经济新常态，突破发展瓶颈的现实选择。按照医保高质量发展的内在逻辑，医药集采工作高质量发展主要应体现以下三个特征：一是更加公开公平。遵循市场规律基础上，突出集采的公开透明，体现集采的公益性。二是更加安全高效。在业务标准化、管理规范化、服务专业化基础上，提升集采绩效，确保系统、数据、集采改革的安全、医保基金的安全和不发生廉政风险。三是更加便捷可持续。致力便捷性，通过服务流程规范、标准、简洁和办理的无感化，合理减轻市场主体成本。强调服务意识，提升市场主体获得感，促进集采改革稳妥、可持续，多方共赢，实现集采工作服务于医药价格合理形成，服务于群众用药可及性和实体经济发展等目标。

5.1.2 关于购买服务的“第三方”。医药集采平台是开展药品和医用耗材集中采购、推进医药价格改革与管理的基础性支撑，作为第三方集采服务平台，应确保以下属性：一是公益性。作为连接市场决定和政府作用的服务机构，不具有驱利性，应服务于医疗机构、医药企业、参保人、行业主管部门，服务于医药价格合理形成。二是市场性。医药集采本质上是政府组织的买卖双方依据市场规则进行的购销行为，作为第三方机构，在履行购买服务相关约定的基础上，还需遵守市场相关契约、合同、信用评价等精神，共同维护良好的市场秩序。三是专业性。医药集采涉及药品、耗材和招标采购专业化知识，与医药企业和医疗机构利益的强相关，集采规则科学化、流程规范化等要求第三方平台充分发挥机制灵活性，通过优化内部管理，灵活的用工和薪酬机制，提升队伍的专业素质和专业能力，适应医药集采专业化要求。四是公平性。“第三方”代为执行医药招标采购和价格管理制度、政策、规则体系以及具体组织实施医药集中采购、支持服务价格改革与管理，其行为是政府确权形成权威性的基础，是政府公信力的重要支撑。

5.2 建议

5.2.1 适应价格和集采改革要求，提升医药集采服务能力。一是优治理。进一步完善“处室-中心-平台”模式，进一步厘清责任主体，提高运行效率；进一步健全政府购买服务长效机制，确保采购平台按照市场化方式配置生产资源和工作力量，不断提升平台支撑保障的能力水平。二是拓功能。大力提升医药集中采购平台功能，加快平台标准化、规范化、专业化优化升级建设。三是扩服务。主动承接医药价格改革和医保治理完善的更多服务项目，推进编码管理、部门数据共享和平台对接，不断优化医药交易营商环境，不断提升医药交易的服务效率和质量。

5.2.2 强化科技创新引领，推进招采子系统全面落地。严格按照全国统一医保信息平台业务及技术标准，推进招采子系统在重庆全面落地，并将重庆药品交易所多年积累的药械交易经验和系统独特资源赋能招采子系统建设。

5.2.3 强化交易服务提档升级，打造医药采购示范标杆平台。一是巩固多方式全流程闭环采购优势。保持全市药械交易采购、配送、结算、监测等五位一体的先发优势。二是提升交易便捷应用。实现医药采购供应全流程可追溯。三是加强监测监管能力。构建医药集中采购平台多维度监测预警体系，强化对异常价格波动、异常采购行为、交易主体诚信、供应配送、回款时限等监测预警、统计分析，确保交易行为规范、数据真实准确。四是落实信用评价，为医药企业提交守信承诺、记录失信信息、提现申辩意见等提供便捷渠道。

5.2.4 强化要素市场功能作用，促进三医高质量发展。一是推动完善集采评价机制。将供应、质量、信用等相关因素纳入医药集中采购履约评价体系，进一步规范交易行为考评指标，加强交易履约的监测。二是完善医药交易方式，积极探索平台撮合交易、采购代理等多元化交易方式，丰富价格管理体系。三是强化平台数据监测分析能力，服务医疗机构医药采购管理和用药行为管理，推动医疗机构高质量发展。四是促进医药产业的健康发展。持续做好新冠疫苗、核酸、抗原相关产品和服务的价格管理工作；持续推进金融保理服务，持续发挥平台对大数据、金融、科技、医药供应链、产业链等资源配置功能，在医药人才培养、学术研究、成果转换、产品质量提升、园区建设、金融产品开发等方面不断探索，助力医药行业高质量发展。